第226章当代物权法百科全书小辞典初稿222-1

当代物权法百科全书小辞典初稿222-1

国家出资人权益

一、基本概念

国家出资人权益，又称国家法人出资权益，是根据宪法规定和企业国有资产管理法，厘清中央与地方政府、国家法人与国企法人、中央国企与地方国企的各种职责与权益，科学地准确地把握好中央集权与放权的关系，科学地准确地选择良好的经济管理体制，努力创造良好的物权氛围，强化国民经济管理上的相互协调与激励机制和相互约束机制，克服“出资人主体虚位”等现象，避免中央和地方物权秩序混乱和导致国有资产流失。此项特殊权益，由所有制关系法、特殊所有权关系法规范与调整，任何组织和个人不得破坏国家出资人权益制度。

国家出资人，是指中央和地方人民政府依照法律和行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业、事业和其他单位履行出资人职责、享有出资人权益的特种物权人，即国家制度信托所有权人。国家法人承载着全面的、长远的、重大的社会责任，承载着巩固社会主义经济基础、优先发展国有经济、巩固国防建设和各项事业建设以及大力发展福利社会主义建设等各项重大社会责任，故国家对于各行各业具有最优先的出资权、投资权、融资权和专制权、控制权、统治权。

按照物权法的系统工程原理和一般均衡原理，需要正确处理中央政府出资人与地方政府出资人的相互关系，正确处理国家法人与国家机关法人和国有企事业单位法人、上级与下级制度信托所有权人的相互关系。原则上，国家实行国有企事业单位出资人制度的前提是国家统一所有，国家是国有企事业单位的出资人。中央、政府都只是代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。不能将国家所有与政府所有等同起来。

国家出资企业，是指国家出资的独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国家出资事业单位，是指国家出资建设并管理或者经营的经营类、非经营类、纯社会公益类组织。除此之外，国家对于国家机关等方面的出资，同样地具有出资人权益，需履行出资人职责。

所谓出资，应当包括出资金、出资本、出资源、出产权、出市场、出人力、出技术、出物权等资源要素、权利要素的出兑，不仅仅专指出资金、出资本的出兑。

国家出资人权益，也是国家法人代表广大人民群众的根本权益。国家出资人是极大、极重要和极特殊的一类物权主体，基于宪法和各种制度物权法的法治原则精神，基于巩固社会主义基本经济制度和保护广大人民群众根本利益的客观要求，国家出资人享有的特殊的权益主要集中于以下几个方面。

1．国家出资人享有一系列特殊的优先权

国家出资人作为一个全局性整体性关键性的极大型物权主体，从国家成立的第一天起，就享有一系列特殊的优先权。

在天地人海等各种自然资源利用上可以享有垄断性或者总专控性的特殊的优先权；在国家关键的产业、事业、市场、人力、物力资源利用上，可以享有总专控性的特殊的优先权，甚至于包括对外经贸关系、国家公海资源开发利用等方面的优先权；在国家财产资源的合理配置、调度、利用、生产、分配、消费、流通、交换利用上可以享有总专控性的统治、管理、管领、支配的特殊优先权；在发展国有经济、壮大国有企业、发挥整体优势上可以享有总专控性的特别排他性的特殊的优先权；在各种物权的设立、行使、变更、转移、消灭和确认、保护、利用上可以享有总专控性的特殊的优先权。国家出资人特殊的优先权，可以涵盖经济社会、文化社会的各行各业甚至于各个层面，甚至于可以涵盖国际社会的几个重要层面，并有不可动摇与替代的特殊地位。

2．国家出资人享有一系列特殊的财产信托支配权

国家出资人的财产支配权是任何其他权利人所不能比拟的。在国家出资人的特殊的优先权作用下，一个物权主体由三大物权主干组成，国家统治法人、国家机关管理法人、国家企事业单位法人三位一体地行使全民所有制的财产信托支配权。

国家统治法人是受人民之托的总支配人，国家机关管理法人是受国家统治法人之托的分支配人，国家企事业单位单位法人是国家机关管理法人之托的分支配人。在这个意义上说，国家的财产权是人民的财产权，国家统治法人的财产权是人民的财产权。国家机关管理法人、国家企事业单位单位法人所代表的国家的财产权、国家统治法人的财产权，也是人民的财产权。

国家出资人一系列特殊的财产信托支配权是法定的国家财产信托支配权，又称之为国家财产制度信托支配权。制度信托支配权是由国家的制度物权法决定的特别信托支配权，比意定的信托支配权的法律效力和公示力、公信力更高更好，有些内容则会上升到宪法规定的高度来规范与调整，具有无可怀疑、无可抗拒的执行效力。实际上由两大部分组成。第一种是中心圈子，也叫密切财产信托圈子。如国家机关管理法人、国家企事业单位法人及其全体工作人员，都与国家财产权密切联系、密切合作、密切管控。第二种是外围圈子，也叫松散财产信托圈子。主要是指中心圈子以外的社会组织与个人，但他们具有群众监督、民主决策与享受红利分配的权利，在一般流通领域可以参加公平交易。

原则上，那种认为国家机关财产是国家机关自己的财产、国家企事业单位财产是国家企事业自己的财产的说法，都是完全错误的。当然，在特定环境条件下，国家机关或者国家企事业单位作为具体的法人，在诉讼维权的时候灵活运用为“我方的财产”是可行的，这属于变通的概念。

二、国家出资人特殊的财产保护权

1．财产保护权

国家出资人本身是一种十分特殊的物权人，总体上说是国家利益高于集体、私人和其他人的利益，在多数情势下是处于优先保护的位置上并且不可动摇的。物权法所示的平等保护原则，只不过是在不违反法律规定的条件下的平等保护。

国家出资人的财产保护，适用于制度物权法、普通物权法和担保物权法的各种法律规定，而以制度物权法之刑法权、处罚权为突出的代表法权。其中，刑法之财产法内容充实，威慑力很大。从大量的特别法、行政法和部门法、专门法中不难发现，国家出资人享有一系列特殊的财产保护权。而且是将保护权与统治权、管理权、管辖权、管制权、监督权、执法权甚至于司法权等特种权利联结在一起的，具有重典和特殊的物权化倾向。

就同一财产侵权标的而言，仍然存在这样一种物权化方向：是侵害国家财产的，很容易与罚款制裁和刑法执行挂钩；国家侵害其他权利人财产权的，就不一定与罚款制裁和刑法执行挂钩。仅仅从这一点上说，国家出资人享有一系列特殊的财产保护权。

一则，各项特殊权利应当配套才能成就。国家出资人本身享有一系列特殊的优先权和享有一系列特殊的财产信托支配权，如果没有一系列特殊的财产保护权作后盾，那么，那些特殊的权利可能都会落空，因此上法律赋予国家法人享有一系列特殊的优先权，是保护国家物权地位、保有物权价值的根本需要。

二则，各项特殊职责应当配套才能成就。国家出资人既有一系列特殊的权利，也有一系列特殊的职责与义务，如经济建设、文化建设、政治建设、国防建设和社会建设等一系列重任都落在国家出资人肩上，解决全社会经济基础与上层建筑之间的矛盾责任也很重大，都与财产权、统治权、管理权密切相关，不用重典达不到法治的效果。

三则，侵权的影响程度不同需要区别对待。当国家财产权遭到侵害时，所破坏的不仅仅是小物权关系，而是破坏了大物权关系；也不仅仅是破坏了经济秩序，更加重要的是破坏了法律秩序和社会秩序。长此以往，国家财产会破坏殆尽，整个社会就会动荡不安，导致国将不国、民不聊生，不用重典达不到法治的效果。

四则，立体化保护与立体化追责。由于国有财产的制度信托责任常设是由二个以上责任单位或者个人组成的，因此需要立体化保护与立体化追责。很多时候，国家财产受到侵害与损失后，需要顺藤摸瓜地查找直接的、间接的和关联的责任人，物权中心圈子和外围圈子的人同样地受到追究，并且常常会用到重典整治。

如《企业国有资产法》中的责任人，有履行出资人职责的机构的工作人员、履行出资人职责的机构的股东、国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，以及涉及关联交易的交易方人员、接受委托对国家出资企业进行评估、财务审计的资产评估机构、会计师事务所和其他人员，凡是侵害或者破坏国家财产的，全部是被追究行政责任或者刑事责任的对象。

对于任何组织与个人而言，统一的法则是：制度物权法的效力优于普通物权法、担保物权法的效力，担保物权法的效力优于普通物权法的效力。

2．一般性权利中的特殊性权利

国家出资人除了很多特殊性的权利以外，也有很多一般性权利。国家法人的一般性权利，可以涵盖一切民事领域，这也算是一般性中的特殊性，是其他物权人不具有的物权优势。国家出资人很多一般性权利中也有特殊性权利。

国家出资人是全能式的最庞大的法人组织兼物权组织，以其特殊的政治面貌和物权面貌公示于世，在消极所有权和积极所有权的各个领域、各个阶段都能独挡一面。国家法人在行使消极所有权方面表现为特殊的所有权地位，在行使积极所有权方面同样地具有一定的优势地位，利用固有的权利优势、资源优势、资金优势、市场优势、人才优势等占领流通领域的各个角落，可以将众多的一般性权利由量变转化为质变，从而将一般性权利上升为特殊性权利。

应当指出，国家出资人的物权角色是有双面性的。有时候是以民事主体的身份进入流通领域正常交易，有时候很快就转换为公事的主体来进行新的尝试。如国家通过正常的法律程序转让了土地使用权，这是正常的交易，也同样地受普通物权法或者担保物权法规范与调整。

即使是在流通领域正常交易中，违法犯罪者情节严重的或者侵害国家财产达到一定数额时，就不再受普通物权法或者担保物权法规范与调整了。如走私贩私、偷税漏税、贪污受贿达到一定数额，也就不再受普通物权法或者担保物权法规范与调整了。

第226章 当代物权法百科全书小辞典初稿222-1

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