一、战争计划的出笼
美国加紧制定战争规则
1999年1月19日，克林顿总统的高级助手在白宫地下室的情况室里召开会议，听国务卿马德琳·奥尔布赖特讲述关于科索沃自治的一项新的重大计划。她竭力主张北约应该用对南斯拉夫发动空中打击的威胁来强行达成一项将由北约联盟的地面部队来监督实施的和平协议。
在将近5000英里以外的贝尔格莱德，北约司令韦斯利·克拉克将军和北约军事委员会主席克劳斯·瑙曼将军正同南斯拉夫总统斯洛博丹·米洛舍维奇坐在一起。他们挥动着装有证明塞尔维亚治安部队三天前在科索沃拉察克村对阿尔巴尼亚族人进行了大屠杀的彩色照片的公文包，耀武扬威地来到这里。他们也是带着北约将发动空中打击的威胁来到这里的。
他们已不是第一次同这位塞尔维亚领导人短兵相接了。不过，他们回忆说，这一次他们发现了一个最近刚刚变得态度强硬的具有坚不可摧的精神的人。
米洛舍维奇大声说：“这不是大屠杀。这是故意捏造的。这些人是恐怖分子。”
当克拉克将军警告他北约将“开始要我调动飞机”时，米洛舍维奇似乎被轰炸的前景激怒了。他称这位将军是个战犯。
1月19日已经被认为是克林顿总统任期中关键的一天。但是结果也许证明，这二天之所以重要是因为在科索沃问题上走向战争的步骤，而不是因为参议院的弹劾审判和克林顿的国情咨文。
假如克林顿总统未曾因他自己的政治和法律问题而分心，他在科索沃问题上做出的决定会不会有什么不同，这个问题现在尚不清楚。但是很显然，他所遇到的麻烦使得他做出决定的回旋余地减少了，而结果严重依赖军事威胁的外交努力又进一步减少了回旋的余地。
1998年，每当克林顿采取军事行动时，人们都对他提出尖锐批评，并对他的动机表示怀疑，就像他在1998年12月对伊拉克发动袭击时那样，当时，众议院正准备就对他的弹劾问题进行投票表决。
如今，克林顿因为在科索沃问题上未能更早地或者更加果断地采取行动而受到越来越多的批评。批评他的人说，要是他那样做了，米洛舍维奇就不能够把军队和装备调进科索沃进行过去四周的大规模“民族清洗”了。
自始至终，北约盟国希望，甚至想当然地认为，它们与之打交道的是在俄亥俄州代顿通过谈判实现了波黑和平的米洛舍维奇，而不是想用大屠杀确保他继续对塞尔维亚的统治的贝尔格莱德的米洛舍维奇。
中央情报局局长乔治·特尼特在国会1999年2月份举行的听证会上预言，塞尔维亚人将在科索沃发动一场大规模春季攻势，将造成大批难民外流，但是提交给克林顿的关于米洛舍维奇对北约发出的军事武力威胁将会如何做出反应的情报评估是含糊其辞的。这些情报报告包括这样的推测：这位南斯拉夫领导人在空中打击面前将会后退。
例如，中央情报局1999年1月份整理的一份内部情报报告就得出结论说：“米洛舍维奇不想打一场他赢不了的战争。”
这份情报报告接着说：“在有了足够的防御能力来维护其声誉和安抚其支持者后，他会迅速求和。”2月份的一份内部情报报告说：“他不相信北约会进行轰炸。”
基于这样一种估价，同时也由于顾问们的推动，克林顿继续实施威胁加谈判的战略，他把宝押在米洛舍维奇的退让上。这些威胁很快变成了对北大西洋公约组织的可信性的考验。鉴于该组织成立50周年在即，这种考验的分量更重了。
1998年9月，前参议员鲍勃·多尔曾到科索沃去为一个由他任主席的国际难民组织进行调查，他回来后向克林顿总统汇报了调查结果。汇报结束后，克林顿同多尔在椭圆形办公室单独对坐，请他帮忙向以前的参议院同事游说，使他们在弹劾审讯中投反对票。
多尔在一次接受采访时说，他认为弹劾问题“大大转移了人们（对科索沃和其他对外政策问题）的注意力”。
科索沃冲突于1998年年初爆发，对克林顿政府来说这个时间是再糟糕不过的了。当时，总统及其助手被莱温斯基事件搞得精疲力竭；克林顿的对外政策班子在集中力量筹备克林顿对中国和非洲的访问以及研究俄罗斯的经济混乱；众议院选举始终是总统关注的事情，在沸沸扬扬的绯闻包围白宫的情况下尤其如此。所以，在当时的民意测验中，根本没有人提及科索沃问题。
总统的一位政治顾问在接受采访时说：“我不记得讨论过科索沃局势。当时除了弹劾还是弹劾，别的什么都不谈。”
不过，1998年春天向人们提出了一个问题：政府会不会采取行动？
官员们说，他们权衡了各种选择之后，很快排除了单方面进行军事打击的可能性。如果需要采取行动，那也一定是与北约盟国一道。1998年6月间，有关巴尔干问题的六国联络小组警告米洛舍维奇：他别指望西方在科索沃问题上会像在波斯尼亚问题上那样犹豫不决，北约已奉命制订采取军事行动的计划了。米洛舍维奇答应让步。美国的战略看来奏效了。
然而，科索沃局势却远未稳定下来。阿族游击队利用夏初这段时间控制了科索沃大约40％的地盘，米洛舍维奇则以一场重大的攻势来回应。
北约军事计划人员开始权衡从仅发射巡航导弹到分阶段轰炸再到部署维和部队等各种选择，计划人员还研究了出兵南斯拉夫需要具备什么条件。西方官员说，得出的数字是惊人的：进行一场地面战争需要多达20万人的军队。
官员们透露，北约官员当时在竭力排除一些法律上的和政治上的障碍。一些北约成员国对于在未经联合国同意的情况下行动感到担心。
美国驻北约代表亚历山大·弗什鲍曾是国家安全委员会成员，参与过制订对波斯尼亚的政策，他在一份题为《科索沃：是制定另一项决胜局战略的时候了》的机密电报中提出了一个解决办法。
弗什鲍的计划要付出很大的政治代价：可能需要在中期选举前夕和弹劾审讯期间派出北约部队。
电报阐述了在塞尔维亚的长期盟友俄罗斯人的支持下把一项政治解决办法强加给科索沃的计划，然后莫斯科可以同华盛顿一起向安理会报告。
弗什鲍写道：“科索沃问题最后解决的计划可以成为北约与俄罗斯合作的典范。”
计划要求在科索沃建立国际保护区。如果事先谈判好一项和平解决办法，付诸实施可能需要3万部队。不过弗什鲍没有排除在贝尔格莱德不同意的情况下北约强行解决的可能，这就要求有6万部队。为了帮助在国会兜售这个主意，弗什鲍说美国的贡献可能是有限的。
尽管在1998年秋天对米洛舍维奇讲了一些严厉的话并且发出了警告，克林顿政府和北约都没有人迫切希望对塞尔维亚人动武。所以白宫再次让霍尔布鲁克斡旋一项协议，把问题拖到第二年。
这是一项难办的差事。
1998年10月的协议很快破裂，西方官员现在认识到，从塞尔维亚人的言行可以明显看出他们在准备对科索沃进行清洗。
据北约官员说，塞尔维亚人违背协议，开始向科索沃渗透、增援和运送装备。塞尔维亚官员10月坦率地对克拉克将军说，他们再过两周就可消灭科索沃解放军。
科索沃阿族人大力推进他们自己的战争目标。叛军迅速声称收复了塞尔维亚军队放弃的土地，发动了一系列小规模进攻。美国情报官员警告国会，叛军正在购买武器，加强训练，增强作战能力。
美国官员认为1999年1月16日是一个转折点。这一天，在山坡上和拉察克村民的院子里，至少发现了45具农民及其子女的尸体。
三天以后，奥尔布赖特在白宫会议上提出了一项新计划。计划再次提出，如果米洛舍维奇不顺从西方的要求，北约就要轰炸。但它第一次要求米洛舍维奇同意北约部队开进他的国家以便使协议得到执行。根据协议，米洛舍维奇要撤出几乎所有保安部队，让科索沃得到广泛的自治。
伯杰持怀疑态度，科恩和参谋长联席会议主席谢尔顿的保留意见更大，他们都希望不惜一切代价避免派兵。
但是，最后顾问们接受了奥尔布赖特的计划，把它提交总统，总统同意了。
两天后，克林顿给英国首相布莱尔打电话，向他讲述了新的计划。两位领导人一致认为，有两种选择：一是立即开始轰炸以便对拉察克事件进行报复；二是寻求一项外交解决办法，包括派地面部队到科索沃维和。
布莱尔说地面部队不能用于作战，只能作为政治战略的一部分。克林顿同意这种看法，认为必须先达成某种协议，然后才能派地面部队。他说他将设法把米洛舍维奇和科索沃阿族人拉到谈判桌边。
与此同时，克拉克和瑙曼将军正在与米洛舍维奇进行激烈的谈判。会谈无疑很僵，但是克拉克对他的上司报告，他仍然认为有一些灵活的余地。
1999年1月28日，北约盟友警告说，他们准备马上动用武力，英国和法国说他们准备派遣地面部队，实施和平协议。两天后，联合国秘书长安南说，如果是旨在让塞尔维亚人回到谈判桌上来，动武的威胁言之成理。盟国于是认为，如果南斯拉夫不同意通过谈判达成一项协议，他们根据国际法有着充分的正当理由授权对南斯拉夫进行空袭。
奥尔布赖特周五在接受记者采访时说，为了达成这样一个协议，欧洲人希望召开一个他们自己的相当于代顿的会议。
但是，在巴黎近郊以前曾是皇家狩猎行宫的朗布依埃举行的会议与代顿会议根本不能同日而语。
美国方面出席谈判，希望带给塞尔维亚人和科索沃阿族人一个解决办法，但是，这种努力很快即告失败。代顿会议的中心人物米洛舍维奇甚至没有出席此次会议。阿族人也非常倔强，拒绝接受北约提出的三年自治协议，因为协议没有保证最终实现独立。
如果代顿是克林顿和霍尔布鲁克一个外交上的胜利，那么，朗布依埃则是奥尔布赖特国务卿的一次惨败。她对朋友说，这是她生涯中最为糟糕的经历之一。
两个星期的谈判期限即将到期的时候，奥尔布赖特去了朗布依埃，并且恳请阿族人在协议上签字。奥尔布赖特未能说服这些态度强硬的人，这些科索沃解放军的代表坚持必须加入这样的字眼：在三年自治之后就独立问题举行全民公决。但是，他们还坚持认为他们需要两周时间，向他们的支持者推销这项协议。
这就为最后的外交失败做了铺垫。由于科索沃阿族人拒绝在协议上签字，他们减轻了塞尔维亚人的压力，致使北约当时没有任何理由命令进行空袭。朗布依埃会议临近尾声，奥尔布赖特2月21日说：“如果这件事情因为双方都说‘不’而失败，我们就没有空袭塞尔维亚的理由。”
就米洛舍维奇来说，他认为，他没有足够的动力签署协议。尽管奥尔布赖特加入了一些文字，以期满足阿族叛乱分子的要求，但是，显然各方都没有就塞尔维亚人可能要求做出的变动进行谈判——尤其是与北约部署地面部队有关的变动。参与谈判的欧盟特使沃尔夫冈·彼德里奇说，朗布依埃会议结束两天之后，南斯拉夫总统米洛舍维奇决定不接受北约的部队，而且召集他自己的军队和宣传机器，做好军事摊牌的准备。
克林顿认为，战争仍然可以避免，尽管他已经准备好在必要的时候炸上一阵。
据驻在欧洲的意大利官员说，3月5日，克林顿在椭圆形办公室接见到访的意大利新任总理马西莫·达莱马时说，米洛舍维奇“几乎已经接受了一切”。
达莱马这个大大咧咧的前共产党人对此表示怀疑。他问克林顿，如果达不成协议，北约的空袭又不能制服这个塞尔维亚领导人，结果可能会造成30——40万难民进入阿尔巴尼亚，渡过亚得里亚海进入意大利。据一名意大利官员说，达莱马问道：“到时候怎么办？”
克林顿转身盯着伯杰，看他怎么说。伯杰回答，北约将继续轰炸。
霍尔布鲁克说，3月22日他在南斯拉夫的白宫同米洛舍维奇的最后会晤“非常离谱”。米洛舍维奇指责美国人在朗布依埃的谈判中“同阿族人坐在一边”。
他坚持认为科索沃没有发生战争，只有一些恐怖主义分子需要彻底加以根除。霍尔布鲁克后来在谈到他同米洛舍维奇的部分谈话内容时说：“我对他说，‘当我站起来走出我们现在坐在其中的这个房间时，你心里真的清楚会发生什么事情吗？’”
“他说：‘你们会空袭我们。’”
“我说：‘没错。’”
最后，他的国家是否与北约开战，决定权就掌握在米洛舍维奇手中。霍尔布鲁克说：“是米洛舍维奇故意、清醒地让他的国家遭到轰炸。”
奥尔布赖特说，提出一项只有一方签署的协议是向前迈出的至关重要的一步。她说：“签署朗布依埃协议的重要性在于给欧洲人带来了两样东西。一是让他们同意动用武力，二是让阿族人签署了这样一个协议。”
她说，塞尔维亚人已经开始进攻，如果当时未能迫使阿族人在协议上签字，“我们可能还在谈判，而他们却已经开始进攻”。
1999年3月25日凌晨12：30，第一颗炸弹投下的数小时之后，总统仍然毫无睡意。他打电话给一些主要的北约国家的首脑，那天他密切注视着空袭的整个开始过程。他的对外政策班子已经回到国内，没有什么可做的了。
但是，总统显然需要安慰别人，也需要别人的安慰。因此，他打电话叫醒了国务卿。
奥尔布赖特回忆道，当时总统说：“我们在做一件正确的事情。我们有很长的路要走，这件事不会很快结束，我们已经完全卷进去了。我觉得我们已经穷尽了一切选择方案，我们在做一件正确的事情。”
国务卿说，她当时回答：“我也这么认为。谁也不会认为我们是闭着眼睛胡来。”
“ABC俱乐部”统一战线
在白宫，人们将奥尔布赖特、伯杰和科恩统称为“ABC俱乐部”，因为这三个人姓名的第一个字母分别为ABC。
每个星期三早上，总统的这三位对外政策顾问通常在国家安全委员会主席桑迪·伯杰的办公室举行早餐会。这是深入研究问题并达成共识的时候，因为没有什么比向总统提交一项关键人物已经同意的计划更让伯杰满意的了。
军事和政治观察家说，白宫在严重而复杂的科索沃问题上非常团结。一位前白宫官员说，统一战线“给人印象深刻”，特别是在北约的空袭受到严厉批评的情况下。
保持统一战线对克林顿总统的顾问们是极其重要的，特别是在面对战争的情况下，因为他们都很清楚在约翰逊当政时越战引起的分歧造成多大破坏。
团结不仅关系到政府是否有能力征得国会、美国公众和北约其他18个成员国的支持，而且关系到它在敌人眼中的可信性。