§§§第一节 国家预算的概念
一、国家预算的概念
国家预算是国家的基本财政计划，是具有法律效力的政府分配和管理财政资金的基本形式。国家预算在国民经济运行中占有十分重要的地位，它直接反映了财政分配的收支内容、数量、各项收支的结构和比例，反映了国家的经济政策。国家预算在我国财政分配中居于主导地位，它制约和影响所有其他财政分配杠杆的活动，财政资金的收和支大多需要通过国家预算来进行安排。
国家预算是一个历史范畴，它是随着资本主义经济的发展而逐步形成的。在前资本主义时期，代表国家的君主，权力至高无上，用于国家的财政收支听任君主支配和享用，与其私人开支、王室的财务活动没有明确的界限，甚至根本不分。因此，国家财政分配，没有什么计划，随意收支，国家预算无从谈起。新兴的资产阶级推翻封建统治，夺取政权后，为了保证资本主义经济的自由发展，不受到随意的国家财政税收负担的阻碍，加速私人资本的积累要求形成所谓“廉价政府”。资产阶级通过议会限制和规定政府活动范围，对国家活动所需的收支，必须有事前的计算，对取得收入的办法和数额及支出的方面作出规定。这些经议会通过，形成既定的经费。同时还规定了国家机关和官吏在财政收支方面的权力和责任，对国家机关收支和统治阶级个人收支进行明确划分。这些制度的总和，形成了早期的国家预算。
在资本主义以前的封建社会，国家财政收入经历过以“官地收入”为中心和以“特权收入”为中心的时期。18世纪后的自由资本主义时代，私人资本主义经济迅速发展，君主的土地逐渐转移到私人手中，特权也逐渐被废除。私人财产在法律上神圣不可侵犯，国家只能凭借政治权力强制征税以取得收入，于是国家财政收入进入了“税收收入”为中心的时期。因此，国家组织预算收入的原则，主要是税收收入原则。税收额度在保证有充分财政收入的前提下，以维护资本主义经济的顺利发展和安定资本主义社会秩序为度。政府支出主张节约开支，以免多取于民而妨碍私人资本积累。在理论上认为国家财政支出是非生产性的，支出原则是量入为出、收支平衡。国家的职能基本上只限于维持社会秩序和保卫国家安全，很少介入经济领域。
随着资本主义经济发展，企业生产规模越来越大，生产的社会化程度越来越高，资本日益集中，导致无产阶级和资产阶级的矛盾日益激化，生产与消费之间的关系失调。于是资本主义国家不得不承担起缓解经济危机、缓和阶级矛盾、维护资本主义制度存在和发展的使命。与此同时，随着科学技术的进步和社会经济的发展，政府活动的范围也相应扩大，为实现国家的政治、经济和社会职能，国家预算收支规模也较以前大大扩大。构成预算规模扩大的动因来自两个方面：一方面，劳动生产率的提高、国民收入的增加使财政来源扩大。20世纪30年代以来，公债也逐渐成了筹措财政资金的常用手段，政府增发不兑现纸币也成了一种弥补财政赤字的方便办法。这些都为增加财政收入提供了条件。另一方面，国家统治机构的扩大、军费增加、人口膨胀，以及政府对经济事务干预的加强等增加了财政支出。
随着政府政治、经济和社会职能的扩展，国家预算收支活动的范围也将扩大。我国实行社会主义民主集中制，国家活动都必须在中央指导下进行，因此我国国家预算收支活动的范围和规模都是比较大的。
国家预算和国家财政是密切相关的两个不同概念。国家预算出现在国家财政以后，是由于国家财政收支出现尖锐矛盾的时候才建立起来的。它明确了国家收支与统治阶级个人收支之间的界限，所以国家预算的出现是国家财政的一大进步。
二、国家预算的组成体系
国家预算具有双重的职能。一方面，国家预算作为国家有计划地筹集资金和分配资金的杠杆，它按照国家在一定时期的总任务和方针、政策的要求，对一部分国民收入进行分配和再分配；另一方面，国家预算在资金分配的过程中，还要对国民经济各部门和企事业单位的收支活动进行严格和有成效的监督和检查，以保证资金合理使用，促进国民经济有计划按比例地协调发展。国家预算的这两个基本职能既相互联系、相辅相成，又彼此制约、不可偏废。没有资金的筹集和分配，监督就没有必要。同时，只有正确发挥监督职能，才能使分配职能对发展国民经济有促进作用。
我国国家预算组成体系是按政权体系和行政区域的划分形式而建立，并与管理体制相适应的。这样才能保证国家预算的两个基本职能的实现。同时，为保证各级政府政权职能的实现，必须给予一定的财力保证，这就要求给予它相应的管理预算收支的权力，建立起相应级别的预算，划分一定的收支范围。根据《预算法》，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。
中央预算由国务院直属各部门的预算组成。中央预算在国家预算中居主导地位，它主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需要的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方预算由省（自治区、直辖市）总预算组成。随着分税制财政体制的建立，地方预算已显示出重要作用，地方预算在地区经济、文化建设、发展农业和满足地方其他需要方面负担着重要任务。
三、国家预算的形式
国家预算的形式有单式预算和复式预算两种。
单式预算是传统的预算编制形式，它是在预算年度内，将全部财政收支统一编制在一个总预算内，而不再按各类财政收支的性质分别编制预算。单式预算的特点是预算具有完整性、全面性、综合性，可以从整体上综合反映国家财政收支的全貌。由于预算简单、全面，编制和审批也比较容易。缺点是没有按财政收支的经济性质分别编列和平衡，反映不出各类收支之间的对应平衡关系，特别是无法反映经济建设工程效益的具体情况，不利于宏观调节和控制。
复式预算是在预算年度内将全部财政收支按经济性质分别编制两个或两个以上的预算。复式预算通常分为两类：经常性预算和建设性预算。经常性预算又称普通预算，它是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出是用于文教和行政国防等方面的经费开支，其收入主要来自税收。建设性预算是政府对一些具有专门用途的收支项目分别编制的预算，包括资本预算、融资预算、社会保险预算以及其他各种基本预算等。其中资本预算又称投资预算或建设性预算，它是综合反映建设基金和国有资产经营的收支状况的预算，其支出是用于生产性和非生产性的固定资产投资支出、国内外借款还本付息的支出，其收入是国有企业上交的利润、国内外债务收入和经费预算的盈余；融资预算是专门反映国家债务收支状况的预算。社会保险预算是专门反映社会保险基金收支结存状况的预算。复式预算的特点是科学、严谨，国家可以根据财政收支的不同性质，分别进行分析和管理，有利于国家进行宏观决策和调控，有利于提高财政支出的经济效益。复式预算最早实行的国家是丹麦和瑞典，现在大多数西方发达国家都采用复式预算形式。
我国以前一直采用单式预算形式，1991年国务院发布的《国家预算管理条例》决定从1992年起，中央和省（市、自治区）两级试行复式预算。1994年我国颁布的《预算法》规定，中央和地方各级政府预算都按照复式预算编制，这是我国预算制度的重大改革。我国复式预算的基本内容是将财政收支按不同的经济性质划分为政府公共预算和建设性预算两个部分，并建立起相对稳定的相互对应关系。这样有利于国家行政管理职能和资产管理职能分开，有利于国家社会管理职能和经济建设职能分开，加强了财政预算管理的科学性，提高预算支出的效率和效益，强化预算对国民经济的宏观调控。
§§§第二节 国家预算管理体制
一、国家预算管理体制
国家预算管理体制，是划分中央与地方政府、地方各级政府之间预算收支范围和管理职能权限的一项根本制度。
国家预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分。广义的国家财政管理体制是指国家划分各级政府之间、国家与企事业单位之间财政管理方面的职责、权限、财政收支范围和相应利益的制度，它是国民经济体制的重要组成部分。它包括国家预算管理体制、国家税收管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业单位财务管理体制、基建财务管理体制等几大部分。狭义的国家财政管理体制就是指国家预算管理体制。
国家预算管理体制的实质是处理预算资金分配和管理上的权限划分，即处理集权与分权、集中与分散的关系。正确处理中央与地方以及地方各级政府之间的分配关系，给它们具体规定资金管理上的权力、责任和范围，这对于调动各级政府和部门的积极性、合理分配和节约使用资金、提高资金使用效益、更好地完成国家预算收支任务具有重要意义。
二、国家预算管理体制建立的原则
建立国家预算管理体制必须遵循统一领导、分级管理和权责结合的原则。
（一）统一领导、分级管理的原则
统一领导、分级管理是建立国家预算管理体制的基本原则。我国是处在社会主义初级阶段的发展中国家，人口众多、幅员辽阔。由于自然和历史条件的原因，各地区经济水平和经济发展不尽相同。这就要求我们建立国家预算管理体制时，必须根据我国的实际情况，按我国经济发展水平，遵循统一领导、分级管理的原则，处理好预算管理中的各种关系。统一领导主要体现在以下三个方面：
第一，统一的财政方针政策。国家的财政方针政策是由中央统一制定的，各地区各部门必须在中央统一的财政方针政策指导下实施财政分配，不得各自为政、自行其是。
第二，统一的财政计划。为保证我国国民经济财力的统筹安排和合理使用，必须建立统一的财政计划。国家预算收支由中央统一安排和核定，地方必须保证完成规定的收支任务，不得随意改变财政计划。
第三，统一的财政制度。如预决算制度、税收制度、折旧制度、成本开支范围及基本建设拨款制度等全国重要的财政法令和规章制度，要由中央统一制定，地方必须坚决执行，不得违反。
分级管理也主要体现在三个方面：
第一，地方对本级总预算有适当的调剂权。为使地方政府做好本地区的预算工作，中央允许地方在保证完成国家计划的情况下，进行统筹安排、调剂使用，充分发挥财政资金使用效果。
第二，地方对本地区机动财力有支配权和使用权。地方对本地区的机动财力有权在规定的范围内用于本地区的文教事业或支援农业发展。
第三，根据本地区实际情况，地方有权依据中央的政策法规，制定具体的执行办法和实施原则。
我国在政治上是统一领导的国家，中央统一领导、全面规划，对国家进行宏观控制，不仅是完成各项政治任务，而且也是保证国民经济持续稳定发展的首要前提。从我国具体国情看，各地区经济文化发展极不平衡，在预算管理体制上不能搞一刀切，必须实行与具体国情相适应的中央统一领导下的分级管理。只有实行中央统一领导，才能保证预算资金合理分配，规范中央与地方的财政分配关系，促进国民经济协调发展。同时，只有实行分级管理，才能根据各地区的实际情况，因地制宜、因时制宜，充分调动各地方的积极性，使国家统一的财政计划执行得更加切合实际，更好地完成各项任务。这就是集权与分权的正确结合。
（二）权责结合的原则
权责结合的原则就是事权与财权相结合、相统一的原则。为了保证各级政府行使其权力的需要，必须合理划分中央和地方的收支范围。在划分预算收支范围时应考虑各级政府实现其职能的需要，凡是隶属于这一级政府机关管理的企业、事业的收支，就应由这一级预算管理。也就是说，要按各级政府的职能和企事业单位的隶属关系来划分，做到事权与财权的统一。国家预算管理体制的改革，要克服以前有责无权、有责无钱、有权无责的权责分离的现象。只有把事权和财权统一起来，才能调动各级政府和部门管理预算的积极性，有利于对财政资金使用的统筹调度和监督管理，正确处理好中央与地方的财政预算关系。
三、我国国家预算管理体制的基本类型
建国四十多年来，我国预算管理体制的变化较大，由建国初期高度集中的管理体制，发展变化到实行统一领导、分级管理，将相当大的一部分财权下放给地方，目前的这种管理体制，其间进行过若干次重大的调整和改革，实行过多种形式的管理体制，归纳起来，大致上可分为三种类型。
（一）高度集中，“统收统支”的预算管理体制
这种体制的特点是地方的主要预算收入统一上交中央，地方的支出统一由中央拨付，年终结余也上交中央，财权、财力基本上集中在中央，对地方实行“统收统支”的办法。地方的收入和支出基本上不发生联系，地方的财力、财权很小。
在建国初期和“文化大革命”中的一段时间，实行过这种类型。这种高度集中的“统收统支”办法对建国初期集中财力克服经济困难和迅速恢复经济起到了重要作用。而“文化大革命”中的1968年则由于政治经济形势非常混乱，生产停滞，许多地方收不保支，正常的国家预算无法编制，只得暂时实行“统收统支”。
（二）以中央集权为主，适当下放财权财力的预算管理体制
这种体制是把大部分财权财力集中在中央，对地方实行“收支挂钩、总额分成”和“收入分类分成、分级管理”等办法。将地方预算的收入与支出挂钩，多收多支、少收少支，预算分类，由中央核定，固定比例分成，使地方预算有一定的机动性，有一定的收支范围，可以用地方组织的一定的收入抵充自身的支出。这样，有利于地方组织收入的积极性。
（三）包干制的预算管理体制