第二，破常格。刘、张指出，从国家建立之始，疏节阔目，上下通情，既能详尽地知道百姓的隐患，亦能鼓舞贤才，故成功易；中叶以后，文义不合，上下否隔，对民情很少了解，人才亦难于自见，故致治难。奏折进一步指出，现在文武官员、官气浓厚，这样就会失掉人心，有害国政：“今之用人，仍困之以例章，计较以资格，则所得者，皆寻常之俗吏。依流平进者多骑墙，精力渐衰者惮改作，资序已深者耻下问，岂能济非常之艰难乎？”
解决办法：一是破资格，用贤能；二是除官气，戒虚文；三是去敷奏，尚直谏。
第三，停捐纳。奏折提出，捐纳有妨正途，有害吏治，有碍自强要政。吁请明降谕旨，等到这次秦晋赈捐结束之后，即行永远停罢，振作士气，而清治源。
第四，重官禄。张、刘认为，俸禄不足以养廉，加以银贱物贵，这就使贪污成风，主张重禄养廉。奏请每年拨给京官养廉银百两，这样就会使他们竭尽全力把心思放在国事与民事上；地方各官，拨给职田，收其租课，以资办公。在实施之后如果还有贪污者，就革掉其职务，“仍行追罚充公”。
第五，去书吏。奏折说，蠹吏害政，已有2000多年，久已为世诟病，尔等不过查叙旧案，核算数目，从未涉及事理，其准者，不过曰与某案尚属相符，尚属实在情形；其驳者，不过曰与旧案不合，很难实行。此辈一无所长，但工作弊索贿。至外省各衙门书吏，弊窦亦多。他们控制州县，盘剥百姓，所做坏事，举不胜举。拟请将各省书吏一律汰除，改用本省候补佐杂职为之，称为“稿委”“写生”诸名称，以示改用士人之意，且既可令候补人员练习公事，又可为本省寒士开一生计，这真是一举多得。至于裁除书吏，亦应宽给出路，以示体恤。
第六，去差役。奏折列举差役害民时说：差役害民，各省都如此，任用乡里的无赖为他们做事。传案之株连，过堂之勒索，看管之凌虐，相验之科派，缉捕之淫掳，白役之助虐，其害不可殚述。百姓们一见到差役，就像看到了虎狼蛇蝎一样。拟请以5年为限，次第裁革，并逐步推广外国警察成法，方可除去差役之害。
第七，改选法。要求改变现行部选章程，以后州县相通，统归外补，无论正途、捐纳、保举，皆令分发到省，补用试用，令其学习政治，上官亦需要对其才识进行考核。遇有缺出，即于本班内，酌量后加以补充，不必拘定名次。至道府两项，应用后补人员者，则改归外补；应用实缺人员者，则改为记名简放。那些所缺的京官，向章应选到府者，亦请改为记名简放。并请部臣将各项班次，删减归并。俾后补各官但思濯磨自效，而不以计缺趋避，分其心思，这样就会使吏治稍有起色。
第八，简文法。刘、张列举了文法过于繁密的各种弊端之后，提出三点革新措施：一是去虚文。凡部院文移，外省公牍，对实政毫无用处者；册籍浩繁，无关利弊者；末节细故，往返驳查稽延时日者；循旧具报出结并无实事者，通行彻查，酌量省罢。无关紧要的，亦请查核酌改从简。二是省题本。奏折称，现行题本制度，乃沿前明旧制，既有副本，又有贴黄，兼须缮写宋字，繁杂缓慢。拟请永远省除，分别改为奏咨。三是宽例处。奏折指出，方今吏议繁密，对于京城之外的官吏，殆无一人一日不干吏议者，而州县更加严重。
于是遇事推卸，多方弥缝。既明知无益劝惩之事，何必存此虚文？应请饬下有司，查核处分旧例，分别公私轻重，量加宽减删除，这样臣下对于朝廷，僚属对于上官，就可以说实话，办实事。
关于司法整顿，奏折第八款恤刑狱条中，提出了九点改革措施：第一，禁讼累。奏折说，如果有诉讼，差役家丁收取诉讼费用，要根据家道的富贵程度来收费。不满其欲者，则诡曰案未传齐，致官不能过堂。差役不革，不能除掉这个弊端。至传案株累，最为民害，其中有原告诬攀者，亦有吏役怂恿本官者，亦必须裁去吏役，方能杜绝。第二，省拖累，即宽减例处，明定上控例章。奏折认为，现行承审例限处分太严，而命案盗案之报少，一定要等到犯人招供之后，才能详细上报。盗案之例限，开参太严，且必获犯过半，兼获盗首，方予免议。从而导致讳盗之事多，讳有为无，讳劫为窃，讳多为少，各省没有一处如实上报人数。命案罕报罕结，则多私和人命，及拖毙证人之事，人民的冤情不能申诉。至于上控之案，往往为讼棍主持，攀累讹索，图告而不图审，以致被告羁系日久，而原告总不到案，这就会更加害人。应请明定例章，限定呈控，承审时限，严办架讼迟延之人，以省拖累。第三，省刑责。奏折说，公堂问案，敲扑呼号，血肉横飞。外国人见之，疾首蹙额，讥笑他们轻视人类，地方官相沿已久，莫不动心。拟请以后除盗案命案，证据已确而不肯认供者，准其刑吓外，凡初次讯供及牵连人证，不能轻易责罚。其笞杖等罪，酌量改为羁禁数日或数旬，不得凌虐久系。第四，重众证。奏折认为中国轻证据，重口供，是酷刑逼供及拖累无辜的根源。主张参考西方法律，重视证据。要求以后断案，除死罪必须有输服供词外，其军流以下罪名，果系众证确凿，证人都是公正可信之人，即可按律定拟。
第五，修监羁。奏折称中国监狱羁所，等之于地狱，连外国人都痛恨之。要求各省设法筹款，改善监狱羁所，务使屋宇整洁，地面宽敞，严禁凌虐，给他们稍好一点的饭菜。第六，教工艺。奏折主张在监狱羁所，设工艺场，教给犯人工艺技术，在改善生活待遇的同时，又能使犯人出狱后，多一谋生手段。第七，恤相验。奏折要求，明定命案现场勘察及尸检费用，以避免官吏骚扰勒索。第八，改罚锾。奏折提出三点改革办法：一是将民事纠纷类的户婚、钱债、田土各案，经审断，有罪的一方按照罪名来收纳银两；二是举贡生监职员封职犯罪，罪在军遣以下者，除褫革外，应免其刑责，缴纳罚银充公，私罚及入己者，罪之；三是流徙各犯，除军罪重情外，也改用银两赎罪，改为罚禁。第九，派专官，即派各府同知通判，来监督改良监狱的专官，总司稽察各属改良监狱之事等。
关于筹及八旗生计，奏折第九条提出松弛八旗户籍限制，允许做一些其他的生计。凡京城及驻防旗人，有愿至各省随宦游幕、投亲访友，以及从事农工商各业，都可以；侨寓地方，愿寄籍应小考乡试者，也随便，准附入所寄居地方之籍，一律取中，但标明是哪个旗的人；有驻防省份，驻防或附入驻防的旗人，有自愿归入民卷者，不用加以区别，统归地方官与民人一体约束。唯出京寄籍、自谋生理之人，其钱粮即行开除，并将与马步甲兵饷额一起，供八旗学堂费用。旗人入学堂者，则按照以前的方法操练，勿庸再到，其饷项照例发给，五年学成，各有所长，虽然俸禄被除，也不用担心贫穷。
关于整顿军事方面的措施，奏折第十条提出裁屯卫，第十一条提出裁绿营。奏折说，有漕运的各省屯田，本来是为运军提供粮食，各卫所守备千总，本为征屯饷、押漕运而设。
今日无论折漕与否，运漕皆系民船轮船，运军久无其人，卫官一无所事，已经不能发挥他们的作用了，而屯田屯饷弊窦尤多。要求将屯田屯饷，改归所隶州县征收，将屯饷改为地丁，将屯丁运军之名、编审之例，永远删除，千总、守备等官一律裁掉。
怎样裁汰绿营，奏折提出两条原则，一是逐渐把他们退去，免致急而生变；二是妥筹抵补弹压地方之方。为此奏折拟定了一个为期20年的裁汰计划。即各省每年裁1/20，计百人裁五，用20年时间把他们裁完。各省饷米，于二十成中扣发一成，充作地方养勇及设警察之费。被裁士兵发给恩饷一年。被裁汰官员，效仿日本元老院的做法，优给俸廉，赏加荣衔，至该员身故为止。
刘、张在第二折的最后说：以上12条，都是中国落后的原因，而尤为外国指摘诟病之端。臣等所拟办法，是基于近日民情不训人心思变。只有消除以上各种弊端，方可固民心，御侮扞患。
刘坤一、张之洞第三折为《遵旨筹议变法，谨拟采用西法十一条》，共上万字。大要为：第一，广派游历。要求饬派王公大臣、翰詹科道部员、宗室子弟及各省道府州县官员，分别派往各国考察，了解其它国家的形势，察其与我国关涉之大端。游历一年者酌奖，三年者优奖。并请明订章程，以后新派总署堂官章京、出使大臣、海关道员，以及升京卿、送御史、放道员，必须由出过国的人担任。第二，练外国操。主张成立专管筹划全国兵事的总营务处，推广武备学堂，采用外国军事技术和战术，练将练兵。第三，广军实，即扩充枪械军火制造局。第四，修农政。兴办各种农业学堂，京师设农政大臣，省设农务局，县设劝农局。推广农事试验，研究种子、肥料、土壤、病虫害及耕作技术，增加棉麻桑茶种植面积，提倡植树造林，加强渔业、牧业，改进农业机具，奖励农学游学和垦荒。第五，劝工艺。设工艺学堂及劝工场（货物陈列展览所），培养技工，奖励发明创造，给予专利权，鼓励技术进步。第六，定矿律、路律、交涉刑律、商律，对工商业者的合法经营加以保护。第七，用银元，统一币制。第八，行印花税，扩大税源。第九，推行邮政。第十，官收洋药。第十一，多译些外国书籍等。
最后刘、张说：臣等所拟各条，大概近30年来，已经奉旨陆续举办，此不过重申而已。伏望早赐施行，使各国见中华有发奋为雄之志，就不能再轻视我们；使天下士民知朝廷有改革之意，则顽固者化其谬，望治者效其忠，而犯上作乱之邪说，不再发生，天下幸甚!这即是刘、张会奏三折的政治目的。
刘、张三折上达，八月二十日，上谕和懿旨一同颁发，肯定刘、张“整顿中法仿行西法各条，事多可行”，并命督办政务处根据三折内容，“随时设法举办”。这样，“江楚会奏三折”，成了推行“新政”的纲领性文件。
政法制度改革
政法制度的改革，可分为两个方面，整饬吏治和改组过时的官僚机构。导致清廷官员贪污和政治腐败的原因，一个是清政府的“捐纳制度”；另一个是官员对日常工作不熟悉，把一切事务交给胥吏去办；第三是职权范围不明确，互相牵制。因此，慈禧在这些方面也采取了一系列的改革措施。二十七年（1901年）四月，下令清理各省例行文籍，仿照部章，把繁冗的部分删去。各衙门书吏、差役分别裁汰、裁革，不准假以事权。六月，改总理各国事务衙门为外务部，列于六部之前，打破了中国历代的六部体制。八月，下诏嗣后补缺轮署本章及向来专系具题之件，均着改题为奏，其它各项本章立即删除，使之简易。光绪二十八年（1902年）正月，命将詹事府归并翰林院，将通政使司一职撤掉。二月，命各出使大臣检查各国通行律例，责成袁世凯、刘坤一、张之洞慎重选出对中西律例十分熟悉的人保送来京，听候简派，开馆编纂。四月，派沈家本、伍廷芳将一切现行律例按照交涉情形，参考各国法律悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。光绪二十九年（1903年）七月，设立商部。光绪三十年（1904年）五月，命各省清除那些不合理的规定，力除靡费以为练兵之用。十一月，命裁撤湖北巡抚、云南巡抚两缺。广东巡抚暂缓裁撤。十二月改漕运总督为江淮巡抚。三十一年（1905年），从伍廷芳、沈家本等奏请，将律例内重刑枭首、凌迟、戮尸三项永远删除，只有斩决这一种执行死刑方式。六月，裁撤盛京户、礼、兵、刑、工五部侍郎。七月，命专设法政学堂。九月设巡警部。十一月，命各省以直隶为榜样设立法律学堂仕学速成馆，并设立学部。三十二年（1906年）四月，修律大臣沈家本等奏请试办刑事、民事诉讼各法。闰四月命各省将军、督抚整饬吏治，共培元气。九月，更进一步厘定官制，军机处、内阁、吏部、外务部、学部照旧，巡警部改为民政部，户部改为度支部，以财政处并入，太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，兵部改为陆军部，刑部改为法部，大理寺改为大理院，工部并入商部，改为农工商部，增设邮传部，理藩院改为理藩部。各部均设尚书一员，侍郎二员。更进一步改变了中国传统的六部模式，基本上与西方类似，实现了单一的领导，跟以前有了很大的差别，每个部都任命两个尚书（满族、汉族各一人），明确了各自的责任。
新政的内容
慈禧新政涉及很多方面的内容，“举凡朝中国政，吏治民生，学校科举，军政财制”各个方面都被包括，可以概括为以下几个方面。
第一，兴学堂，改科举。学堂是培养人才的基地，人才对国家的兴旺，民族的复兴，是很重要的。因此慈禧非常重视兴办学堂。她说：“人才为政事之本”“兴学育才，实为当今急务”。依据这种想法，她又积极地颁令实办。慈禧办学首先以京师开始，因为它是全国人瞩目的地方，是政治、经济与文化的中心，因此，她指出：“京师首善之区，尤宜加意作养以树风声。”为此，她特别派张百熙做为管学大臣，令其“将学堂一切事宜责成经理，务期端正趋向造就通才”。张百熙上任之后，多方策划、准备，不到一个月，就将办学意见，呈献上来。主要有四点：一为预定方法，其办法是将学习内容分为两科。“一曰政科，二曰艺科。
以经史、政治、法律、通商、理财等事隶政科；以声光、电化、农工医算等隶艺科”。他认为应推行“速成教育法”，即“于豫备科之外，再设速成一科，速成科亦分二门，一曰仕学馆，一曰师范馆”；以此来促使快出人才。二为附设译局，他认为“欲求中国经史政治诸学，非藏书阁不足以探讨之资，欲知西国政治工商等情，非译书局不足以广见闻”。故主张，“惟欲随时采买西书刷印译本，最好设上海分局”；三为广购书籍仪器；四为广筹经费等。对以上这些主张，慈禧下令：“着即认真举办、切实奉行。”京师大学堂在张百熙的推行之下，无论是规模、学制、质量，都向前发展了一大步，并在实践中建立了一套比较完备的制度。
与此同时，地方也顺次开始了兴办学堂。光绪二十七年（1901年）八月，清廷明旨谕告全国：“着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂……着各该督抚学政切实通饬，认真兴办。”
在京师大学堂的带头下，再加上政府对这方面的督促、监管，到了光绪三十一年（1905年），京师大学堂已初建规模，并且已有成千上万所的“各省学堂，已次第兴办”。在此基础上，清廷又设了总汇之区——学部“以资董率而专责成。”
刚开始推行新政，亟需人才，当时的科举制度要想解决这个问题是不容易的。于是，光绪二十八年（1902年）清政府决定废除科举制，十一月明旨谕告全国说：“现在学堂初设，成材尚需时日，科举改试策论。”这个谕旨刚传出不长时间，新的诏书又传了下来说：
“嗣后乡会试头场试中国政治史事论五篇，二场试各国政治艺学策五道，三场试四书义二篇、五经义一篇。考官阅卷合校三场以定去取，不得偏重一场。生员岁科考试仍先试经古一场，专试中国政治史事及各国政治艺学策论，正场试四书义五经义各一篇，考试试差庶吉士散馆均用论一篇策一道。进士朝考论疏，殿试策问，均以中国政治史事及各国政治艺