新型城镇化系列改革之一
户改：让更多人圆市民梦
Jonathan Woetzel，陈有钢，李秀军
以人为本的新型城镇化已写入新一届政府工作报告之中。把握机遇打造城镇化2.0版，必然涉及户籍、金融、财税等重大改革课题。我们结合与各路专家的深度访谈，对一系列配套改革进行了思考。我们将从本期开始逐一介绍，以期抛砖引玉，凝聚共识。
过去20余年，中国城镇化进程取得的成就斐然。根据麦肯锡中国模型估计，1990年中国城镇化率是22%，2012年达到55%。日本和美国分别用了30年和40年才完成同样的增幅。然而，既有的粗放式城镇化模式更多偏重“量”的扩张，积累的问题和矛盾日益凸显，城镇化转型刻不容缓。城镇化2.0版强调“人”与“资源”这两个核心发展，一是要从“物”的城镇化转化到“人”的城镇化。二是城镇发展模式要从外延扩张、粗放发展转向内涵为主、通过结构优化实现集约发展。
要实现“人”的城镇化，就必须加快推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。如果不能解决这个问题，城镇化率将只是漂亮的统计数据。然而，知易行难，这在户籍改革上尤为明显，目前2亿农民工只有大约200万通过各种途径获得了城镇户口[1] 。
多位与我们访谈的专家指出，各地“户改一直在缓慢，稳定且自然地进行”；“但迫于政府内部压力进展缓慢”；“经济发展，年龄结构改变和劳动力成本的上升使得户改越来越紧迫”；“之前为了推动城镇化获得最好的资源和人力，政府动用了行政手段（户籍制度），但给城市造成了人口承载压力，而现在要想放松户籍政策，将会导致更多的人口流入城市；但如果不放开控制，政府则必须用其他方面的行政手段（比如汽车限牌等）来缓解城市压力”。
户改破冰
自改革开放以来，中国逐步放开户籍制度。1990年至2012年，城镇户籍人口由2.4亿增长至约4.8亿，而城镇常住人口则于同期增长至7亿。
2亿多的流动人口占总体劳动人口的25%左右。流动人口由于教育和技术背景的限制，大多从事建筑，餐饮等要求技能相对较低的行业，其收入与当地居民相差较大。例如2010年，农民工的月工资为1690元，同期城镇职工平均月工资则为3096元。据我们估算，超过40%的流动人口停留在城市的时间少于5年，居留时间过短，导致了他们难以接受更好的技能培训。
同时，由于户籍制度的限制，流动人口无法享受当地的医疗教育养老等保障福利。例如，目前只有10%和14%的流动人口可以享受城镇养老保险和基本医疗保障，而城镇职工的比例分别为74%和68%。公共服务的资源分配也存在很大的城乡差异和地域差异。例如，城市中每千人拥有7.6位医护人员，而县域里每千人仅拥有3位，中西部欠发达地区差距更大。收入水平低下且不能享受基本社会保障，使得流动人口的消费及投资意愿低下，难以在城市定居，从而形成某些发达城市中的打工者贫民窟，或者新建城市区域的空心化，不能维持稳定的城镇化发展。另外，由于流动人口不能定居城市，城市劳动力短缺可能会提早出现。据估算在2000年到2010年期间，80%的城市劳动力的增长来源于农村到城市的流动人口。与此同时，农村的适龄劳动人口（25到64岁）从61%降至51%。
户改之难
我们认为，户改最根本的难点在于地方政府的财政压力。如果户改对城市的经济发展利小于弊，那么地方政府自然不愿推动，甚至抵制户改。
把符合条件的外来人口转为城镇居民，就意味着城镇福利制度覆盖的范围、城市整个基础设施和社会公共服务必须扩大，这对城市的“财源”形成了严峻考验。一些原本财力不足的小城市在经济下行期还可能出现失业加剧的状况。接受访谈的专家认为，大城市需要10万~15万元人民币接收一个农村流动人口，小城市需要5万~6万，所以户改非常需要财税政策支撑。因此，户改破题有赖财税体制改革。1994年分税制以来，地方“财权”不足是无法回避的现实问题。若地方政府的财力不能保证，户改动力就无从谈起。由此可见，户改对地方政府的财政收入、中央与地方的资源统筹安排和计划能力提出了更高要求。
当然，地方政府同时也应考虑开辟新径增加财政收入，比如能否增加企业社保投入，怎样增加社保投资收益。但专家也指出，“由于保护地方利益的意愿，彻底的户口改革永远不会在一线城市发生。”
难点之二，城市能否为流动人口提供足够的就业机会。这就要求私营企业，尤其是中小型企业和服务业得到长足的发展。我们认为，现行的金融改革应深化，一方面增大对私营企业的融资及贷款扶持，另一方面改善目前在服务行业投资不足的状况，扩大私营企业的就业并增加劳动者的收入。台湾在城镇化进程中就非常重视中小企业发展，通过《中小企业发展条例》实施“辅导中小企业方案”， 并予以资金扶持，实行“扶植民营工商业”的政策。台湾官办银行把对民间企业贷款作为主要业务之一，对民营企业的贷款额逐渐超过国营企业。
难点之三是社会压力。专家们指出“户改主要面临由两个群体带来的社会压力：第一，流动人口。现在的流动人口相对年轻且受过更好的教育。如果城市没有准备充分，而大量的流动人口涌入，一旦出现社会问题的导火索，他们很容易联合起来反对城市居民。第二，中产阶级。中产阶级是内需的主要推动力。但如果中产阶级十分强势，他们会要求民主，平等和自由，并会责难和抵触为提供公共资源而增加税收。出于对社会福利被摊薄以及税负的考虑，城市中产阶级将是户改最大的反对者。”因此在改革初期，谨慎的理念引导、健全的治安系统和社区管理非常必要。
户改之利
“户改的最终目的就是为了缩小收入差距以刺激消费和投资需求”。我们认为，户改对经济的影响主要从居民储蓄率、劳动力供应和劳动生产率等几个方面来表现。
1. 降低储蓄拉动消费
通过户改扩大社保的覆盖率并减少流动人口与户籍人口的保障利益差距，有望降低居民尤其是2亿流动人口的预防性储蓄。据我们之前的研究显示[2] ，中国的消费GDP占比可因社保改革提升0.6%至1.8%。
据我们研究，如果不推动社保改革，中国居民的整体储蓄在GDP占比将由目前的24%降至2025年的19%[3] 。如果流动人口的社保覆盖率由目前的10%左右提高到50%，同时对他们的人均社保支出翻倍，中国居民整体储蓄率有望降至17%。在不增长收入的情境下，预防性储蓄的降低可提高居民消费意愿和城市投资需求（主要包括对城市住房和城市基础设施和公共设施的需求）。
2. 增加劳动力供给，或将提高生产率
户改可有效增加城市的劳动力供给，尤其是对工业和服务性行业。虽然农村的劳动力供给会出现下降，但我们认为并不会对整体经济产生大的影响。在足够的就业需求前提下，流动人口在城市定居并接受技能培训，有更广泛的行业选择和就业机会，从而优化的劳动力资源配置，提高劳动生产率。据统计，2011年农民工在农业，工业和服务业的分布大致为12%：54%： 34% [4] 。粗略估算，假设各行业劳动生产率不变，如果目前从事农业的流动人口有一半经过技能培训进入城市的工业行业，则2012年到2025年的GDP的增速会提高0.2%；如果进入服务性行业，GDP的增速会提高0.1%。如果所有农民工都能进入城镇的工业和服务业行业，且分布比为60%：40%，到2025年中国的GDP增速可能提高0.3%[5] ，平均劳动生产率可提高3.3%。不过，劳动生产率的提高可能带来工资上涨，也会使企业，尤其是劳动力密集型企业面临人力成本压力。
作为推行新型城镇化，拉动中国内需的重要一环，户籍改革需要配套改革相辅相成的并进，最终取决于各利益相关方统一的时间表以及执行力度。
户籍改革的建议
我们认为户改的根本在于社会保障改革和土地制度改革。可考虑从三方面同时入手，包括放低户口转移条件、增强社保的独立性，以及改革土地流转制度。
放低户口转移条件：放低对居住时间或者学历等户口转移条件，同时加速社会保障的配套转移，缩短衔接期和简化繁琐的程序。鉴于目前区域发展的不均衡性，放开转移条件需要从中小型城市逐步向大城市以至全国推进。
增强社保独立性：享受社保的权利应独立于户籍地域限制，扩大社保可受益区域，加大长期保障的可移植性，比如养老金账户可跨区域自由转移，医疗基本保险可跨省保障等。同样，该举措可从中小型城市或部分区域内开始实施逐步推进到其他区域。日本在城镇化过程中，政府为新进城农民提供与城市居民同等的社会保障和身份，并严格保护劳动者，避免农民进城失地再失业，避免了城市流民阶层的出现。