淮海决战尚在进行中，平津战役就揭开了序幕。此时，平津已处于人民解放军东北、华北两大野战军主力的夹击之下，华北国民党军已成“惊弓之鸟”，然而蒋介石却认为：“东北军事虽然失利，但在关内政治、经济、军事各方面的基础，丝毫没有动摇。与共匪实力比较，仍然居于优势”，“华北国军战意战力均佳，而且有坚强部署，共匪窜犯占不了便宜去。”这无异于将华北傅作义集团60万大军做赌注，以图与解放军再拼死一搏。此时解放军投入平津决战的华北和东北野战军约150万人。解放军历来是以少胜多，现在如此强大，胜傅作义60万人还在话下吗？结果是：平津战役，人民解放军歼灭和改编国民党军队52万余人，华北地区获得解放，蒋介石半壁江山尽失。
一、蒋介石“固守平津”的决策
东北战场上的失败，确实动摇了各个战场上国民党军队的心理防线，包括许多高级将领不仅对能否夺取内战的胜利存有很大的疑问，而且对能否保持本部队存亡都有了很大担忧。华北“剿匪”总司令傅作义就在华北作战方针问题上，陷入或撤或守的两难之中。
傅作义在1948年春，就任华北“剿总”总司令不久，即偕河北省主席楚溪春（傅、楚皆为阎锡山旧属），“为平津战守等问题，乃联袂飞太原，就商于阎氏”。傅作义那时就对平、津退守问题有过考虑。
阎锡山在纵论华北局势后，提出了上、中、下三策：上策——筑坚强碉堡1万个至2万个，密布于唐山至塘沽及天津一线，以阻止东北林彪部进关，或消耗歼灭向关内进攻的东北共军；中策——退出北平，守张家口至包头一线。与山西及河（黄河）西之马家军（甘、宁）成犄角之势；下策——坚守北平。
在东北问题未决之前，傅作义基于华北的兵力优势，采取了“以机动战术保守北平”的方针，即以北平为中心，以平津保三角地区为作战重点，在北宁、平绥、平保各线往返机动作战。
辽沈决战开始后，傅作义感到华北战局已面临危机，平、津退守问题务必尽快定夺，即指示华北“剿总”参谋部速拟行动方案。1948年9月下旬，“剿总”参谋部提出了3种方案：第1案，适时放弃热、察、冀，将全军转进绥远省境附近，以便控制西北，休养生息，便于尔后作战；第2案，适时放弃承德、张家口、保定各大城市，以一部分兵力暂时控制北平，将主力集中于津、沽而坚固守备之，确保华北的滩头阵地，以便尔后行动自如；第3案，必要时将原来察、绥军转退绥远，将中央军集中于津、沽，分别守备各该地区，以便尔后行动。
由于东北全境的解放，傅作义集团正面临着华北、东北野战军的联合打击，处境危殆。在全国战局方面，由于战争第三年的头4个月丧师近百万人，国民党军长期占有的数量上的优势已迅速消失，在同解放军的兵力对比上转入劣势。面对这种极为不利的形势，是固守平、津、张、唐地区，还是实行战略撤退。傅作义认为第3案分割兵力，影响整体，不便公开提出，遂将第1、第2案分别征求各兵团司令官和军长的意见，他们比较倾向于第2方案。实际上，摆在傅作义面前的只有2条路：守或撤。撤，又分西撤绥远和南撤江南。
是撤是守，蒋介石和傅作义各有打算。蒋介石鉴于徐蚌大战一触即发，为加强长江防线，应付徐蚌作战，于11月4日召傅作义到南京磋商。蒋介石提出放弃平、津，委傅作义为“东南军政长官”的主张，要傅率部南撤。傅作义对蒋介石并吞、排斥异己的惯用伎俩深怀戒心，不愿南撤，而企图在平、津危急时率部西撤绥远老巢。
傅作义是极不愿意南撤的。第一，傅作义的根据地在绥远，其嫡系部队如第35军等部绝大部分是绥远一带人，故土难离，很难将这些部队带往江南。第二，傅作义与蒋介石共事多年，深知蒋的为人与秉性，虽然蒋介石器重他的才干，赞赏他的“剿共”业绩，并将整个华北的军政之责托付与他，但他毕竟不是蒋的嫡系。若离开起家的地盘，寄于蒋氏篱下，不可避免的要受到排挤，以至最后被吞并。第三，傅作义权衡局势，看到跟着蒋介石走到底未必能有好的结果。
傅作义认为，在战局不利的情况下，西退绥远“老家”是比较可行的有利方案，既可以带走自己的基本部队，保住基本根据地，又可以摆脱蒋介石的肘制，保持行动自由。但退守绥远也有困难：“一是只能带走他的嫡系部队，中央军他带不走；二是西北有马鸿逵，傅作义不能与马鸿逵合作”；另外，“绥远省境物资缺乏，地广人稀，运输补给困难，不便运用大军。”因此，不到万不得已时，不想不战而放弃平津去保守绥远一隅。
傅作义认为，最理想的方案是暂守平津，扩充实力，争取美援，以观时局变化。当时，美国政府既对蒋介石政府失去了信心，又要继续维护其在华利益，遂由扶蒋反共转而扶植其他地方反共实力派，傅作义即是美国嘱意扶植的人选之一。美国“国会中有人认为掌握华北兵权的傅作义是一位第一流的军人”，“以为傅氏颇有可为，征诸过去事迹，为欲阻遏共党，径与傅氏签订援助契约”。正是在这样的背景下，美国做出直接给予傅作义军事援助的决定，并于1948年7月交给傅1600万美元的战略物资，11月间继续海运枪支弹药至天津。美国的这一举措给傅作义以不小的刺激，增强了他固守平、津的信心。
蒋介石在东北决战之前，提出的目标是“于东北在求稳定，在华北力求巩固”。东北决战开始后，稳定东北已不可能，巩固华北的愿望也有可能落空。在此情况下，蒋介石于10月中旬改变了在华北的原定目标，决定集中兵力，缩短战线，“放弃承德及若干不必要之点线，集中五个军机动，必要时尚可配合华中作战”。10月下旬，南京国防部又提出华北部队集中兵力防守唐山、天津、塘沽等要点。
在华北国民党军已面临东北、华北野战军联合攻击的情况下，撤、守华北的决策，对于蒋介石来说，已是不可或缓的严重问题。11月3日，南京国防部召开作战会议，紧急商讨华北作战方针。国防部长何应钦提出了两个方案：一案是乘华东野战军正集中兵力准备举行淮海战役、济南地区防守兵力较少的有利时机，傅作义部南下袭取济南，以后即在山东作战。此案的好处是既可撤出华北部队，又可以牵制华东野战军，使其不能全力进行淮海战役，从而减轻徐州“剿总”刘峙集团的压力。其不利因素是从平津地区南下济南，要经过近千里的解放区，沿途必遭重大损失。因此，又提出第二案，即将傅作义全军径行南撤，第1步海运青岛，第2步再海运江南。
蒋介石基本同意将华北部队南撤。但基于“华北作战，一直由傅宜生（作义）全权主持，伊之作战指导，事前并不报告本部”，对傅作义的意向心里没数。遂于11月4日电召傅作义到南京，共商华北行动问题。5日，何应钦、顾祝同、白崇禧、傅作义等具体磋商华北行动方针。何应钦首先转达蒋介石同意将华北部队南撤，并委以傅作义负华东南军政全责之意。但傅作义不为所动，坚持既定方针，以主战的姿态提出“固守平津塘依海作战”的主张。并力陈：固守华北是全局，退守江南是偏安，非不得已时，不应南撤。
这时，蒋介石从全国战局考虑，对放弃平、津，还是固守平、津，内心是很矛盾的。一方面，徐州“剿总”刘峙集团面对华东、中原两大野战军的联合打击，前途凶多吉少。倘若徐、蚌丢失，国民党的统治中心南京、上海即暴露于解放军的直接攻击之下，因而急需增加徐蚌战场兵力，及加紧布置长江防线，华北傅作义集团则是惟一能够调动的兵力。
因此，蒋介石极想将傅作义集团南撤。另一方面，若撤出傅作义集团，就等于放弃平、津，放弃华北，在政治上必将产生极严重影响。而且能否安全撤出这支庞大军队也成问题，如从陆上南撤，要经过辽阔的解放区和黄河天险，成功的希望极小；如从海上南撤，一是运输力不足，二是渤海湾冰冻期将到，时间上也来不及。又由于傅作义力主守平、津。因此，蒋介石决定傅作义集团暂守平、津，牵制东北、华北野战军一个时期，以便争取时间组织长江防御。
据此，蒋介石最后决定，在华北地区采取“暂守平津，控制海口”的方针。并特别指示傅作义：“以一部兵力守备北平，以主力确保津沽。”以便“在华北不能支持时，就经海上南撤”。直到12月上、中旬，蒋介石还两次派军政要员赴北平，向傅作义传达作战意旨，令其“以主力保守塘沽、大沽、天津”，“确实控制一个海口”。
为鼓励傅作义据守平、津，蒋介石除将华北党、政、军、经大权（包括中央银行的支付权）交傅作义全权处置外，并允其可以不经过南京政府直接接收美援，还答应用美援的7万支步枪和2亿发子弹补充傅作义所部。同时，指示南京联勤总部工程署在平、津、塘间加强和增设工事。为支持塘沽，保持海口，令海军编成渤海舰队，到长山列岛筹建基地，与塘沽建立联络。
二、傅作义固守平津的作战部署
暂守平津的方针确定后，蒋傅之间的矛盾并没有解决，蒋介石主张只以一部兵力守北平，以主力确保津、沽，保持出海通道，但傅作义却“顾及张垣系通绥、包唯一要道，不欲轻易撤离”，因而按自己的意图，从11月中旬开始，收缩兵力，调整部署：先后放弃承德、保定、山海关、秦皇岛等地，以第4、第9两兵团部与蒋系部队第13、第16、第31军，傅系部队第35、第101、第104军共18个师，防守北平及南口、密云、通县、涿县地区；以蒋系部队第17兵团部与第62、第86（由新编第5军改编）、第87、第92、第94军共16个师，防守天津、塘沽、唐山、滦县地区；以傅系部队第11兵团部与第105军等共8个师（旅），防守张北、张家口、宣化、怀来地区。另以1个军守归绥，1个师守大同。
这时，东北野战军主力正位于锦州、沈阳、营口地区休整。华北第1兵团（辖第8、第13、第15纵队）正围攻太原；第2兵团（辖第3、第4、第8纵队）位于阜平地区，准备参加太原作战；第3兵团（辖第1、第2、第6纵队）已包围归绥，准备夺取该城；第7纵队正围攻保定。