甘肃省天水市农村公共事业调研报告
解决“三农问题”的重要途径之一是推动农村公共事业发展，以实现提高农民生活水平的战略目标。为此，我们课题组织对甘肃省天水市的农村公共事业发展状况进行了调研。目前天水市在农村公共事业的建设与管理方面主要有以下几个特点：一是乡村干部群众对农村公共道路建设充满热情，可是建设资金缺口过大；二是农村公共电网改造进展顺利，乡村电网管理模式还需要不断完善；三是农村公共饮水状况得到改善，彻底解决农民饮水问题还需要很长时间；四是农村公共文化、媒体设施有不同程度的发展，但在各乡村还不平衡、不普及；五是农村公共社会保障体系初步建立，对农村特殊群体保障的范围不大、程度较低。
2004年9月下旬，我们课题组对甘肃省天水市秦城区的乡村公共事业建设与管理进行了走访调查。调研的主要内容是：一是天水市乡村农村公共事业发展现状；二是市区乡三级政府发展农村公共事业的规划和政策；三是乡村干部、村民对发展农村公共事业的意见、看法。这次调研活动的目的是：了解和掌握天水市农村公共事业的建设与管理状况，为各级政府制定有关发展规划和政策法规提供依据、可行性建议。我们重点调研了天水市秦城区的中梁乡、太京镇、农电局、水利局和天水市交通局等部门。
一、农村公共事业发展的现状及特点分析
天水市的城镇公共事业建设管理水平较高，而农村公共事业的基础设施薄弱，发展水平相对落后。这与天水农村地区的自然条件较差，乡村人口太多，农村经济落后，农民收入过低有直接的关系。近几年，国家、省政府以及市、区、乡三级政府对乡村各项公共事业发展日益重视，在建设和管理上投入了大量的资金和精力，使天水市农村公共事业有了一定发展，尤其是农村公共生活设施有较大进步。从我们对有关政府部门和乡镇的调查来看，目前天水市农村公共事业发展有以下特点。
（一）乡村干部群众对农村公共道路建设充满热情
天水市的农村公共道路基础落后，建设任务繁重。天水市的乡村公共道路主要是砂石道路、非等级公路，柏油道路和等级公路较少。2003年底，在天水市150个乡镇中，47个乡镇不通等级路公路，占29．3％；在全市3013个行政村中，不通公路的行政村1119个，占37．14％。
近几年，天水市对乡村道路发展进行了全面规划，加快了农村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。2002年建成10条通乡等级公路，使11个乡的通乡公路达到了等级公路标准；2003年又建成10条通村的农二级公路；2004年将建成10通乡等级公路，其中2条为柏油公路，修建200条通村的农二级公路，其中5条为柏油路，其他通乡等级公路和通村农二级公路工程计划将在2005年争取全部完成。
从我们调查的情况来看，当前各级政府和农民群众修建乡村道路的积极性高涨，投入了大量的财力、物力和人力，使农村公共道路状况有较大的变化。2004年10月中旬召开的甘肃省农村公路建设工作会议，天水市管辖的4个农业县的县长亲自带队参加，显示出当地政府和领导对农村公共道路发展的重视。我们调查的天水秦城区太京镇，仅在2004年的上半年，镇政府就组织各村农民群众，整修各村道路35条，长218公里，其中整修山路16条、川路19条；使15条道路砂石化，6条道路扩建成了农机路（长7．2千米），改善了全镇乡村公共道路状况，为村民生产、生活提供了方便。2004年上半年，秦城区的中梁乡尽管自然条件差，农民收入也低，但乡政府仍然通过农民集资，每村每人集资10元，全乡1．8万人，共集资18万元，修建了7公里的乡村公路。
由于省、市、县政府的重视，有关政策能够落实和资金能够及时到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。如清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条；北道区计划修路43条，实际修建了78条。目前天水市农村公共道路建设形势较好，2004年各区、县已经完成了计划修建的乡村公共道路任务，明显改善了乡村交通条件。
天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。按照国际社会的普遍做法，农村公共道路建设的主体是各级政府，特别是中央和省两级政府作为投资主体，应该对通乡通村的公共道路建设进行大规模投资，增加财政拨款资金数量，尤其是对工程量大、人口少、地形地势险、财政比较困难的西部山区，要加强资金投入。这里要注意的问题是，对山区农村公共道路事业建设不能用简单的谁主管、谁受益、谁投资、谁建设的方式来解决。
目前，甘肃省推行“先干后补”的政策也存在缺陷：一是可能会影响乡村公共道路建设的质量；二是有些农村公共道路建设任务很难尽快落实。我们调查发现，在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料质量就可能没有保障，由此也就会影响农村公共道路建设的质量。天水北道区计划43条，实际78条。计划内的乡村道路建设每公里补助1万，计划外的就无法保证上级部门的投资，光靠农民集资远远不够。
（二）农村公共电网改造进展顺利
2004年9月，天水市各区、县的农村公共电网改造已接近尾声。我们重点调查了天水市秦城区农村公共电力的建设管理状况。近几年，秦城区实施的农村公共电网改造工程有两个特点：一是工程规模较大，二是工程进展顺利。
秦城区农村公共电网改造工程1999年6月由区农电局开始进行实地调查设计，2000年开始招标施工，计划2005年年底全部完工。秦城区的农村电网改造工程的总投资额为11172．2万元，施工线路全长2400多公里，涉及21个乡镇、900多个行政村、85700农户、42万农村人口，是一项规模较大的乡村公共电力建设工程。
秦城区的农村电网改造工程，以由国家负责投资，区农电局负责组织施工建设，各乡村民参与配合的方式进行。农用电进村入户，农电部门向农户收取不超过200元的家用电表、电表箱、闸刀板和入户电线等设备材料费用，一般一家农户交100～200元。由于农电网改造的国家投资资金准时到位，农民自备资金也能及时交纳，加上农电局严格控制工程质量、进度，秦城区农村公共电网改造工程进展顺利，到2004年9月已完成总工程量的90％以上。
从我们对秦城区的中梁乡和太京镇的调查来看，乡村干部、群众对农村公共电网的改造和管理颇为满意。农村电网改造使秦城区乡村公共电力设施运行管理发生两大变化：
一是乡村公共电网管理模式发生变化，实行由供电部门统一、直接管理农村电力。农电网改造之前，供电部门不负责乡村电力设施的维护与管理，由各乡村自行管理各自区域内的电力设施和村民用电。于是，在农村公共电力管理中，存在中间管理环节过多、管理方式不统一、管理费用太高等问题。在农村电网改造过程中，乡村两级电网设施被政府部门收回，电力设施产权归农电部门所有，并专门成立秦城区农电局（下设20个供电站），负责管理整个农村公共电网设施和供电。农电局对农民用电实行统一的垂直管理，各供电站管理到户，包括抄表、收费、服务等，使乡村公共电力管理逐渐规范化和合理化。
二是城乡电力供应实行同网同价，大幅度减轻农民的电费负担。农村电网改造后，秦城区农电局严格执行国家的农村电价政策，实行城乡电力供应同网同价。在农电管理过程中，农电局对各乡村全面实行电量公开、电价公开、电费公开，接受农民用户监督。同时，各供电站推行抄表、收费两分离，杜绝了“三乱”和“三电”现象，“三乱”即乱加价、乱摊派、乱收费，“三电”即关系电、权力电、人情电。并对全区85700多农户，实行统一的电价收费标准，每一度电0．47元。2004年实现城乡同网同价后，秦城区农村居民生活用电价格由2003年的每度电价0．58元，降到0．47元，共计减轻全区农民负担170．39万元，户均20．04元。中梁乡的农民生活用电由原来的每度电价0．78元降至为0．47元。
（三）农村公共饮水状况得到一定程度改善
天水市位于秦岭和祁吕贺山之间，地质构造极为复杂，地貌结构基本特征为“两山夹一川”。全市284．9万农村人口生活在14325平方公里的山区范围，境内尽管有渭河水和嘉陵江的大小支流260多条，然而从20世纪90年代初开始，在天水市地域范围内持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，致使饮水困难的乡村和人数急剧增加。多年来，在各级政府的支持和帮助下，修建了大量的农村饮水设施，但农村饮用水困难问题仍然比较严重。
以天水市秦城区为例，2002年前（人饮解困项目实施前）全区兴建了4858处人畜饮水工程，其中泵站扬水和自流引水工程103处，深井手动泵工程200处，集雨水窖4555眼，暂时解决了14．42万人、2．46万头大家畜的饮水困难。但是全区仍有20多万人存在饮水困难，其中有1．27万人饮用高氟和苦咸水，他们绝大部分居住在黄土梁峁沟壑地带，传统上饮用出水量很小的山泉、小溪沟水，稳定性极差，达不到安全和卫生标准，而且需要人力、畜力长距离取水，严重影响着当地农民的日常生活和农业生产。
从2002年5月开始至2004年7月底，在水利局组织下，秦城区分批进行了三次规模较大的农村人饮解困工程建设，总共投资2544．46万元，其中国家投资1396．89万元，地方和群众配套投资1 147．57万元。建成乡村农户单户水窖9934处，集中供水设施21处。目前，秦城区已经完工的农村人畜饮水解困工程项目，解决了10镇、6乡、123村、14900户、71248人的饮水困难和12715头大家畜的饮水问题，基本改变了当地农村的生存条件，提高了农民群众的生活质量。
从我们的调查来看，秦城区的中梁乡农民饮水还是比较困难。中梁乡有25个行政村，其中有4个村从梁上打井提取饮用水；后梁的8个村饮用水主要靠211集雨工程水窖的雨水；沟后的10个村中有5个村从石山上引取自来水，5个村通过打井提灌工程解决饮用水问题；其余三个村也是打井取水，同时使用集雨工程饮用水。
中梁乡沟后的5村从石山上引用天然矿泉水，是通过铺设4000多米引水管道，把山泉水引入各村、引人农户家中。然后在每村设供水站点，每天在上午、中午、下午的固定时间向农户供应2个小时的饮用水，由村干部负责管理，一直没有收取水费。通过提灌工程使用饮用水的行政村，通过水管把饮用水直接接到村民家中，每吨水的水费2—3元，按水表收费，不太好管理。使用211集雨工程水窖解决饮用的各村，尽管解决了饮水问题，但存在的问题仍然较多。如清理水窖的污泥、排放脏水、放雨水等方面都有一定难度，有时候水过滤不好，不太干净，水质不能保证。
2004年中梁乡政府计划投资1960万元，实施一项提水灌溉和饮用水工程，准备用世界银行贷款来投资建设，但目前这一饮水工程还没有得到甘肃省水利厅的批准。主要原因是世界银行的贷款资金，要用市、区财政作担保，而市、区两级财政比较困难，无法承担世界银行的贷款风险。中梁乡政府计划实施的提水工程，是一项规模较大的饮用水工程，可以长期解决中梁山区农民的饮用水问题，也符合农村饮用水的现代标准，因而这一工程应该作为一项政府投资工程。
（四）农村公共文化、媒体设施有不同程度发展
从我们对秦城区的中梁乡和太京镇的调查来看，当地农村公共文化、媒体事业有一定发展，尤其是农村公共媒体业务管理比较规范，有线电视和有线电话的入网费、月租费等使用费用已经做到了城乡统一价格，甚至低于城区的价格。但是农村的公共文化设施简陋，传媒业务没有普及，有线电视、有线电话的人户率不高。
在中梁乡，农村公共文化设施非常简单，没有乡文化活动中心，只有一个篮球场。2004年乡政府正在筹划建设乡村公共文化设施，准备投资20万元，建设一个农村公共文化活动中心，资金问题还没有落实。乡村有线电视事业发展相对较慢，在中梁乡的25个行政村中，只有10个行政村接通了有线电视网，每村也只有三四十户村民使用有线电视网，普及率只有20％左右。农户有线电视入网初装费380元。每户每月收费9元。有线电话发展较快，可是普及率不高。由于各电信公司之间存在市场竞争，中梁乡的25个行政村都接通了有线电话线路。农户电话初装费只有8元，与城区一样。农户使用有线电话的月租费为10元，城市居民月租费为18元。2004年，中梁乡的有线电话普及率只有15％，主要原因是很多农民都购买了手机，由于各行政村离天水城区比较近，使用效果不错，因此，一些村民就放弃了在家里安装有线电话的机会。
太京镇的农村公共文化活动设施也严重滞后，镇政府和各行政村都没有村民文化活动中心和文化站、室。在太京镇的33个行政村中，有13个村接通了有线电视网，农户入网费为280元，目前已经入网的农户达2500多，普及率约为37％。另有21个村连接了有线电话网，入网农民约有4000多户，普及率约为20％。