甘肃公共管理与城乡公共事业发展比较研究
中国行政管理体制改革的目标，即建立与市场经济体制相适应的、由政府主导的、第三部门和企业广泛参与的现代公共管理体制。具体来说，就是要建立政府负责、社会协同、民众参与的公共管理与社会化服务的现代体制。在行政管理体制改革中，要转变观念，由行政化的管理理念转变为社会化的服务理念。一方面要认识到政府在推进社会事业发展中的主导地位；另一方面也要看到公共事业和公共服务不再只是政府的事务，行政体制创新要有利于调动市场因素和社会组织参与的积极性，实现政府、市场、社会三者间的良性互动。甘肃省在公共管理与社会化服务方面做了大量工作，并取得了一定成效，但也存在一些问题。我们从以几个方面进行分析研究。
一、公共管理与甘肃公共管理的理论思考
公共管理是公共行政发展的新趋势，是公共行政领域不断拓展、运行范式走向成熟的重要体现。
上个世纪80年代以来，传统的公共行政管理模式遇到越来越多的压力和批评，导致批评的原因有以下几个方面：首先是政府本身的原因。公共部门规模太大，开支过高，消耗太多的资源。政府干涉范围太广，涉及太多的活动，有些活动是可以由其他方式替代的。其次是来自私营企业管理效益不断提高的压力，使公共部门认识到，其管理效率偏低，已影响到国家的竞争力。与企业管理效益相比，政府管理已显得落伍。再者是全球化进程对政府产生的压力。传统的行政模式很难提供全球化时代所需要的政府能力。此外，技术的变革也使政府主体面I临巨大的压力。在这一背景下，在西方公共行政学的研究中，公共管理一词正在取代公共行政这一用语。公共管理作为一种新的管理范式正在大行其道，代表了一种新的管理思想和管理模式。
（一）公共管理的基本内容、取向和措施
公共管理与政府管理是两个不同的管理模式。仅就管理主体而言，后者仅指政府，而不涉及其他社会组织；前者则把主体从政府外延到社会其他公共组织。这样，公共管理应该是一个以政府为核心的开放体系，而不是传统的由政府完全垄断全部公共管理活动。
公共管理实质上包含了两个基本内容：一是公共性，二是管理性。“公共”是构成公共管理最本质的概念，并由这个概念组成了公共管理的范畴体系，即公共主体，包括以政府行政组织为核心的各类行政部门、非营利性部门、第三部门和权威性机构等公共组织；公共客体，包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益及相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式、手段与方法。公共管理的主体是公共产品、公共服务的供给者，但不能说所有公共产品和公共服务的供给者都是公共管理的主体。
公共管理的基本取向在于，公共管理的主体行使的是社会的公共权力，而不是某个组织或个人的权力，权力指向的对象具有广泛性和公共性；公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利、为公众服务的基础之上，而不是立足于为少数人或自身利益服务的基础之上。公共管理的主体在社会发展中提供公共产品与公共服务，又通过公共责任机制，以严明的绩效目标和绩效管理来保证服务质量和顾客满意度。也就是说公共管理主体是根据社会的需要提供公共产品与公共服务，又根据公众对公共产品与公共服务的满足程度来评估公共管理绩效，从而确定公共管理对公众负责、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制。特别需要强调的是，公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们，不能用纯粹的管理主义思想、管理技术与管理方法来看待、理解公共管理；也不能用“经济人”假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准。必须明确，满足公众的需要和实现公众利益是第一位的，效率则是第二位的，效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。
公共管理的措施一般包括：以市场化为改革方向，推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制；减少政府职能，将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用；减少政府对市场的干预和放松规制，放松政府对社会、市场的管制，简化政府行政管理的行政流程；优化政府组织机构，裁减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性；将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识；运用现代科学技术来实现政府公共功能目标，建设管理信息系统，推行电子政务和政府在线服务，提高政府管理的透明度，提供回应性即时服务；强化政府的中央导航功能；在资源的使用中强调规律和节俭，即减少直接开支，提高劳动纪律。支撑这一点的原理是需要控制公私部门的资源需求，用较少的代价做更多的事情。
（二）甘肃公共管理与社会化服务的理论思考
尽管与传统的公共行政模式相比，公共管理运动适合于发达国家，并已经取得了积极的效果与回应，但在多大程度上适用于发展中国家却不得而知。我们不能简单地认为，始于发达国家的管理方式就必然适用于不同的社会、政治、经济、文化环境。虽然我们很难指出具体是哪些方面，但有一点却是十分肯定的，公共管理的原则在不发达国家采用时存在着相当的限制。尤其是像中国这样一个地区发展状况差异大、极不平衡的发展中国家，在公共管理的改革过程中，必须对诞生于发达国家的公共管理的一般原则本身，在结合本地区的实际情况下，有自己的理解和考量。当然，这不是说因为某种“特殊论”而排斥公共管理的积极成分。
在发展中国家，满足经济收入偏低的城乡居民，对公共产品和公共服务的庞大的基本需求是第一位的。如何提高公共服务能力是政府面临的首要课题。具体到甘肃而言，要根据省情来决定公共管理趋向。2004年，甘肃城镇居民人均可支配收入7320元，农村居民人均纯收入1840元。城市居民随着生活水平的提高，需要较高层次的公共产品、公共服务，而农村居民生活水平还比较低，需要大量一般层次的公共产品、公共服务。尤其是甘肃农村一些地方的农民，贫困问题还没有得到彻底解决。因此，甘肃公共管理的主要任务是如何提高政府的供给能力，满足居民对公共产品和公共服务的一般性需求。
公共财政收支缺口过大，严重制约着甘肃政府对城乡居民公共服务的供给能力。2004年甘肃地方财政收入仅有104亿元，大口径财政收入也只有215．4亿元，而当年的财政开支却高达358．88亿元，二者相差143亿元。这就使政府在提供公共产品和公共服务方面经常捉襟见肘。因此，开拓公共财源，提高政府供给能力，是当前甘肃公共管理运作的首要任务。但是，甘肃公共管理也要与时俱进，积极进取，大胆创新，跟上时代发展的步伐。我们认为，目前，在甘肃公共管理与社会化服务上，应该注意以下几个问题：
首先，甘肃公共管理必须根源于社会主义公道理念以及国家应承担的社会责任。学术上的“公共管理”或是实务上的“新政府运动”与“政府再造”，虽然有良好的愿望、有改变陈旧行政典范的企图，甚至激荡出新鲜热烈的语汇让人品味，但当我们在沉淀所有的事实之后会发现，新潮流仅部分改变了政府的角色与方法，但本质上公共管理仍属于更大范围的公共行政领域。值得注意的是，当今各级政府虽然引用公共管理的学术理论来推动政府行政体制改革，但目标绝非在于减少政府的责任，相反的是转变政府的角色（职能转换），改变工作方法与观念，在日渐紧张的经费与人力下，提供更多种类、更佳品质的公共服务。
其次，如同需要时时警惕那种静止不变和保守主义的行政管理那样，我们在从传统的行政管理思维到新公共管理思维模式转化过程中，要尽可能地避免出现的激进、脱离甘肃实际发展状况的一种似乎是新的，然而事实上是一种新的教条主义情况的发生；必须维持甘肃在公共管理实践过程中既传承又改进的均衡。
再次，一方面我们需要接纳不同程度的管理主义与企业精神，但仍应该秉持着公共价值与政府干预原则，由政府及官员反映广大人民群众的利益期盼。尤其是在甘肃社会力量尚处于较为幼稚的状况下，我们认为，“企业化政府”基本上是一个错误的名词。政府如果最终目标是要改型成企业（企业化），则普通民众利益必然受到伤害。企业和政府双方组织目标不同，企业追求的是利润，政府追求的是公众利益。因此，在公共管理学，企业精神政府主要是主张政府部门学习企业的若干机制，例如：竞争、诱因、市场导向，借以改变政府组织的体制。同时也要注意到政府使命的秩序，有时是无法“成本效益化”的。借用企业机制，必须与政府的基本公共职能性质不相冲突为主要出发点。
第四，甘肃各级政府部门要努力培养管理主义及企业精神的组织文化，以改变政府体制，使之更有能力执行公共权力所赋予的公平正义使命。所谓创新机制内涵包括：（1）移转权威、授予弹性与专业服务；（2）绩效控制、测量、结果控制与责任确立；（3）竞争及诱因的企业精神；（4）回应性即时服务的提供；（5）改善人力资源管理；（6）资讯科技最适化；（7）签约外包与提升管理品质；（8）强化政府中央的导航功能与市场操作。考虑到甘肃政府内部着意降低成本的努力以及政府外部的财政压力，将一些公共服务招标、承包出去可能是一条较好的选择渠道。但真正做好公共服务承包出去这项工作，就必须认真对付相关的一些问题。一是在管理方面，政府有关部门有没有对负责承包的私人公司保持经常持久的监督，有没有对其作定期的服务鉴定；二是在公开、公正、公平的条件下强调竞争在承包过程中的重要性。
第五，从实际情况来看，甘肃的公共管理体制改革，应以对政府进行“公共行政体制再造”或“行政再造”为主。所谓“再造”，是对于组织过程的彻底再思考、再设计，以促成组织绩效大幅度的进步。“再造”强调的是“过程”——尤其是为服务对象创造价值的全面性的连接过程。这种过程必须是整体而非片断分裂的枝节流程。“再造”绝非等同“组织精简”，也非“组织重组”或工作单位部门的合并重置，而是政府再造过程中的工作程序及观念的改变。应该清醒地认识到，政府再造并不是也不可能是立竿见影的特效药，而是一项新原则及意识观念。
第六，当前一些组织发展或管理新论，强调组织内部的民主、参与，要求组织的成员的自我认知和学习，此种趋势似乎有以“由下而上”取代“由上而下”的管理思维。事实上，在管理组织中，大量的民主参与，对于组织发展自然重要，但若缺乏领导精英理论导航，则没有一个组织发展、政府再造可能顺利完成。我们可将政治人物的举止，视之“再造”因素之一。政治人物的行为语言即是强烈的“符号”，符号必须与再造的文化相配合。从这一角度来讲，在甘肃的政府再造过程中，自然对甘肃各级各部门的领导者提出了更高的要求。
第七，应以政府为主导，大力推进“公共管理的社会化”，培育政府以外的社会主体，使其以不同的方式参与公共管理活动并履行相应的职能，同时通过制度化的途径整合公共管理主体与参与者之间的关系。在此前提下，建立和完善甘肃社会化服务与管理体系。公共管理改革欢迎公众参与，但公众可能出现的普遍不信任使他们对政府的任何干预行为都会产生冷漠、不感兴趣，这就需要政府安排一个吸取公众意见和通过公共议程做出公开选择的精心设计的策略机制。
二、甘肃公共管理与社会化服务的组织机构分析
从组织形式和运作特点来看，甘肃省的公共管理与社会化服务体系由三大相对独立的互动板块组成：即政府行政的公共管理与社会化服务，非营利组织的公共管理与社会化服务，公共行业企业的公共管理与社会化服务。由这三大板块组成的甘肃公共管理和社会化服务体系，根据国家法规，在地方政府的领导下，为全省居民和企业提供公共政务、公共事业、日常生活和经济活动等方面的社会服务。
由于历史遗留下来的一些因素和经济社会发展的客观限制，甘肃省公共管理与社会化服务存在着明显的城乡二元化体制差别。甘肃城市公共管理与社会化服务的组织机构相对比较健全，运作比较规范，具有市场经济条件下公共管理的基本特征；相比之下，甘肃农村公共管理与社会化服务的组织机构还不够健全，运作也不规范，缺少现代公共管理的基本内涵（公共管理与社会化服务的覆盖面、公共设施、财政开支、事业服务机构设置等方面）。
（一）甘肃地方行政公共管理的组织机构分析
在公共事业建设与管理过程中，政府始终处于主导地位，但是由于接受服务的对象、环境的差异以及财力等因素，政府提供社会化服务的侧重点也会不同。
甘肃公共管理与社会化服务的“城乡二元化”体制，在公共行政管理方面表现得比较突出，尤其是在面向广大居民的基层公共行政管理方面，城乡二元化倾向非常明显。目前，甘肃公共行政管理存在两大系统：一是城市公共行政管理体系，二是农村公共行政管理体系。城市公共行政管理面向居住较为集中、生活水平相对较高的城市居民，农村公共行政管理针对居住较为分散、生活水平相对落后的乡村居民。
1．甘肃城市行政公共管理的组织机构
城市行政公共管理主要是指为居住在城区的广大居民提供公共医疗、公共卫生、公共防疫、公共饮用水、污水和垃圾处理、城镇生态与环保、城市规划、社会福利、公共信息、公共安全、城市交通、防灾救济、公共信息、文化体育、公共教育、计划生育、公共财政、税收金融等公共物品和公共服务的行政管理机构和行政运作机制。
目前，甘肃省的城市行政公共管理体系可分为省、市、区、街道、社区五个层次。根据公共管理的主要行政职能差异又可划分为城市公共行政决策机构和城市公共行政管理职能机构两大系统。