甘肃农村基层组织运行与公益事业发展研究
农村基层组织的主要职责是发展乡村公益事业。农村基层组织运行的主要目标就是为居住在农村地区的广大农民提供义务教育、公共医疗、公共防疫、水利设施、生态与环保、社会保障、农技服务、市场信息、天气预报、客运服务、公共卫生、公共安全、农村道路、防灾救济、文化活动、计划生育等公共产品和公共服务的公益事业建设与管理。能否提供让广大农民群众满意的比较完善的公共服务，能否促进乡村公益事业的不断发展，是农村基层组织运行是否正常的一个重要标志。
农村基层组织有两大主要职责：一是行政管理职责，以保证政令畅通，国家法律、政策在农村地区的贯彻执行；二是发展农村公益事业，向农民提供公共产品和公共服务，以保证农民生活水平日益提高。未来一个时期，在构建和谐社会的总体奋斗目标下，农村基层组织的主要职责将会发生转变，发展农村公益事业的职能逐渐增强，大部分行政管理职能也将转变为公共服务职能。
目前，农村公益事业可以划分为三种类型：一是农村公共性公益事业，包括农村道路、桥梁、邮电、气象、通讯等公共基础设施；二是农村公用性公益事业，包括农村供水、供电、供气、有线电视等公用系统设施；三是农村福利性公益事业，包括农村基础教育、医疗卫生、文化娱乐、生态保护、环境治理、社会保障等社会福利事业。还有农村社会治安和行政管理等都是满足农村居民公共需求、改善农村生产和生活环境、建设农村小康社会不可或缺的重要条件。这些都属于公共产品（公共服务）或准公共产品（公共服务）范畴，理应由政府财政提供或资助。现阶段我国农村居民享受的公共产品和公共服务水平大大低于城镇居民，使农村公益事业发展建设的必要性和紧迫性更显突出。
2005年，甘肃有乡村人口1869万（不含小城镇人口），占全省人口的71％，向广大农村地区提供公共产品和公共服务等公益事业应该成为甘肃公共管理部门的主要任务。而农村经济落后，农民收入太少，农村人口太多，又导致甘肃农村公益事业发展水平较低，农民对公共产品、公共服务的需求十分庞大。目前，甘肃农村公益事业发展相对落后，尽管长期以来各级政府进行了积极努力，仍然无法满足广大农村地区和农民群众的经济发展与生活水平提高的需要。
一、甘肃农村基层组织运行分析
目前，甘肃农村基层组织主要有三大组织体系组成：一是行政性公共基层组织——乡镇政府；二是自治性公共基层组织——村委会；三是行业性公共基层组织——农民合作组织。这三大农村基层组织的共同特点是为农民群众提供公益性的公共服务，促进农村公共事业的发展。
（一）农村行政公共基层组织——乡镇政府
在甘肃农村现有各类的基层管理组织中，有资格行使公共行政管理权力的只有乡镇政府。乡镇政府作为管理农村社会公共事务的公共行政组织，处于管理农村农民公共事务的行政等级序列的最末端。
1．甘肃农村行政公共管理体系的运行分析
甘肃农村行政公共管理体系分为四个层次，即省、州市、县、乡镇。从公共管理组织的主要行政职能差异上看，甘肃农村行政公共管理体系划分为公共行政决策机构和公共行政管理职能机构两大系统。
农村公共行政决策机构是各级地方政府和立法机关。目前，甘肃省的农村公共行政决策机构包括：省政府和省人大、市政府和市人大（州政府和州人大）、县政府和县人大、乡镇政府和乡镇人大。农村公共行政管理职能机构的设置，省、市、县三级区别不大，在县级政府设有的县教育局、科技局、水利局、公安局、民政局、财政局、文化局、交通局等部门均属于农村公共行政管理职能机构。2005年，甘肃省农村行政公共管理体系拥有12个州市政府、65个县政府、456个镇政府和786个乡政府。
在甘肃农村行政公共管理组织的四个层次体系中，省、州市、县三个层次的公共行政管理组织机构是面对城乡居民的混合管理机构，既负责农村公益事业的发展与管理；也负责城市公益事业的发展与管理。省、州市、县三级公共行政管理机构主要负责的是农村公益事业的长远发展规划和重大项目的决策。从公共管理组织的主要职能上看，乡镇政府承担了大量的具体的农村公益事业建设与管理工作，可以说是当今甘肃农村行政公共管理体系中的最主要、最基层的管理机构，因而它们属于甘肃农村基层行政组织。在甘肃的乡镇，公共管理的行政职能几乎没有区分，公共行政决策机构和公共行政管理职能机构混为一体，公共管理的行政任务十分繁重。
2．乡镇行政基层公共管理组织的设置分析
从1978年改革开放以来，中国直接面对农村农民的公共行政管理机构就是乡镇政府。乡镇政府是人民公社体制被废除后，国家为管理农村社会公共事务而建立的公共行政组织，处于国家管理农村农民公共事务的行政等级序列的最基层。可以说，乡镇政府是目前我国唯一的设在农村的公共行政管理组织，也是农村公共管理改革的焦点。
负责农村公共事务管理的乡镇党委书记、乡镇长等主要负责人由上级党委和政府任命，或者由上级党委组织部门提出候选人名单，乡镇代表大会投票通过认可。乡镇政府的很多公共事务管理部门受上级主管职能部门领导，乡镇政府内部机构和人员配置也基本上按上级政府机构对口配置。
麻雀虽小，五脏俱全。2003年以前，乡镇机构的设置完全可与省上县上相对口，省上县上有什么，乡镇就有什么。县里的职能部门和事业单位还在乡镇设置了诸多派出机构，“七站八所”机构越设越多。这些机构有些是计划经济时期的政府派出机构，由来已久，已经融入国计民生的需要之中，如农技站、粮站、卫生所、派出所、兽医站等；有的是随着社会经济和公共事务的发展逐步建立起来的，如财政所、土管所、国税所、地税所、环保所等；也有一些是乡镇政府自己兴办设立的，如建设管理站、农贸服务中心，名目繁多，应有尽有。
2003年甘肃省开始对乡镇机构进行了重大调整精简，从有利于乡镇各项工作的开展，有利于农村各项社会事业的发展、有利于理顺乡镇事业单位的管理关系、有利于精简、高效的目标，做好乡镇内设机构和事业单位调整工作。
如临洮县对乡镇机构设置做了较大幅度的调整，一类乡镇仅设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、计划生育办公室和乡镇人民武装部、财税所，其他机构只设职位，实行兼职。全县乡镇行政编制由改革前的1530名减为1224名，精简20％。将原农业技术推广站、农业机械化服务管理站、水保站、林业工作站合并，组建了农业水保站；将原文化站、广播电视站合并，组建文化广播电视站。机构设置调整后，政企、政社、政事职责划分清晰，使乡镇政府从微观经济社会事务中解脱出来，进一步强化了市场监管、基础设施建设、社会保障等社会公共事务的管理能力，逐步实现全面管制型政府向公共服务型政府的转变，理顺了县与乡镇的管理体制。
从2002年开始的甘肃乡镇区划调整于2004年9月基本完成，绝大多数撤并乡镇已进入正常运行轨道。过去，甘肃乡级政府机构设置较多，在2001年全省86个县区中分布着1533个乡镇机构。各乡镇的土地和人口相差很大：有的乡有几千平方公里，有的仅几平方公里；有的乡镇有数万人口，有的仅有几百人口。2002年以来，结合农村税费改革和农村行政区划调整，甘肃积极开展了以精简乡镇机构、压缩财政供养人员为主要内容的撤并乡镇工作。经过各级政府努力，全省撤并乡镇工作现已基本完成。2004年9月，全省累计撤销乡镇162个。
由于开展撤乡设镇的乡镇设置结构调整，甘肃省的乡镇政府在数量上有所变化。2001年甘肃省设有1533个乡镇，2004年减少为1371个乡镇，其中乡政府由1253个减少为928个，镇政府由280个增加为443个。撤乡设镇的农村公共管理机构改革的目的是：做大做强县城和中心镇，进一步增强城镇的集聚能力，拓宽农业劳动力转移的渠道，加快农村城市化发展的步伐。
3．乡镇行政公共基层组织的运行特点分析
作为农村行政公共基层组织的乡镇政府，处于国家管理农村公共事务的行政等级序列的最末端，主要职责是在上级政府和同级乡镇党委的领导下行使农村公共行政管理权力。甘肃农村乡镇政府公共行政权力的运行有以下特点：
第一，行使好农村公共行政管理职权。
目前，农村乡镇政府行使公共行政管理权力，主要有以下职责：一是接受上级党委和政府的领导，包括职务任免、职权划定，及对公共政务的监督、管理。同时还要向同级人民代表大会负责。二是传达和执行上级党政部门有关农村公共政务和公共事务的法规、政策和命令。三是完成乡镇政府的公共职能工作，如收税收费、计划生育、农村治安等工作；并负责协调向管辖区域的农民提供公共产品和公共服务，如义务教育、公共卫生、公共设施等。四是指导“村自治”和“村委会”民主选举等工作。五是协助和指导村委会处理村一级的公共政务，但是不得干预依法属于自治村村民自治范围内的事项。六是指导本区域的农业结构调整和组织协调乡镇企业发展。
第二，处理好县乡两级的公共行政权力关系。
在乡镇政府的公共行政权力的运行过程中，处理好县乡两级的公共行政权力关系是关键环节。县级行政需要依托乡镇行政来完成自上而下的农村公共政务，离开了乡镇政府，县级行政不可能在农村有效行政。县级行政对乡镇政府的关系是上下级关系，是体制内的关系。乡镇干部是县级行政体制的一个部分，是拿国家工资的科级公务员。因为县乡关系是国家公共行政体制内部的上下级关系，县级行政具有对乡镇政府和乡镇干部的强大权威。因而，乡镇政府的公共行政权力运作，往往与县级政府的领导和扶持以及希望要求有极大关系。
第三，拥有经济财力是乡镇公共行政基层组织运行的基础。
乡镇政府的公共行政权力的运行能否正常、是否有效，与乡镇经济、财力有很大关系。有一些乡镇的经济、财政状况比较好，财源相对较多，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较理想；而有一些乡镇的经济、财政状况比较差，乡镇政府的公共行政权力的运作就很难正常。比如，在经济相对比较发达的甘肃河西走廊农村，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较规范，而在经济相对比较落后的甘肃陇东农村，乡镇政府的公共行政权力运作的困难就比较多。
（二）农村自治性公共基层组织——村委会
农村自治性公共基层组织是由农民直接选举产生的村委会。在农村公共事务管理中，村委会的自治性表现在两个方面：一是村委会成员是由村民大会普选产生的，维护本村村民利益是村委会的主要职责；二是村委会对本村公共事务管理是在广大村民监督下实行民主管理、公开管理，充分显示了行政村公务管理的自治性。
1．农村自治性管理组织村委会的数量减少
从1979年开始，农村公共事务管理机构的重大改革是把过去沿用二十年的人民公社体制下的生产大队、生产小队改组为由农民大会直接选举产生的村民委员会和其下属的村民小组（社）。村委会作为甘肃农村自治性公共事务管理机构，经过十几年的建设与发展，其运行日趋规范与成熟。但是，为了顺应农村城市化和农民市民化的发展大趋势，甘肃全省的村委会总数呈下降趋势。
近几年，甘肃各级地方政府把农村中心村建设作为改变农村面貌、提高农民生活质量和优化农村社会生态环境的重要举措，使村级公共事务管理组织在质量上和数量上有一定变化。从2000年至2004年，全省农村自治性基层组织——村委会由17825个减为17043个，减少了782个；每个村委会平均所辖农户由251．88户增至269．55户，管理人口由1139．56人增至1210．8人。村委会数量逐年减少，主要是由于三个因素：一是从减少村社干部数量、减轻农民负担的角度，对一些村民人数较少的行政村进行合并；二是从农民集中居住，便于公益事业建设与管理的角度，对一些规模较小行政村进行搬迁合并；三是从农村农民城市化发展的需要，把靠近城镇的行政村改造成为城市街道社区。
比如，在2004年下半年，灵台县对村委会进行了撤并整合。为了调整村域规模和布局，精简冗员，降低村务管理成本，减轻农民负担，巩固农村改革成果，从2004年6月开始，灵台县对全县227个村委会进行了撤并整合，撤并比例达到了20％左右。在村委会撤并整合过程中，各乡镇把拟被撤并的村委会提交村民会议或村民代表会议讨论通过，然后上报县人民政府批准实施，使村委会撤并工作有条不紊。
另外，兰州市把三个村委会改制为三个社区。为了适应农村城市化的发展需要，2004年底，兰州市撤销了兰州高新技术产业开发区的均家滩、南面滩、骆驼滩三个村委会，分别设立均家滩、南面滩、骆驼滩三个社区。村改社区后，社区组织的产生，按兰州市委组织部、兰州市民政局联合下发的《社区党组织和社区居委会选举产生指导意见》的规定，建立了社区党支部、社区居委会、社区成员大会、社区成员代表大会、社区协商议事会及其他工作制度，建立居民小组。社区居委会由5至7人组成，设主任1名，副主任1至2名，委员2至4人，通过民主选举产生。辖区居民不参与原村民集体经济的管理、经营和分配。
2．农村自治性管理组织村委会的建设运行
经过十几年的建设与完善，作为甘肃农村自治性公共事务管理机构的村委会运行日趋规范与成熟，大致体现在两个方面：一是在各地农村已经普遍推广了由村民直接选举村委会成员的做法，并在选举后实行了村民民主自治；二是初步建立了适合农村实际情况的选举和自治的制度。
在农村自治性公共基层组织建设中，村委会成员的民主选举是关键。村委会的选举程序要合法化、选举过程要民主化，这是农村自治性公共基层组织建设的重要基础。