13世纪后叶，宋祚倾移，蒙元入主中原，华夏之地纲纪废驰，中国之内生灵涂炭；元朝末年，又经长达近二十年的战乱，整个中华大地更是经济凋零，民生艰难。如何立纲陈纪，医治战争创伤，使国家恢复常态，这对一个新兴华夏王朝的统治者来说，是个重大考验。
洪武元年正月，朱元璋召见御史中丞刘基商讨治国方略，刘基建议：“生民之道，在于宽仁。”朱元璋对此表示认可，并进一步给予诠释说：“宽民必当阜民之财，息民之力。不节用则民财竭，不省役则民力困，不明教化则民不知礼仪，不禁贪暴则无以遂其生。”刘基赞道：“以仁心行仁政，实在今日，天下之幸也。”君臣二人通过热烈讨论之后，朝廷便制定出以“节用，省役，明教化，禁贪暴”为纲——四纲多目的一套治国方略。
§§§第一节 轻徭省役，安农富民
先说“省役”。 早在春秋战国时期，儒家学者便已提出“君者，舟也；庶人者，水也。能则载舟，水则覆舟”的论断，朱元璋亲身参与了元末农民起义战争，亲眼目睹了积蓄在人民中间的伟大力量，故感叹道：“所畏者天，所惧者民，苟所为一有不当，上违天意，下失民心，驯致其极而天怒人怨，未有不危亡者矣！”每每告诫臣下要敬天畏民，并以身作则，他曾对臣僚们说：“朕则上畏天，下畏地，中畏人！”基于这种观念，他提出了“安民为本”、“藏富于民”的治民思想，是所谓“凡为治以安民为本，民安则国安”以及“保国之道，藏富于民”。认为，“善治者，视民犹己，爱而勿伤。不善者，征敛诛求，惟日不足。殊不知君民一体，民既不能安其生，君亦岂能独安厥位乎？”
元朝末年，经过十多年浴血苦战，朱元璋逐一消灭对手，创建了疆域辽阔的大明王朝，然而同时，他接手的也是一个民不聊生、百废待兴的烂摊子。
根据《续资治通鉴》、《明太祖实录》等史料记载，元末明初的社会和经济形势十分严峻，人民稀少，经济瘫痪。例如，至正十二年（1352年），元朝右丞相脱脱率军攻破徐州，实行屠城政策，城中居民无一幸免，以致于到明朝开国时，徐州城仍旧是“白骨蔽地，草莽弥望”的鬼蜮之地。至正十五（1355年），青军元帅张明鉴赶走元朝镇南王孛罗不花，占据扬州，以城中居民为食，待朱元璋于至正十七年（1357年）派缪大享迫降扬州时，城中仅剩十八户居民！整个中原之地尸骸蔽野，怨魂遍地，到了夜间，鬼火往往结队而行，令百姓惊惧不堪。至正二十六年（1366年），朱元璋前往淮西濠州省墓，一路所见，“百姓稀少，田野荒芜”；洪武元年，徐达率军北伐，辗转于河南、山东、河北等地，沿途“道路皆榛塞，人烟断绝”。 不止中原如此，江浙、湖广和关中，皆在战争的残酷蹂躏之下变成荒凉之地。以经济素来发达的苏杭等地为例：苏州为三吴中心都市，一向富庶繁华，此间却“里邑萧然，生计鲜薄”；杭州作为南宋的都城，当年曾经“市列珠玑，户盈罗绮”，其豪奢程度不言而喻，可是经过战争破坏之后，到处是瓦砾废墟，“草深尺余，狐兔为群”。湖广、关中之地更是“土旷人稀，耕种者少，荒芜者多”……举国之境，大抵如此。面对这种局面，统治阶级唯一能够采取的办法就是设法医治战争创伤，尽快恢复社会经济秩序。
作为贫苦农民家庭出身的皇帝，朱元璋在实施“安民为本”的方略时，态度是极其真诚的。他曾充满感情地对臣僚们说：“保国之道，藏富于民。民富则亲，民贫则离。民之贫富，国家休戚系焉。朕思微时，兵荒饥馑，日食藜藿，今贵为天子，富有天下，未尝一日忘于怀！”基于这种真挚感情，他在全国推行轻徭薄赋、均平负担的政策。
其实，在明朝开国之前，朱元璋就开始在辖地采取上述政策，尽量减轻人民负担，实行“赋役十取一”征赋规定，这个标准在战时是相对较低的。明朝建国之后，朱元璋开始实行唐宋时期的两税法，以取代元朝混乱繁重的税制。所谓两税，是指夏税和秋粮，完税时间——“夏税无过八月，秋粮无过明年二月”，“大略以米、麦为主，而丝绢与钞次之”。征收税率，大抵“凡官田亩税五升三合五勺，民田减二升，重租田八升五合五勺，没官田一斗二升”。当时的农田亩产量一般是在一石至五石之间，而民田田赋为三升三合五勺，既便是按照亩产一石而论，也不过是三十税一，平心而论，这个税率是很轻的。
官田，是指由国家支配的田地，包括职田、学田、军田以及皇帝赏赐给皇亲国戚、文武大臣的田地，这类田地的税率之所以较民田多两升，是因为它包含了地租和赋税，租种官田所用的农具资料系由政府资给，还可减免一部分徭役，因此，计算起来，租种这类田地的农民所负担的税率其实与租种民田差不多。至于重租田和没官田之类，它们的税率较高是因为其带有惩罚性质：当时江浙的一些地主富民因为“畏避徭役”，纷纷将田产托名在亲邻佃仆名下，名曰铁脚诡寄；久之相习成风，乡欺县，县欺府，奸弊百出，谓之通天诡寄。使得富者愈富，贫者愈贫，最后触怒了朱元璋，乃将他们的田产罚没入官，或定为重租田，以示惩诫。这种现象在明朝建国之前比较普遍，等到“鱼鳞图册”工程实施之后，情况便大为改观。
所谓鱼鳞图册，其实是一项土地清查整理工程。洪武元年（1368年）正月，刚刚登上皇帝宝座的朱元璋便命令以周铸为首的一百六十四名国子监生员，前往江浙松江地区查田核税。临行前，他严肃地告诫道：要据实清查，秉公办理，否则国法不容！次年，又出派出以武淳为首的一拨国子生前往江浙履亩清丈。其具体办法是：根据税粮分区，令粮长带领年长而晓事的耆民对田地逐块丈量，然后绘制田地图形，标注田地属性、田主姓名、面积以及周边的湖、塘、山、洼、道路等详细信息，对其编以字号，合订成册存档备案。因为这些地形图册内容乍看近似鱼鳞，故称鱼鳞图册。它与户帖黄册配合使用，清晰明白地显示出田地户主的状况，使过去那些田主的投机诡寄伎俩无处遁形，从而有效地打击了一些地主富户投机倒把的不法行为，均平了广大农民的赋税负担。
有了轻徭薄赋的惠民政策，朱元璋便发动全国臣民大力兴修水利，以求最大限度地争取旱涝保收。中国的农民自古以来系靠天吃饭，旱涝气候与水利措施与农业生死攸关。朱元璋深明此理，故早在吴国公时代，他便令康茂才等人任督水营田使，负责疏浚河道，修筑堤防。明朝开国之后，朱元璋更是把水利工程的建造和维护列为各地官员的重要职守，并直接对重大水利工程进行干预和指导：修建了连通巢湖和扬子江的铜城闸，使沿线二百余里农田得到灌溉之利；前后三次维修陕西泾县的洪渠堰（即历史上著名的郑国渠）；两次维修广西兴安县的灵渠（即历史上著名的秦凿河），令这两项古老的水利工程焕发异彩。此外，他还令山东、直隶（江苏）、浙江、福建、广东等临海省份的地方政府修筑防波堤，用以防止海潮对沿海农田的侵蚀。
与历史上许多稼穑不分、好心办坏事的糊涂皇帝不同，为了避免地方官员妄兴水利和借机盘剥百姓，每逢地方上有重大水利工程实施，精明的朱元璋总是派员前往督导。例如，洪武二十七年（1394年），朱元璋派遣大量国子监生员奔赴全国各地，督导和检查水利工程的实施情况，临行前他晓谕道：“耕稼，衣食之原，民生之所资，而时有旱涝，故不可已无备。成周之时，井田之制行，有潴防沟遂之法，虽遇旱涝，民不为病；秦废井田，沟洫之制尽坏，议者遂因川泽之势引水以溉田，而水利之说兴焉。朕尝令天下脩治水利，有司不以时奉行，至令民受其患。今遣尔等往各郡县集吏民，乘农隙，相度其宜，凡陂塘湖堰可潴蓄以备旱熯，宣洩以防霖潦者，皆宜因其地势修治之，毋妄兴工役，掊克吾民。”据史料记载，仅这次行动，全国共计开挖塘堰四万余口，疏浚河道四千余条，修筑陂渠堤坝五千多处，工程效果显而易见。
鉴于天灾人祸的防不胜防，朱元璋在大力兴修水利的同时，还以自己的经验，号召全国百姓广种桑、枣。这是因为桑树、枣树的种植之地灵活，房前屋后，坡岗坎洼，皆可栽种，而且抗洪抗涝能力都有很强，若遇灾年，可以在一定程度上缓解衣食之急。为此，他特地令工部下文给地方政府，为百姓配发树种树苗，传授种植技术，督率百姓广为种植，并且要求地方官员逐年呈报种植情况。《明太祖实录》记载了朱元璋在洪武二十七年（1394年）对工部大臣的相关谈话：“人之常情，安于所忽，饱即忘饥，暖即忘寒，不思为备，一旦卒遇凶荒，则茫然无措。朕深知民艰，百计以劝督之，俾其咸得饱暖。比年以来，时岁颇豊，民庶给足，田里皆安，若可以无忧也。然预防之计不可一日而忘，尔工部其谕民间，但有隙地，皆令种植桑、枣，或遇凶歉，可为衣食之助。”这番言辞，不仅通晓世故，洞察人性，而且饱含了一片殷殷恤民的深情。
封建时代，中国农村盛行的是男耕女织，自给自足。不过，值得注意的是，在相当长的一个时期，农妇们所纺织的主要是麻，间或少量的桑（丝）而已，直到元朝末年，棉的种植和使用仍未获得普遍推广。民固然以食为天，但穿衣御寒也是件同等重要的大事，故在明朝开国之后，朱元璋所实行的农业政策是一手抓粮食生产，一手抓棉、桑、麻的种值生产。为此，他发布了硬性指标：田五至十亩者，棉、桑、麻各种半亩；十亩以上者，按相应标准递增。也就是说，全国约摸有六分之一的田地拿出来解决穿衣御寒问题。如若百姓不执行这项规定，则相应标准的田地需出缴棉、桑、麻各一匹作为惩罚，地方官亲自督办此事。在明太祖朱元璋强力措施的干预之下，不仅全国人民的穿衣御寒问题得到基本解决，而且还直接引发了中国纺织行业的一场革命。
棉花古称木绵、吉贝等，其栽种历史固然悠久，它比葛麻更结实美观和保暖舒适，又比桑丝价廉易得。可是，由于多种原因，长期以来，它始终处于桑麻的从属地位，未获普及和推广。正是得益于朱元璋的大力提倡和推动，中国的棉纺织业才获得空前发展，从而取代桑麻的主导地位，成为封建时代第一农业经济作物。明代大学者丘浚，在其著作《大学衍义补》中对此赞誉道：“（棉花）至我朝其种乃遍布于天下，地无南北皆宜之，人无贫富皆赖之。其利视丝麻盖百倍焉。臣故表出之，使天下后世知卉服（棉花）之利始盛于今代。”诚然如此。
封建时代有句老话，乃所谓“有田则有税，有丁则有役”。种地完税、成丁服役，既是千年不变的规则，同时也是百姓避之不及的负担。朱元璋从以民为本的观点出发，尝试对此做出改革，将徭役分为三类，以尽量减轻贫苦农民的负担。
第一类是均工夫役，其原则是“验田出夫”，即百姓按照各自所拥有田地的数量出夫应役，一般情况下按照每顷田出丁夫一人的标准实行，不论贫富贵贱，只以田地计数。国家尽量选在农闲时间用役，以三十天为一个役期。田主可以不必亲自赴役，但雇用他人充役则需为其支付工资，具体标准为：若雇用佃户充役，每顷田地需为其支付一石米；若雇用其他人充役，则每亩出米二升五合，百亩出米二石五斗。这种办法，早在明朝开国之前的龙凤年间已开始实行，最初只行于应天附近的江南地区，后来逐渐在全国推行。
第二类是正役，也称“里甲正役”。明朝的里甲制度在前一章中曾为读者讲过，它是将每十户家庭划分为一甲，百户家庭划分为一里，推举丁力田粮最多者为甲首，再以其中一位甲首兼任里长，每位甲首轮值里长之职一年，以十年为一周期，期满再重新推举甲首。以此类推，周而复始。所谓里甲正役，是指每年由轮值里长带领另外九名甲首，负责催办和转运本里之内的税粮。由于担任甲首者皆是十户之中丁力田粮最多者，也就是十户之中人丁最齐壮、经济最富裕的人家，故这项徭役基本上与一般贫穷农户无涉。
第三类是杂役，又称杂泛。这类徭役的工种包罗万象，名目繁多，诸如各政府衙门的衙役、当差，交通驿站、递运所和急递铺的驿夫、水夫、铺兵等等，这些夫役皆属于杂泛之列。不过，杂役的服役原则和均功夫役的原则等同，也是“验田出夫”。例如，洪武元年（1368年）正月，国家置建水、陆驿站和递运所及急递铺，所需夫役及马、驴、车、船等物资，全部都是“验民田粮出备”。政府规定：水路驿站的船夫乃“于民粮五石以上、十石以下者充之，不足者众户合粮并为一夫”；陆递运所的运夫乃“选民粮十五石者充之，如不足者，众户合粮并为一夫”；急递铺的铺兵乃“于附近民有丁力田粮一石五斗之上、二石之下者充之”；至于马夫，朱元璋特意诏令：“马夫必从粮富丁多者充之”。总之，这些夫役尽量不从最底层的贫苦农民中佥派，以使其休养生息。
以上三种徭役办法的制定，个中包含了朱元璋体恤底层贫苦农民的良苦用心。洪武三十年（1397年），朱元璋对臣僚所讲的一番话最能够代表他的恤农心声：“四民之业，莫劳于农，观其终岁勤劳，少得休息。时和岁丰，数口之家，犹可足食；不幸水旱，年谷不登，则举家饥困。朕一食一衣，则念稼穑、机杼之勤。尔等居有广厦，乘有肥马，衣有文绣，食有膏梁，当念民劳，大抵百姓足而后国富，百姓逸而后国安，未有民困穷而国独富安者。尔等其思佐朕裕民之道，庶几食禄无愧。”另外，前文讲过的洪武八年（1375年）朱元璋罢建凤阳中都的行为，个中固然有多种缘由，然而，恤农安民也是其中的一个重要因素。
为了国泰民安，朱元璋尝试各种惠民兴国的办法，还有一个值得说道的办法就是直接因地制宜地实行免赋政策，用以鼓励人民恢复生产，重建新的家园。洪武元年（1381年）四月，他诏令免除山东租税三年；当年八月，明军攻克元朝大都，朱元璋颁布《大赦天下诏》，明确规定了鼓励人民战后生产的办法，诏书称：“州郡人民，因兵乱逃避他方，田产已归于有力之家，其耕垦成熟者，听为己业；若还乡复业者，有司于旁近荒田内如数给与耕种。其余荒田，亦许民垦辟为己业，免徭役三年。”自此之后，垦荒免徭三年便成为一般性的政策规定。洪武十三年（1380年）和洪武二十八年（1395年），他又两次诏令山东、河南、北平、陕西等省区以及凤阳、滁州、淮安等府州的“新垦荒田，永不起科”。至于因干旱、洪涝、蝗虫灾害以及天象变异事件而下诏免除赋税，终洪武一朝，几乎每年都有，受惠之地涵盖全国各地。并且，每遇到重大天灾年景，朝廷不仅免掉赋税，还从外地转运米、布，赈济受灾人民。