面对被列强宰割瓜分的衰弱中国，要奋起革新图强，的确极大地激发起中华儿女的自信心。随着变法诏令的频频颁布，在社会上迅速形成一股民族自强的热潮。然而，当变法革新刚刚起步，便遇到来自封建顽固势力的巨大阻力。
光绪帝在推行变法新政之前，虽然已从慈禧太后那里得到一定的承诺。但实际上，他时时受到掣肘。随着文廷式被革职，翁同龢被勒令回籍，帝党已基本瓦解。御史杨深秀、宋伯鲁及翰林院侍读学士徐致靖等人虽积极支持光绪帝，但他们都是职位较低的文职官员，起不到参与决策的作用。
面对被列强宰割瓜分的衰弱中国，要奋起革新图强，的确极大地激发起中华儿女的自信心。随着变法诏令的频频颁布，在社会上迅速形成一股民族自强的热潮。然而，当变法革新刚刚起步，便遇到来自封建顽固势力的巨大阻力。
1898年初，康有为在进呈《上清帝第六书》（即《应诏统筹全局折》）要求尽快变法时，他即强烈地意识到“今之部寺，皆守旧之官，骤予改革，势难实行”。因此康有为认为，如在这种情况下进行变法维新，势必会出现“皇上（光绪帝）行之而大臣挠之，才士言之而群僚攻之”的局面。显然，这对全面推行变法新政极为不利。从中他又看到，所以如此，是由于清王朝的统治体制陈旧所造成的。于是，康有为向光绪帝建议，进行变法除应像日本维新那样必须“大誓群臣”、先定国是之外，为了使变法维新得以顺利进行，还要改革清王朝的统治体制。为此，他要求在内廷设制度局，选天下通才十数人，入直其中，有点像康熙时期的南书房，雍正时期的军机处。皇帝每日亲临商榷，发布指令。康又进而指出，以制度局总揽变法之“纲”，在清中央作为主持变法维新的中枢。另在京师设法律、度支、学校、农、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军、海军等十二局“分其事”，作为制度局的专业机构。
康有为请设的制度局，是把它作为在清中央协助光绪帝主持变法维新的最高机关。“十二局”是其所属的分门别类的办事部门。在各地设立民政局和民政分局，是作为贯彻新政措施的地方机构。如此上下隶属，构成了一个与原来清王朝统治体制相平行的、专门主持和推行变法新政的机构体系。
显然，以皇帝的权威公开颁诏定国是，确定以变法维新作为朝廷的施政总方针，实为解决定向问题。而请设制度局、“十二局”与民政局，是康有为提出的第一项重大政治改革措施。而这一改革，又是直接关系着变法新政能否顺利推行的关键之所在，更有重大的实际意义。因此，康有为把颁诏定国是与设制度局，均视为既有联系又有区别的两项保证变法得以顺利进行的战略性举措。
康有为的这一提议，是为了排除上自内廷下至地方的清王朝实权派的干扰，为推行变法新政提供组织上的保证。在这里，既正视于现实，又力求进取，如果这一建议付诸实现，必将大大有利于变法新政的推行。
当光绪看到康有为的第六书时，他便对请设制度局一事引起了重视。不过在当时，确定以变法为治国方针的《明定国是诏》尚未颁布，而且这一建议的落实，势必牵动清王朝的统治体制，触及到各级官吏的切身权势，尤其西太后更势难容忍。因而，光绪帝“盖知西后之相忌，故欲藉众议以行之”，遂当即“饬下总理衙门议行”。从中可见，他同意开设制度局的意向是明确的。在这时，帝师翁同龢、御史杨深秀、宋伯鲁、王鹏运和翰林院侍读学士徐致靖等人，都是赞成制度局的。
然而，西太后的心腹们，却对此坚决抵制。庆亲王奕劻等顽臣，在接到命其“妥议”的谕旨之后，他们立即回奏声称，康有为要求设制度局及“十二局”之请“事关胁制”。这些人预感到他们的统治地位将因此受到威胁，从而对光绪帝的指令予以“搪塞”。直到《明定国是诏》颁布以后，这些控制军机处及总理衙门的权臣，对请设制度局之事仍然拒不议行。于是，光绪帝又连续降旨，敦促总理衙门大臣从速议奏。
迫于光绪帝的一再催促，西太后的亲信、总理衙门大臣奕劻等人再次联名上奏，把康有为的建议一一驳回。光绪帝震怒，但这些手握清廷实权的顽臣也不服软，原因很清楚，他们背后有西太后撑腰呢。
围绕是否设立制度局及“十二局”的问题，新旧势力之间的斗争达到了空前尖锐的程度。在对立双方公开僵持起来的时候，顽固派官僚也在不断变换手法加以百般抵制。一方面，有的军机大臣在内廷大叫：“开制度局，是废我军机也，我宁忤旨而已，必不可开。”另一方面，他们又继续制造流言蜚语煽动说：康有为要求设立制度局、十二局和民政局，就是“尽废内阁六部及督抚、藩臬司道”，掀起了一场轩然大波。
到8月2日，在西太后的得力亲信、军机大臣世铎等人出面上呈的一份奏折中，对于议设制度局、“十二局”和民政局等提出了一个所谓的“变通办法”。在这个“变通办法”中，世铎等人在表面上装扮成对光绪帝的旨意“不敢执守成见”的样子。实际上，这些人却采取了偷梁换柱的手法，对康有为的建议进行了彻头彻尾的篡改：以让光绪帝从原来的部院当中挑选有“才识，深信其忠诚者”，“听候随时召见”、“以备任使”的办法来取代制度局；他们主张，只要在京师另设附属于总理衙门的“矿务铁路总局”，以其统理光绪帝先后颁谕在各地创办学校、广兴铁路、商务、选派“司员出洋游历”和编练军队及整顿武备等等，似乎就等于实现了“十二局以任其事”；以在各地“整饬吏治”，“核实举劾”等来代替民政局。十分明显，经过这么一“变通”，康有为请设制度局、“十二局”与民政局等系列建议，“皆成为虚文矣”。在此还应看到，世铎等顽固派官僚提出的这个“变通办法”，又是以迎合康有为的要求和顺应光绪帝之旨意的面目出现的，给它蒙上了一层具有欺骗性的伪装。从而，使光绪帝与康有为均感到无可奈何。
最后，这个变法维新的首项重大改革之议，被顽固派弄得面目皆非，其实是流产了。