光绪十二年（1886年），生活在红墙黄瓦、深宫大院里的光绪帝载湉，已经十六岁了。
他身材中等，肤色白皙，面容清瘦，举止文雅。过早的帝皇生涯和长期在慈禧监护下的教养，显出与年龄不相称的少年老成，缺少点青年的阳光朝气。他处处循规蹈矩，事事都得向太后请旨而行，在慈禧心目中，这些正是她所期望的皇帝形象和君王品格。
经翁同龢师傅等悉心授读，载湉已打下良好的儒学基础。熟读史书，能诗善画，好学深思，了然本朝典章制度，并且在慈禧的授意下，自去年起已经开始了阅读臣工奏章和批折的训练，正在经历亲政的“实习”期。他虽然身体孱弱，但凡认定之事，态度坚决。当《中法简明条约》订立后，法国提出索赔要求时，他主张“不允偿款”。总署在法使纠缠下曾提出赔三分之一，“上不允”；“又请交北洋讲说，亦不允”。表现出不为内外压力和诱说所动的决心，深得希望外交谈判“毋伤国体”的太后欢心。
按照十二年前太后在择立嗣君时的表态和颁发的懿旨，即“一俟皇帝典学有成，即行归政”。慈禧感到“十余年来，皇帝孜孜念典，德业日新。近来披阅章奏，论断古今，剖决是非，权衡允当”，已经具备了亲政的条件和能力。她决定兑现诺言，还政于光绪帝。
这一年的六月初六日（1886年7月7日），慈禧召见皇帝本生父醇亲王奕譞和军机大臣礼亲王世铎等议论亲政一事。慈禧提出：皇帝已经典学有成，并且在实习阶段批阅奏章、剖断是非，都很得当，可以从本年冬至大祀圜丘为始，皇帝亲诣行礼，并于明年择定吉日，举行亲政典礼。
圜丘，即天坛。其中大享殿，自乾隆十六年（1751年）起更名祈年殿，内置皇清列祖列宗神位。每年冬至，皇帝率百官举行大祀，祭告天地。允许光绪帝亲诣行礼，意味着皇帝已经成年，祭告祖宗，祗受天命，接奉祖宗遗留的大业了。
慈禧话音刚完，光绪皇帝当即“长跪恳辞”。他自幼在太后监护下生活，事事都要太后认可，一旦没有护恃，确实有点诚惶诚恐。他不同于先帝同治皇帝，同治帝毕竟是咸丰帝与慈禧亲生的儿子，命里注定是皇位的合法继承人，到时亲政，天经地义。自己只是太后择定的嗣子，做皇帝是太后的恩赐，所以压根儿没有像同治帝幼年时那样耻做傀儡的感受，只有战战兢兢生怕得罪太后而为一家招来大祸的担忧。所以，当他突然听到太后的决定时，就会“长跪恳辞”了。
醇亲王奕譞和礼亲王世铎，也“再三吁恳”。他们说现在时事多艰，头绪纷繁复杂，皇帝还需要进一步学习，以便将来更好贯彻太后意图，恳请太后从缓还政。
醇亲王在儿子选为嗣皇帝问题上本来就有自保免谴、担心惹祸的思想，听到太后这一决定，自然吓得只能吁请从缓一法了。礼亲王世铎虽说是个辈分高于咸丰皇帝的王爷，但他是在“甲申易枢”后经奕譞推荐而被慈禧选中入值军机处的。因为是个辈分高、年齿长的王爷，成了首席军机大臣。他本无才情，又乏识见，从政后谨小慎微，习惯于以太后和奕譞之命是从。所以跟着奕譞吁请从缓，自在情理之中。
慈禧认为两位王爷的吁请和皇帝的恳辞，“情辞出于至诚”，但她仍然坚持要实践当初的承诺，拒绝三人的恳请，并于初十日（7月11日）颁下懿旨，如实说明皇帝恳辞，奕譞、世铎吁请从缓之后，重申按照同治十三年十二月初七日懿旨，即行亲政。
懿旨发下后，奕譞、世铎、伯彦纳谟祜等王大臣纷纷上奏，请求太后从缓还政。伯彦纳谟祜举出三条理由：第一，皇帝虽天禀聪明，过目成诵，但“经义至深，史书极博”，还需要深入学习；第二，皇帝虽在学习披览奏章，亦能一阅了然，但“大而兵农礼乐，细而盐关河漕，头绪纷繁，兼综不易”，还要继续进行从政训练；第三，皇帝虽对清语国书记诵甚博、书写亦工，但“切音声义，颇极精微”，“满蒙奏牍，各体攸殊”，还要精熟翻译才能深知奥妙。他提出俟一二年后“圣学大成，春秋鼎盛”之后，再行还政。
与伯彦纳谟祜略有不同，奕譞和世铎却吁请太后归政后再行“训政”。奕譞奏称：“臣愚以为归政后，必须永照现在规制，一切事件，先请懿旨，再于皇帝前奏闻，俾皇帝专心大政，博览群书，上承圣母之欢颜，内免宫闱之剧务。”奏折虽未提训政二字，但字里行间却深寓“训教饬诚”之意。世铎则直截了当吁请太后还政后再训政数年。
慈禧阅折后，选定了奕譞建议。显然，她借奕譞之口，说了自己想说的话：她要在归政后，永照垂帘听政体制，调护皇帝，凡事均先请懿旨，再向皇帝奏闻，做一个类似于“太上皇”的皇帝保护者和导师。
清代历史上有过“太上皇”的先例。乾隆帝传位给儿子嘉庆帝之后，自命“太上皇”。下诏称：“朕于明年归政后，凡有缮奏事件，俱书太上皇帝。其奏对称太上皇。”但这是父子相传的关系，与慈禧、光绪间嗣母与嗣子关系毕竟不同。她既不称训政，又要干预政事，也有点名不正、言不顺。大概她悟出了此中玄机，于是在六月十八日再颁懿旨：“皇帝初亲大政，决疑定策，实不能不遇事提撕，期臻周妥。既该王大臣等再三沥恳，何敢固持一己守经之义，致违天下众论之公，勉允所请，于皇帝亲政后再行训政之体制。”她准备退居二线，但仍想大政己出。
从召见奕譞、世铎议论还政，到颁发训政懿旨，慈禧在十多天中的表现，被后世史家指责为一场抓权的闹剧、丑剧，充分暴露了迷恋权力的本意。这些指责没错。她确实是个权势欲很强烈的女人，进入更年期后尤其喜怒无常，善于玩弄权术。不过，话得说回来，权欲毕竟不是评判政治家，尤其是统治者功过是非的标准。在中国封建君主专制制度的历史长河中，哪有甘愿放弃权力的统治者？权力的转移和再分配，不是常常伴随着血与火进行的吗？就当时慈禧在皇朝的地位与作派言，她虽不是个政治家，但却是个政治上的女强人，是个生杀予夺、大权独揽、人见人怕的女主。朝内的异己势力已经排除，军机处、内阁及总理衙门等中枢大臣，都是亲信；主持清议的清流党，已经不复存在，即使个别台谏、言官放言高论，也不可能成为舆论主流。她以女主君临天下，已为朝野普遍认可，权威地位无可动摇，威势达于鼎盛。如果她想食言自肥，不愿践诺归政，谁也奈何不得。但她没有这样做，坚持兑现承诺，断然否决臣工要她从缓归政之请，表示退居二线，再行训政数年以辅佐和调护皇帝。期间，虽然借他人之口，说自己所欲，耍了点权术，但并没有逾越祖宗法度，也有先例可循。世铎奏折中就用乾隆帝“躬亲训政，惟日孜孜”的例子吁请太后训政，证明臣工们对训政已有认同，所以还政后再行训政，既不是闹剧，更不是丑剧。从心理学角度看，这是政治强人常有的一种病态情结。他（她）们总自认高明，过分担忧接班人不能正确处理军国大计，非得事事嘱咐，手把手地教导操作，才能放心。乾隆帝之所以要做太上皇是如此，慈禧之所以要事事先请懿旨，然后再向光绪帝奏闻，以尽“随时调护，遇事提撕”之责，也是如此。只不过归政后还要训政，没有写进择立嗣皇帝时颁发的懿旨，现在要实行，非得让重臣吁请，自己才有台阶可上，既达到训政目的，又使朝野无可指责，期间，经过一番布置，用点权术，玩些伎俩，也就不难理解了。
皇太后训政后，旧有制度如何调整？十月二十六日（11月21日），按照太后的意思，世铎将拟定的《训政章程》十条，具折上奏。其主要内容为：
一、凡遇召见引见，皇太后升座训政，拟请照礼臣会议，暂设纱屏为障；
二、中外臣工呈递皇太后、皇上安折，应请恭照现式预备，奏折亦恭照现式书写；
三、近年各衙门改归验放验看开单请旨及暂停引见人员，拟请循照旧制，一律带领引见，仍恭候懿旨遵行，排单照现章预备；
四、乡会试及各项考试题目向例恭候钦命者，拟请循照旧制，臣等进书恭候慈览，择定篇页，请皇上钦命题目，仍进呈慈览发下，毋庸奏请派员拟题。至各项翻译场题，仍由南书房翰林办理，考试蒙古中书等项，仍由臣等照例恭拟翻译题呈进；
五、内外臣工折奏应批示者，拟照旧制均请朱等批示，恭呈慈览发下。
从上述内容可知，所谓“训政”，实际上是“垂帘听政”的延续，只不过把“垂帘”改为“纱屏”而已，其他一切照旧。慈禧阅后表示满意，懿旨“依议”。于是《训政章程》成了光绪帝亲政后，政治机制运作的法规。皇帝必须按此办事，受此制约。清皇朝的大权仍然操在慈禧手里。通过这个章程，她成了真正名副其实的“老佛爷”，成为清皇朝的灵魂。
光绪十三年正月十五日（1887年2月7日），光绪帝按钦天监择定的吉日，于该天寅时（早晨3～5时）举行亲政大典。在一片庆贺声中，慈禧结束了第二次垂帘听政的历史，进入了所谓训政的时期。这年光绪帝十六岁，慈禧五十二岁。