一个顺应全球化、立足本土化的现代地方政府，应有怎样的职能定位？要构建多元治理、和谐治理的善治社会，地方政府又应扮演怎样的角色？这些是中国地方政府模式创新需要思考的关键问题。回答这些问题，显然需要我们以宽广的视野，从政府—市场—社会三分的大格局中进行总体把握。
第一节 地方政府与市场的治理边界
自亚当.斯密以来，政府干预一直被喻为一只“看得见的手”，与市场机制这只“看不见的手”相对应。但是，“看得见的手”既可以是一只大手，覆盖整个社会的经济活动；又可以是一只小手，对经济运行予以恰如其分的引导和调节。对此，西方经济学界的主流观点也几经变化，从而深刻地影响着地方政府与市场的治理边界。
一、政府与市场关系的历史演变
人们对政府与市场关系的认识，是一个历史演变过程。套用一句古语，可谓是“百年河东，百年河西”。在前后200多年的时间长河里，政府角色的变化经历了三个阶段。
1．“守夜人”：亚当.斯密的逻辑
1776年，亚当.斯密出版了《国富论》。在这部经典著作中，他认为自由企业制度和自由市场机制完全能够实现资源的最佳配置和经济发展，政府只须充当一个“守夜人”足矣。
上述思想植根于英国资产阶级革命以来自由市场经济崛起的新时期，亚当.斯密指出：“每个人改善自身境况的一致的、经常的、不断的努力是社会财富、国民财富以及私人财富所赖以产生的重大因素。这不断的努力，常常强大得足以战胜政府的浪费，足以挽救行政的大错误，使事情日趋改良。譬如，人间虽有疾病，有庸医，但人身上总似有一种莫名其妙的力量，可以突破一切难关，恢复原来的健康。”既然市场机制威力无穷，那么政府的角色是什么呢？亚当.斯密为政府预留了三项任务：首先，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯，即政府负有维护国家安全之责；其次，尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫；第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施。同时，他认为超出上述范围的政府活动往往是有害的，一是使资源配置状况恶化，再是滋生官员腐败。同样，潘恩在《常识》一文中认为：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”在今天看来，亚当.斯密赋予政府的职能是很少的，这些职能是任何一个政府都应尽心尽力的起码职能，否则，社会、经济活动赖以进行的基本框架就将不复存在。应该说，对政府与市场的关系问题，亚当.斯密的立论基础有两点：第一，市场机制完全能够把个人利益与社会利益有机地协调起来。因此，即使是出于社会的利益，政府也没有必要过多地干预市场机制的运转和企业的生产经营活动。第二，在总体知识和信息背景一样的情况下，政府并不比普通人高明，个人、市场、企业不能完成的任务，政府往往也不能有效完成。这些思想即使对今天也富有启示意义。
如果说亚当.斯密的观点主要侧重于微观方面，那么古典时期的法国经济学家萨伊则在其1803年出版的《政治经济学概论》中提出了著名的萨伊定律：供给能自动创造对自身的需求。依据该定律，市场经济本身就是一个顺.周流的过程，能够从宏观上自动维持社会总需求与总供给的均衡，政府旨在维持总供求的干预也是多余的。当然，萨伊并不绝对排斥政府，他认为政府的责任在于为经济发展创造一个安定、安全、公平和有利的环境。“守夜人”的理念自有其缺陷。在市场经济中，追求利润的欲望和适者生存的压力，使资本主义自由竞争达到十分剧烈的程度，生产无节制的膨胀最终导致周期性的经济危机。一时间，社会仿佛回到了前工业时代，生产过剩，工厂倒闭，工人失业……面对大萧条，作为“守夜人”的政府一筹莫展，而历史一再告示我们，恰恰是危机成为了政府转型的契机。
2．“拐杖”：凯恩斯的视角
当政府不再充当消极的“守夜人”时，它必然转向积极进取的一面。
在凯恩斯的眼里，政府应该以“拐杖”的角色登场，作为医治市场失灵和弥补市场不足的灵丹妙药。自20世纪30年代以来，政府干预一跃成为各国政府的首要选择。
1936年，凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》这部划时代的著作。
在这部著作中，他首先批判了市场机制能自动保持“总供给＝总需求”的萨伊定律，认为在三大心理规律的作用下，有效需求必然不足：心理上的消费倾向“使消费的增长赶不上收入的增长，引起消费不足”；“心理上对资产未来收益之预期”和“心理上的灵活偏好”使预期利润率有偏低趋势，与利息率不相适应，引起投资需求不足。也就是说，如果任由市场机制自发作用，宏观经济就不能保持均衡状态。那么，应该由谁来填平总供求之间的缺口呢？显然由政府。“国家可以向远处看，从社会福利着眼，计算资本品之边际效率，故我希望国家多负起直接投资之责。”为克服经济危机，凯恩斯提出了一整套政策主张，主要集中在：（1）国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；（2）实行积极的财政和金融政策，通过财政收支、货币供应、利率调节等活动，影响有效需求和社会总就业水平；（3）举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加就业量。虽然上述建议还比较笼统，但经过凯恩斯主义政策化的过程，逐步形成了人们广泛接受的政府宏观干预方式。
凯恩斯主义的政府干预论被形容为“看得见的手”，用以与亚当.斯密的理论相对应。美国率先将该理论付诸实施，“罗斯福新政”拉开了整个西方政府干预的序幕。在1929－1933年的大萧条面前，罗斯福明确提出，政府必须“像一支训练有素、忠贞不渝、愿为公共纪律的利益而作出牺牲的军队一样”行动。通过两个“百日新政”，美国政府进行了一系列改革：紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等。不仅如此，罗斯福还大大扩充了总统的职能，他曾宣称：“我不会逃避那时我所面临的明显的职责。我将向国会要求对付危机的最后手段，这就是对紧急状态作战的广泛的行政权力，像我们真正遭受外敌侵略时所赋予我的权力一样大。”“罗斯福新政”开创了国家强力干预经济的先例。第二次世界大战后，西方国家都采取各种手段实施宏观调控，在财政、税收、金融、外贸等领域运用利率、汇率、税率等经济政策调节需求、促进就业，并不同程度地为公民提供了“从摇篮到坟墓”的社会保障。于是，政府和公共事业部门的规模迅速膨胀，自由放任时期的“小政府”逐步让位于福利国家时期的“大政府”。
3．“掌舵者”：奥斯本和盖布勒的界定
虽然政府干预创造了20世纪50、60年代西方国家经济发展的奇迹，但进入70年代后，滞胀的问题从天而降，而且财政危机和政府低效率的弊病日益显现——这被归结为政府干预失灵的后果。新自由主义的思潮开始流行起来。奥斯本和盖布勒鲜明地提出了政府是“掌舵者”而不是“划桨者”的命题。
其实在20世纪60年代，现代货币主义就作为凯恩斯主义的对立面登场了。货币主义的基本观点是，经济中的真实量，如真实GDP增长、真实就业水平有其客观性，这一水平是由潜在资源量、技术层次、市场结构、制度选择等长期因素决定的，政府的需求管理政策即使在短期内能改变这一水平，但从长期来看，实际产出水平和就业水平将回归到真实水平，所以政府的宏观经济职能十分有限。货币主义的代表人物弗里德曼指出：“人们本来是出于好意，是为了增进自身的利益。但现在即使是最起劲地鼓吹福利国家的人也不得不承认，结果是令人失望的……一个人如果一心想通过增加政府的干预来为公众利益服务，那他将‘受一只看不见的手的指引，去增进同他的盘算不相干的’私人利益。”而理性预期学派则从政府政策的作用对象，即企业和居民的行为模式来分析宏观调控的局限性。其基本观点是，经济当事人是有理性的，会充分运用已占有的信息，了解政府的政策意图和政策动态，所以政府难以再长期任意摆弄企业和个人。此外，公共选择学派通过对政治决策过程的分析，对政府干预进行了反思。
随着新公共管理运动在西方国家的展开，正如奥斯本和盖布勒主张的，政府在行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。
划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”从某种意义上讲，上述观点是对自由放任阶段的复归，其理念基础是，政府应该是市场机制的捍卫者和推进者，而非干预者和替代者。这是对政府与市场关系的新诠释。
二、市场失灵：地方政府治理的切入点
市场经济的实践业已证明，市场机制这只“看不见的手”是人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快捷的速度、最低廉的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的主体。但是，市场再伟大、再永恒，也绝不是万能的。现实告诉我们，市场的作用终究有一定的边界，一旦超越这些边界，市场就会失灵。
为什么市场会失灵呢？众所周知，市场经济主要是借助市场交易来达成人类进行经济活动的目的。在理论上，只有满足以下假设条件，才可以称为完全竞争的市场经济。
（1）充分竞争，即市场上有许多厂商和客户，每个市场主体都只是价格的接受者，而不是价格的决定者和操纵者；
（2）信息对称和完备，即买卖双方对交易内容、商品质量和衡量标准等都有完全充分的了解和对称的知识与信息；
（3）规模报酬不变或递减，即任何生产者都不会因为其生产规模的扩大而提高其报酬率；
（4）不存在经济外部性，即任何主体的生产或消费行为都不会对其他人的福利造成任何有利或不利的影响；
（5）交易费用为零，即人们总是可以自愿达成交易而增进彼此的效率；
（6）市场主体具有完全理性，即每个人作出经济决策时，总能最大限度地增进自己的福利。完全竞争的市场经济可以实现社会资源配置的帕累托最优状态。所谓帕累托最优，是指这样一种状态，即资源配置的任何改变，都不能在任何一个人情况不变坏的情况下，使至少一个人的情况变好。否则，就意味着资源配置情况还能够改善，仍存在着帕累托改善的空间。
在此基础上，我们分析什么是市场失灵。西方经济学中，市场失灵主要是从效率出发，通过分析现实市场经济对完全竞争市场的偏离，导致帕累托最优状态不能实现的角度来研究的。第一，市场不能自行提供公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指使用者对某种物品的消费并不减少该物品对其他使用者的供应；非排他性是指由于技术上的原因，或由于排除成本太高，把任何一个消费者排除在该物品的消费群体之外是不可能的。国防就是最典型的公共物品，所有居民都可以享受国防保护，增加一个消费者既不影响其他消费者的消费，也无需增加额外的费用。因此，对公共物品进行收费是不经济的或不可能的，私人企业一般没有供给的积极性。第二，市场不能完全解决经济外部性问题。经济外部性即经济的外部效应，包括正效应和负效应。基础教育、环境污染等都具有明显的外部效应。外部效应可导致市场在配置资源时产生偏差。当存在正效应时，通常表现为生产不足；反之，则表现为生产过度。第三，自然垄断的存在。有些经济活动有明显的规模经济效益，其产品或服务的单位成本会随着产出的增加而大幅度下降，因而自由竞争往往导致垄断，难以真正实现资源的优化配置，最终损害社会福利。第四，信息不完全。市场主体不可能掌握涉及交易的所有信息，因此有可能作出错误决策；由于所掌握的信息往往互相之间不对称，从而产生道德风险或逆向选择。第五，个人自由与社会原则的冲突。市场经济是自由经济，任何市场主体都有经济决策自由，而不受其他人的强制。但个人的价值取向和偏好与社会原则会产生矛盾，市场无法自行解决这些冲突。典型的例子如赌博，尽管赌博给嗜赌者带来很大的效用，但却是社会规范所不允许的。
上述这些市场失灵的表现，总体上还是狭义的。在我国社会转型期，市场失灵事实上已超出单纯考虑经济效率的内容。比如，一些地方政府通过行政管制，设置各式各样的市场障碍，妨碍非本地产品和服务参与竞争；一些公共部门实行行业垄断，人为抬高市场准入门槛；还有收入分配严重不公，贫富差距被不合理的拉大，等等。这些同样不是市场所能自行克服的。