干涉作为国家间的政治行为,其产生是以主权国家体系为背景的。1648年《威斯特伐利亚和约》的签署,第一次确认了国家主权原则,主权国家体系得以逐步形成,在这一体系内,每一个国家都在其领域内拥有至高无上的统治权力,按照自己的意志决定对内对外决策、处理国际国内一切事务,并且承认和尊重别国与之拥有同等的权力。也就是说,这一和约承认了国家主权具有绝对性,是不容干涉的,“不干涉”从此成为包含于国际主权原则之中的重要内涵。
但是,不干涉原则的提出并不与国家主权原则的确立同步,或者可以说,它的形成晚于国家主权原则的出现。不干涉原则最初只是体现在一些国家的国内法中,或是作为一些国家看待外部世界的立场。比如,1793年的法国宪法是这样规定的:“法国人民决不干涉别国的政治。他们也不容许别国干涉自己的政治。”美国总统门罗在1823年发布的《门罗宣言》中提出“美洲大陆,由于它的独立和主权地位,从现在起,不应成为任何欧洲国家实行殖民化的对象”,美国不干涉欧洲事务,也不允许欧洲干涉美洲事务的“门罗主义”,也体现了一种不干涉的精神。
随着国家间关系状态的演变,特别是主权国家之间大规模战争的发生,把这一问题逐步提上了议事日程。第一次世界大战的发生使各国开始致力于寻求具有普遍约束力的国家间关系原则,在凡尔赛和会上形成的《国际联盟盟约》第十条规定:“联盟会员国尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治独立,以防御外来之侵犯”。这是国际社会第一次就国家主权和独立不容侵犯达成共识,只是由于一些国家的不重视,再加上法西斯力量的横行,致使这一规定一直没有得到很好的实践。
二战期间法西斯主义对各国主权的肆意践踏使战后成立的联合国开始确立并广泛实践国家主权原则。《联合国宪章》第二条规定了联合国及其会员国应予遵循的七项原则,其中,第一项规定“本组织系基于各会员国主权平等之原则”,第三项规定“各会员国应以和平方法解决其国际争端,俾免危及国际和平、安全和正义”,第四项规定“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”,第七项规定“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第七章内执行办法之使用”。《联合国宪章》所规定的这些原则已作为公认的国际法基本原则被世界各国普遍接受。
联合国成立以后,还通过了一系列涉及国际法基本原则的决议和宣言,联合国大会于1965年12月通过了《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》,指出:任何国家,不论为任何理由,均无权直接或间接干涉其他任何国家之内政、外交;任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他措施胁迫他国,以谋自该国获得主权行使之屈服,或取得任何利益;任何国家亦均不得组织、协助、制造、资助、煽动或纵容意在以暴力手段推翻另一国家政权之颠覆、恐怖或武装活动,或干涉另一国家之内乱;使用武力以消除一民族之特性构成对于该民族不可剥夺权利之侵犯及不干涉原则之破坏;严格遵守此类义务,为确保国与国彼此和平共处之必要条件……
在1970年联合国成立25周年大会上通过的《各国依联合国宪章建立友好关系与合作的国际法原则宣言》指出,为了实现《联合国宪章》的宗旨,发展国家问的友好关系,应遵守宪章规定的原则,尤其是下列原则及义务:各国主权平等原则;各国在其国际关系上不得以武力相威胁或使用武力以侵害任何国家之领土完整或政治独立的原则;各国应以和平方法解决国际争端的原则;各国不得干涉属于任何国家国内管辖的事项的义务;各国应一秉诚意履行依照宪章所负义务的原则等。
1974年的《各国经济权利和义务宪章》则规定了处理各国经济关系的15项指导原则:各国的主权、领土完整和政治独立,所有国家主权平等,互不侵犯,互不干涉,公平互利,和平共处,各民族平等权利和自决,和平解决争端,对于以武力造成的、使得一个国家失去其正常发展所必需的自然手段的不正义情况应予补救,真诚地履行国际义务,尊重人权和基本自由,不谋求霸权和势力范围,促进国际社会正义,国际合作以谋发展,内陆国家在上述原则范围内进出海洋的自由等。
另外,联合国通过1952年的《关于人民与民族的自决权》、1960年的《关于给予殖民地国家和人民独立宣言》以及1970年的《国际法原则宣言》,指出:人民与民族应先享有自决权,然后才能保证充分享有一切基本人权,外国的征服、统治和剥削是对基本人权的否定,一个民族自由决定建立独立自主的国家,或与某一独立国家自由结合或合并,或采取任何政治地位,均属该民族行使自决权的方式,每一个国家都有义务避免对压迫民族采取剥夺其自决、自由及独立权利的任何强制行动。
《联合国宪章》和相关的国际法原则都有了明确的反干涉条款,但这些原则并没有能够阻止干涉现象的出现,而且在实践中干涉者总能振振有辞地为自己的干涉行为作辩护,在这些干涉理由之中,除了出白干涉国自身的各种名目的政策主张外,法律本身或者在国际法原则的践行过程中是不是存在某些缺陷呢?或者说,在存在不干涉原则的前提下,干涉行为的出现除了干涉国的主观意图之外,法律领域是不是还存在一些客观的因素呢?
首先,从国际法的特点来看,它存在一些先天性的不足,一是体现在法律的溯及力和使用范围上,二是体现在法律执行的力度上。一方面,国际法是原则性高于具体性的,相对于国内法而言,国际法在很多规定上显得模糊而笼统,国际社会普遍承认不能用国内法的规定来改变国际法的现有原则、规则、规章和制度,但是显然还存在着国内法与国际法不一致的情形,这种不一致并不是指两者之间存在着某种冲突(因为在两者产生冲突时国际法高于国内法也是一致公认的原则),而是指在法律的内涵和外延上存在某些不相关联性,即事实上存在着某些国内法涉及而国际法不明确涉及的规定和情况,那么,这就容易出现一国根据国内法作出的判断和行为可能是国际法缺乏普遍约束力的情形。例如,美国《权利法案》中有“不得制定建立宗教的法律”之规定,但是,在包括《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利的国际公约》以及《经济、社会和文化权利国际公约》在内的国际人权文件中都没有相关规定;而当美国根据本国法律的这一精神去指责别国的人权状况时,国际人权机构对此常常模棱两可,并没有明确而坚定的立场。
另一方面,从法律的执行来看,不同于国内法的执行有常设强权机构和强制工具的状况,国际法所掌握的制裁手段既不可靠也不集中,因此它在执行时并不具有太大的强制性。在摩根索看来,“再没有比这更原始和更软弱的执法系统了,因为它把法律的执行付诸违法者和受害者之间的强权分配的盛衰变化。它使强者轻而易举地既违法又执法,因而使弱者的权利受到危害。”而且“是否要作出执行国际法的尝试首先不取决于法律的考虑和执法机制的公正运行,而是取决于一项具体事例中的政治考虑和强权的实际分配。”可以说,这种局面的存在是国际法本身的缺陷造成的。