无政府主义和古典的放任主义存在着很大的差别。对于鼓吹古典放任主义的人来说，只要政府的行为受到严格限制的话，政府当然是非常合乎人们需要的组织机构。
在古典主义者的种种著作中，他们列举了各种责任来表明他们的观点。他们认为这些责任对于一个治理良好的国家来说，是非常必要且合适的。这些责任包括的明显项目有防务、契约义务的监督执行、邮政和初等教育的设立等。所列举的每一项目，通常都附有冗长的注释，提出了著者把它列入的理由，并解释为什么最好不把这种特殊的职能托付给私人企业。
可是我们感到他们选择项目的方法多少有些武断。一眼就可以看出，其中没有明显的特征来使这些领域特别适合于政府介入。而且，由于缺乏一种共同尺度用以决定是否某种活动适宜于列入政府管辖的范围，所以人们总会怀疑排除某些项目是不是由于一时的奇想或疏忽。
显而易见，任何尺度要假装表明政府的适当范围，其本身必定是随意地依据某种特殊的道德偏见。但是本文采用一个可供选择的处理问题的方法，人们认为它既能用来解决问题，也能用来回避问题。这个方法试图确定在哪些情况（如果有的话）下，属于同一经济圈里的人们，为了最有效地追求他们自身的经济利益，感到特别有必要扩大他们政府的权力。然而，我并没有说，要扩大政府的活动范围，就应该符合或者必须符合这个标准。
诚然，在社会成员决意不需要为他们的事业提供合作的情况下，硬认为给予充分的信息，公民们就能够最有效地照顾自己，只是一种陈词滥调。可是在社会成员部分地相互依赖的地方，这个结论的正确性是值得怀疑的，我甚至主张在某些情况下，它是断然错误的。
运用这一理由，我认为有可能确立某些一般性原则，来探讨社会成员在哪些情况下认为政府应该扩大权力，在哪些情况下认为政府不应该扩大权力。这个分析只不过是把用于讨论外部经济的一般论证加以扩大并予以一般化罢了。在这个过程中，古典学者认为政府应该开展的那些活动，其相互间的联系就显得更明显了。而且，可以说，至少在某些情况下，就这个准则来说，古典学者所列举的活动是绝对不完全的。
乍看起来，本文的目标似乎是超过了实际可能，过于奢望。我希望把一种国家经济理论建立在扩大外部经济论的基础上。这个理论应该解释：为什么理性的公民（特别是在民主制度下），还完全容忍政府干预经济事务，同时还应该概括地说明在这种情况下，通常政府将承担何种责任。然而，我只能在缺乏具体社会调查的情况下，尽我所能，寻求这些问题的答案。
只可惜如调查者已经发现的那样，外部经济论是一个否定旧答案，而不是制定新答案的有效武器。一旦我们发现了对于我们最一般问题的解答后，它除了对各种复杂情况进行反复叙述外，是不能对实际行动提出什么准则的。在某些情况下，我们能够指出，它达不到恰如其分的解答并且存在分析过于简单化以致大大不得要领的弱点。老实说，使用外部经济论有一种危险：一旦把它放出来，它就可能像雨果在暴风雨中上下颠簸的船上开炮那样，不加区别地摧毁一切东西，具有指导行动作用的福利经济学，也会作为一个主要受害者而被摧毁。因此，当我在最后一章不能不对现在的福利分析大部分是否能得到应用实施表示怀疑时，读者就不会觉得太惊奇了。
首先有必要重新评述一下过去各时期在文献上发表的一些有关的论证，我将特别考虑当代对理想产量和外部经济与不经济问题的讨论，打算把一些拘泥于形式的论点或多或少地延伸到同这个题目不经常联系的现象上。只在本文的第二篇里，我才设法使之符合国家经济理论的形式，并把这些有名的论点加以抽象和总结。然而在这样处理之前，先拿出一定篇幅用于总结在第二篇中将要提出的某些论点，顺便提出一些定义，也许是比较妥当的。
让我们这样定义：个人主义经济是这样的一种经济，在这种经济支配下，大量的人为了寻求他们自身的利益而活动，而且这样做的时候，完全忽视了他们的活动对社会中其他大多数成员会产生的影响。我就把这样的活动叫做个人主义的活动（与集体主义相对比）。
一个人的行为和境况，不仅受他周围的物质环境的限制，而且也为他所依附的那种经济形态内其他成员的现实活动和潜在活动所限制。这样，我们可以笼统地说，每个人都可以在不同的环境下，接近各种各样的最大福利位置。但实际上，他能够确实达到的那个地位，同时取决于该经济形态中其他成员所获得的结果和他自己的努力。
显然，从我们个人的观点看来，在这些抽象的可能的最佳位置中，必定至少存在一个最好的地位。但是社会的不同成员所确认的这些最优越位置，未必是彼此一致的。因此，在每个成员只顾自己利益的社会中，就需要有一个分配制度来确定一个人的最优越位置。在这个分配制度下，所有其他的人都从事货物和劳务的生产，而其得到的货物和劳务（包括闲暇）仅仅是为最大限度地增加他们预期的净生产总值所必需的数量，而全部消费品余额都归一个人——即本文正在考察其福利的那个人。
一般而论，并非人人都能同时得到这样一个人人垂涎的地位。惟一的例外是，技术和资源状况只能使每个人的生产水平仅足维持生存。这样，在一个稳定的环境里，每人就必须得到他的最佳福利，因为这是一种不致因某个人饿死而立刻引起混乱的惟一可能的安排。
于是就产生了问题：所有的人聚集在一起能使他们的福利达到最大化，有什么意义呢？换句话说，社会各个成员的目的要是可以通过我们讨论群体的目的而协调一致，有什么意义呢？对于这一点，我建议采取一个常用的准则，用反义词表达为：如果群体成员们的活动可以通过这样一个途径，即促进成员中某些人的经济利益，同时又对他们之中的任何人并不发生不利的影响而对群体成员的行为加以改变的话，那么福利的最大化就没有达到，而情况还是能够改善的。注意，这并没有暗示，如不可能有刚才所考虑到的这种行为或革新的情况，就必然是最佳的。但无论如何，我们足以从这个准则上入手了。
可以想象，这种显然非最佳的情况确实存在，因此我们以后将要注意那些看起来像这种情况的实际事例。乍一想似乎是，这样一个状态在内部来说总是不稳定的，有可能从考虑到的改变方式中得到利益的人们，就会因此着手去实施它。他们不会遭到反对，因为根据假定，这种改变不会对别人产生不利的影响。然而，本文的基本论点是，这种情况往往由于种种理由，实际上是稳定的。无知就是其中的一个理由——大多数人显然不会认识到某种特定的改进的可能性。同时，保持势力、制度、习惯和生理上的障碍也会拖延革新。
另一个阻碍福利状况得到改善的原因，可以在人类心理学上发现。如果我们准备给论点赋予某种含义，认为某些人有时候是故意地对他们自己的福利采取背道而驰的行为，那么我们就可能对稳定的非最佳情况作出解释。但在这个讨论中，我们将采用传统的定义：一个人总是想要根据其环境，以他认为最能增进其福利的方法去活动。
还有一个这样的偏离经济完善的理由，本书分析的大部分将由对它的详尽论述所构成。有一种行动方式，当他与别人协调（地进行）活动时，有提高其个人福利的最大可能，但当他一个人活动时，却不一定就是有利于他个人福利的行动。发生这种偏差的情况是不难想象的。一个人自愿地为战备作贡献，但如果别人不像他那样干，那他就是愚蠢的。而且对他说来，希望别人作出足够的贡献，从而使自己不必再参与分担义务，也是符合情理的。社会上每个成员从个人活动的观点出发，不贡献可能是合乎情理的，但是从集体利益和每个人的个人利益出发，必要时采取强制办法迫使每个人作这样的贡献，是非常恰当可取的。
请注意：如果我们假定政府的角色是协助社会成员用最大的效率去达到他们自己的目的，那么在我们刚才考虑过的情况中，操纵市场的决策就成为政府的工作了。这并不是因为政府基于某种独特的立场，不相信人民有能力判断，而是因为市场不能提供一种机构使这些决策得以实行。因此，在这里论证的是同样有理性的个人，他虽不曾作出自愿的贡献，却完全有可能言行一致地投票赞成为相同目的而增加赋税，从而使每个公民人人捐献，其数额相当。
可以很方便地在这里引进一个更深入的名词。我想说，当一个人按照我所限定的言行一致的态度，进行整个群体福利最大化的活动时，这个人就是在做理想的活动。在这个定义中所蕴含的意义之外，我将始终避免给理想这个词汇赋以任何规范性涵义。
上面的讨论等于断言，在个人主义的经济条件下，一个人被私利引导而去做理想的活动，可能是非常特殊的。但是，就此得出结论说，这种情况在现实世界中不大可能发生，那是不合理的。要是说，在现实世界上价格制度有助于达到近似理想的结果这倒不失为一个有说服力的论证。如果我们认为价格是一种向得利者提取有余，以补偿不利者的办法的话，那么在价格制度有成效地完成其任务的范围内，可以说所有活动的结果可能首先由发起者来承担。在这种情况下，那就变成为了个人利益而从事的理想活动了。简言之，就是对“看不见的手”的解剖。即使我们不依靠价格制度的效能作为理想活动的机构保证，一旦出现价格制度不再在这方面起作用而又没有其他机构自动弥合缺口的情况，我们也还有别的办法可供选择。
就算切实采用协调的活动来补救这种情况，并不能就此说其结果将必然是稳定的。这一点，是不难一眼看透的。只要我们充分认识：不惜牺牲群体中一部分甚或全体成员的利益以谋求改进其个人位置的可能性是无法排除的。这种最大利益自然不可能每个人都同时得到。事实上，许多个人同时采取这样的手段，就可能损害群体中每个成员的位置，但他们往往并不因为存在这种危险而不这样做。老实说，这也许是完全合乎情理的，首先因为先驱者总是能得到实利；其次还因为拖延者总是容易遭受最大部分的恶果。在这种情况下，惟有通过强制手段（政府的存在）才能维持理想的状况。于是民主政府的实质，可能就是作为一个为顺应公众愿望而设计的一种具有威信的中央机关而被自愿地接受。