一八九八年秋天，慈禧太后的屠刀在北京菜市口齐刷刷地砍下了谭嗣同等“戊戌六君子”的头颅，血花四溅，老迈帝国在一片肃杀之气中，徐徐落下十九世纪阴沉的帷幕。纪元更始，二十世纪的中国历史开始于八国联军铁骑进京的烽火狼烟，垂帘听政、主宰中华大地的慈禧太后仓皇西逃，万乘之尊一路饱经流离之苦。这才有了一九〇一年一月二十九日那道以光绪帝名义颁发的变法谕旨，这是二十世纪中国出现的第一线微弱之光，这是曾经长期被遗忘的“清末新政”的起点。它意味着慈禧开始接过戊戌变法染满鲜血的衣钵，尽管她的出发点只是要挽救摇摇欲坠的宝座。当年十月二日，慈禧再次下达懿旨，表示“变法自强”的决心。在袁世凯、张之洞、刘坤一等封疆大吏的推动下，清末新政开始启动，尽管步履缓慢。
到一九〇五年七月之前，朝野上下要求立宪的呼声日益高涨，清廷决定派遣大臣出国考察政治，枝枝节节的变法这才逐渐指向政治体制的层面。我们可以把此举看作是清廷决心改革政治的信号，当然这个时候慈禧还没有下决心实行立宪。九月，也就是清廷下诏废止运转一千三百年之久的科举制后不久，五大臣大张旗鼓地出国考察，结果上火车时遇到了革命党人吴樾的炸弹。吴樾当场取义成仁，五大臣有惊无险，但出国的行程被推迟了几乎半年。十一月，清廷颁发上谕，要督办政务处筹定“宪法大纲”。同年十二月和一九〇六年一月，鉴于上次的教训，五大臣悄悄地分两批出国考察，他们的足迹遍及日本及欧洲许多国家，重点是考察君主立宪制成功的英、德、日等国。
一九〇六年七月二十四日，五大臣之一的载泽归国后，在回答慈禧的询问时，明确主张立宪，效法日本。另外两位大臣戴鸿慈、端方不仅当面告诉慈禧“立宪利国利民”，而且联名递呈了《请定国是以安大计折》，提出宪政变革的初步方案，包括法律面前人人平等，学习外国，设立议会，地方自治，做好实行预算决算的准备等等。当时湖广总督张之洞认为民智未开、教育不普及，反对宣布立宪，袁世凯、岑春煊、徐世昌、孙家鼐、张百熙等人则赞同立宪，皇族中的奕劻以及年轻的载沣也都抱支持的态度。当然也有很多反对立宪的声音，包括荣庆、铁良等人在内。对此，皇室贵胄载泽对反对立宪者的反击最为坚决有力。慈禧太后则对立宪没有什么太深的成见，她所在意的只是君权不受损害，服制不可改，辫发不可变，典礼不可废。
当年八月二十七日，应慈禧之召进京的直隶总督兼北洋大臣袁世凯主张从改革官制入手，预备立宪。他的立宪热情空前高涨，声言“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”。谁反对立宪，谁就是“吴樾”，就是“革命党”。他因这些言论一时博得了“倡导立宪”的名声。二十九日，慈禧召见大臣会议宪政之事，只有两个人默然不吭气，一个是军机大臣王文韶，一个是督办政务大臣鹿传霖，其他人都表示应该实行立宪。最后慈禧态度明朗了，王、鹿也只好勉强表示同意。九月一日，清廷正式发表“仿行宪政”上谕，提出“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的原则，提倡广兴教育、清理财务、整饬武备、普设巡警等。
消息传出，朝野上下、商学各界一片叫好声，以为这是千古未有的盛举，人们到处奔走相告，甚至有喜极而泪下的。以梁启超为代表的海外立宪派，和国内张謇、汤寿潜、汤化龙等为代表的国内立宪派更是欢欣鼓舞。立宪派集中的北京、上海等地张灯结彩，敲锣打鼓，热烈祝贺这道破天荒的宪政上谕。九月五日的北京街头，商务印书馆分馆、公慎书局、江西学堂，以及多家报馆、阅报社，挂出龙旗庆贺，各个学堂乃至军事学堂都举行了庆祝活动。十一月二十五日是慈禧太后的生日，以往人民都很冷淡，并不理会，这一年却大不相同，各学堂学生上万人齐集京师大学堂，举办庆贺立宪典礼。《京华实报》一九〇六年第五十三号报道说：“从此要实行立宪，这次圣寿就是实行立宪的纪念。这等的好日子，拍着巴掌，跳着脚儿，要喜喜欢欢的庆贺大典。”天津、保定教育界也纷纷开庆祝大会，保定师生高呼“立宪万岁”的口号，大唱新编的《庆贺立宪歌》。最热烈的还是在上海，九月九日，上海城厢内外总工程局、总商会、华商体操会、南市商业体操会、洋货会馆、商学补习馆、商学补习会、商学公会、各学校纷纷开会庆祝、上街游行。那些在晚清经济发展中成长起来的自治组织、新兴的学堂、报纸，无疑都是宪政最坚定的支持力量。十六日，上海各大报包括《申报》《时报》《中外日报》《同文沪报》《南方报》等联合举办庆祝会，到会的有上千人，马相伯、郑孝胥等发表演讲。马相伯的演讲词登载在《时报》上，我们现在还能读出他当年的激动和兴奋：“我中国以四五千年破坏旧船，当此过渡时代，列强之岛石纵横，外交之风波险恶，天昏地暗，民智未开，莫辨东西，不见口岸。何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降，试问凡我同舟，何等庆幸！”江苏各地包括南京、无锡、常州、扬州、镇江、松江等地商会、学堂也都召开庆祝会，扬州商学界自编的《欢迎立宪歌》传达的是当时普遍的心声，其中说：“运会来，机缘熟，文明灌输真神速……大臣游历方归来，同登新舞台，四千年旧历史开幕……一人坐定大风潮，立宪及今朝。搜人材，备顾问，一时大陆风云奋。”全国许多省的情况也都差不多，用立宪派的话来说，就是“凡通都大邑，僻壤遐陬，商界学界，无不开会庆祝”，这一切完全是民间自发的，不是官方组织的。十月二日的《申报》报道说，消息传进深宫，慈禧、光绪“颇深嘉悦”。（材料来自侯宜杰著《二十世纪初政治改革风潮》，人民出版社一九九三年版）
善良的国人，在专制中生活了多少个世代的人们，以为从此可以过上平等的人的日子了，以为清王朝真的要走上宪政的轨道了。不能嘲笑他们的愿望是天真、可怜的，谁又能想到这一切只是空头的许诺，只不过是水中月、镜中花？
一九〇六年的这次宪政萌芽是由官制改革入手的。就在颁布“仿行宪政”上谕的第二天，朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、徐世昌、张百熙、戴鸿慈、袁世凯等一批王公大臣共同编纂官制，两天后设立了专门机构——编制馆。在制定官制之前，他们首先确立了五项基本原则，其中包括认同三权分立原则，因为议会一时难以成立，所以先从行政、司法着手。当然，官制改革意味着一次权力的再分配，可以说牵涉到所有官员的切身利益，阻力之大不难想象，如果没有公心，没有慈禧的坚决支持，都是没有办法搞下去的。晚清的宪政萌芽从这里起步，一开始就显得艰难，比如想裁撤吏部、都察院，因为反对的声音之大令慈禧都感到为难，最后只好妥协，保留这两个传统的衙门。所以，清廷虽然只花两个月时间就完成了中央体制的改革，实际上改动的幅度很有限。仅以满汉之分来说，改革以前，各重要部门大臣都是满、汉各半，改革以后名义上说满汉不分，实际上十一个部的十三名大臣、尚书中，满族占了七人，蒙古族一人，汉族只有五人，反而不如改制前。立宪派由此感到失望。
中央体制大致上确立以后，厘定官制大臣于当年十一月五日通电各省疆吏，提出改革地方体制的方案，计划将地方分为府、州、县三级，各设议事会，由人民选举议员，公议应办之事；再设立董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会议决之事，逐步推广，设立下级自治机关；另外设立地方审判厅，受理诉讼。从现在来看，这个以地方自治为内核的方案，进步意义是不言而喻的。大约到一九〇七年二月十七日以前，各地封疆大吏陆续表明自己的态度，看法不一，众说纷纭，推行的阻力很大。早在一九〇五年八月起，朝廷就决定以奉天、直隶作为地方自治的试点，直隶总督袁世凯在天津设立了自治局，将自治知识编成白话，广为宣传。从一九〇六年十一月起，袁世凯下令自治局在天津县一级试办议事会与董事会。奉天在一九〇六年十二月设立全省地方自治局，次年二月开办调查员养成会，又办起了自治研究所。
一九〇六年九月二日，清廷早在一年前计划设立的专门机构“考察政治馆”正式启动（一九〇七年八月，“考察政治馆”易名为“宪政编查馆”），十二月初又将会议政务处的工作并入，直接归军机大臣领导，性质有点类似立宪国家责任内阁的法制局，任务包括调查各国宪法，制定宪法草案，考核法律馆制定的各种法典草案、各部院各省制定的单行法、行政法规，等等。至于代议机关资政院、各省咨议局的筹办还要晚一步，到一九〇七年才开始着手。
法制改革走在行政的前面。早在一九〇二年五月十三日的一道上谕，就命沈家本、伍廷芳参酌世界各国法律，将当时的一切律例“悉心考订，妥为拟议”，目的就是与国际接轨。一九〇四年设立了专门的“修订法律馆”。这一进程在一九〇六年九月一日以后明显加快，仅仅这一年到一九〇七年六月，就完成了欧洲、日本十三种刑法、诉讼法及其他司法类著作的翻译，还有十种译而未完，接着又用大约一年的时间翻译完成三十四种各国的商法、民法、诉讼法等著作。沈家本在主持翻译外国法律和法学著作同时，不但非常重视派人去国外考察，而且不惜重金聘请外国法律专家，“随时咨问”，一九〇六年十月开办的京师法律学堂，总教习就是从日本请来的。自一九〇五年起，沈家本和伍廷芳即着手修订《大清律例》，着重点在删除酷刑、重罚，削减死罪条目，变革行刑旧制，删除奴婢律例，禁止买卖人口等，其中有多项是一九〇六年提出并完成的。还值得一提的是，《钦定大清商律》《奖励公司章程》《破产律》等一系列推动近代经济的商法都于一九〇三年到一九〇八年推出，与立宪的进程基本同步。
当然，最热闹还是民间宪政派的自发组织应运而起，它们如同雨后春笋，几乎一夜之间就遍地冒了出来。这是一九〇六年慈禧接受宪政改革主张的最大成果，以铁的事实证明了国人对宪政的热忱。
第一个立宪派团体“宪政研究会”诞生在上海，一九〇六年九月中旬开始酝酿，当年十二月九日正式成立，选举马相伯为总干事，雷奋为副总干事，有会员三百多人。出版的《宪政杂志》（月刊）虽有比较浓厚的学术气息，但研究会并不是一个学术社团，而是讨论国家大事、乃至直接参加政治活动的团体，“务求尽国民参预政事之天职”。
“预备立宪公会”的产生与两广总督岑春煊有相当关系，他一个人就捐资万两。一九〇六年九月上旬开始密商、讨论，十二月十五日在上海愚园正式举行成立大会，投票选出十五名董事，郑孝胥为会长，张謇、汤寿潜为副会长。最初会员不过百余人，却都是一时精英，来自商界、学界、报馆、书局，包括张謇、汤寿潜、李平书、荣氏兄弟等实业家，《时报》的狄平子，《中外日报》的叶瀚，商务印书馆的夏瑞芳、张元济等报人、出版家，创办浦东中学堂的黄炎培、杨斯盛，以及年轻的孟森、孟昭常、雷奋、杨廷栋等，都是江南知识界的佼佼者。自一九〇四年起，南通的状元实业家张謇就不断与张之洞、魏光焘等封疆大吏讨论立宪问题，游说他们奏请朝廷立宪，甚至代拟折子，还给袁世凯写信，请其赞助立宪。一九〇四年六月，他和汤寿潜、张元济等人连日会谈，决定游说军机大臣瞿鸿禨和其他达官显贵，推动立宪，如今机会终于来了。“预备立宪公会”的成员以江、浙、闽为主，逐渐拓展到国内十多个省以及港、澳、南洋、海参崴各地，后来像江西、安徽、山西、四川、吉林等省的咨议局议长或副议长都加入进来。这个组织存在时间比较长，做了大量推动宪政的工作，比如出版书刊，普及宪政知识，仅孟昭常编的《公民必读》就发行了十三万册；开办法政讲习所；推动地方自治及咨议局的成立；编订商法等。直到辛亥革命后，“预备立宪公会”才停止活动。
“仿行宪政”上谕颁布后，远隔重洋的流亡客康有为也坐不住了。一九〇六年十月二十一日，他起草一篇布告会众书，将“保皇会”改名为“国民宪政会”（或“国民宪政党”），弟子梁启超不同意这个名称，主张叫“帝国宪政会”，被康采纳，一九〇七年二月十三日正式改名，对外称“中华帝国宪政会”，主要的诉求除了召开国会，就是开放党禁。“帝国宪政会”在海外开办商务公司、银行，出版报刊，到处募捐筹集资金，不过对国内的影响有限。
一九〇七年六月，热衷君主立宪的留学生杨度在日本组织“宪政公会”（初名“宪政讲习会”，又叫“中国宪政讲习会”），此前他已创办《中国新报》，鼓吹宪政。一九〇六年十二月，流亡日本的梁启超有意联合杨度、蒋智由、熊希龄等人成立一个政治团体，在写给康有为的信中还称许湖南人杨度是谭嗣同一类的人物，结果因意见不合，各怀心思，合作未成。一九〇七年十月，杨度奔父丧回国，联合湖南名流谭延闿等人成立湖南支部，一九〇八年一月干脆把“宪政讲习会”改称“宪政公会”，湖南支部改称“湖南宪政公会”，接着在北京设立本部，当年还被清廷民政部正式批准。“宪政公会”在国内许多地方设立支部，极一时之盛。
此时的梁启超已与他的老师康有为渐行渐远，他不想在老师过时的旗帜下做些力不从心的事情。通过《新民丛报》等平台，他以常带感情的笔锋赢得了广泛的读者，影响已远在戊戌年的康氏之上。本来他打算与杨度合作成立宪政会，本部设在上海，以杨度为干事长，自己不出面。与杨度的合作破裂后，他于一九〇七年六月秘密到达上海，目的是争取岑春煊支持，并寻求与张謇、郑孝胥这些江浙立宪派代表人物合作。其实，张、郑等有实力、有声望，他们组织的“预备立宪公会”正蒸蒸日上，自然不愿屈居康、梁之下；再说他们对康、梁的通缉犯身份还心存顾虑，所以会谈毫无收获。但梁启超毕竟是梁启超，他在返回日本之后，组织“政闻社”（一九〇八年二月发展到五百多人，本部迁到上海，由马相伯等出面主持），创办《政论》月刊，在上海发行，以蒋智由为主编，他在日本遥控笔政，不过再也没有像当年的《时务报》《新民丛报》那样一纸风行。
早在一九〇六年底，富有学识、思想开通又有能力的旗人松毓捐出一千两白银，联合其他士绅筹组“吉林地方自治研究会”。他认为地方自治是立宪的基础，而地方自治的基础在于知识的普及。一九〇七年一月六日，“吉林地方自治研究会”举行成立大会，松毓当选为会长。不久会员发展到七百多人，改名为“吉林自治会”，月出《自治报告书》三册，后改为《公民日报》，还开办了自治宣讲所、自治讲习所等，直到一九〇八年十月被清廷下令解散。
一九〇七年十一月，广东地方自治研究社、粤商自治会成立，偏远的贵州也在这年十二月酝酿成立“自治学社”，以后还有“宪政预备会”，其他各省也相继出现了各种立宪、自治团体。
一九〇六年九月一日，“仿行宪政”上谕的颁发是近代中国的一件大事。一九〇九年，各地立宪派的代表人物几乎毫无悬念地通过选举，进入了各省咨议局，立宪政治之花在古老的土地上初次绽放。到一九一〇年，英国《泰晤士报》驻北京记者莫理循在穿越新疆时，拍下了一幅挂着“新疆谘议局”招牌的照片，虽然房子看上去那么不起眼，像个普通的北方农家院落，光秃秃的枝桠，一派冬天的荒凉，但具有地方议会性质的谘议局毕竟是全新的事物。在广西桂林的一次官方集会上，会台上方高悬着“立宪万岁”的匾额，会场上不同的服装就是一个新旧交替时代的风景，一边是穿清朝官服的大小官员，一边是穿着新式校服的小学和师范学堂学生。这一切都意味着中国开始从古代向近代转型。从上海到东京，民间立宪团体的纷纷诞生更是标志着时代风气的转换，如果说梁启超、康有为他们早在一八九五年甲午战败的泪水和屈辱中登上政治舞台，那么张謇、汤寿潜这些江浙实业家的代表和杨度这样的留学生代表还是初次在政治舞台上正式亮相，但毫无疑问，在这一波推动宪政变革的浪潮中，他们的声光盖过了康梁一辈，这已是他们的时代，并不是因为他们有什么新思想或者他们的水平、能力更高，只是生逢其时而已。无论成耶败耶，如果只问是非，而不是以成败论英雄，历史就是这样一个脚窝、一个脚窝走过来的。
本文主要参考书目：
故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版。
侯宜杰著《20世纪初政治改革风潮》，人民出版社1993年版。
卞修全著《立宪思潮与清末法制改革》，中国社会科学出版社2003年版。
丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版。