席恒
完善的社会保障体系是社会安定的重要保证，胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，“要坚持把改善人民的生活作为正确处理改革、发展、稳定关系的结合点”；“为了促进社会的公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居，推动建设和谐社会”。同时，十七大报告提出要构建以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的我国社会保障体系。十七大报告将加快推进以改善民生作为社会建设的重点，这给学者们提出了一个课题，即如何构建我国21世纪社会保障的前景。对社会保障问题的研究，既要从历史和现实的角度考虑问题，也需要逻辑和理性的审视。《参考消息》刊登了俄罗斯科学院专家撰写的一篇文章，文章指出，2008年才意味着新世纪的开始，因为2008年遇到问题太多了，这些问题都会促进人们对发展哲学、发展模式的探讨。在目前的国际背景下，目前的国际金融、经济和社会背景下，我们的民生和社会保障的发展模式和发展哲学应该怎样重新定位，是我们应该重新思考的。
第一个问题是如何实现民生与社会保障问题。这个问题的分析框架是要考虑民生的三支柱（第1个三）：就业、分配与社会保障。首先是就业问题，如果没有足够的就业，社会保障问题的解决也是有困难的；其次是分配问题，这与工资制度有关；目前研究的社会保障问题，都要与就业制度和工资制度相关联。在公共管理的环境下的话，与目前的财政体制也有很大的关系。健全的社会保障制度应包括三个基本元素（第2个三）：制度设计、经费支持和服务供给。其中制度设计起到核心的作用。合理的制度设计的原则应该是合作收益和利益均衡。如果有些人利益得到充分保障，有些人利益没有得到保障，甚至有些人利益是认为不应该得到保障的而得到了保障，则这样的政策肯定是不可持续的。经费支持比较容易解释，一个国家的社会保障能不能实现，最关键是经济支持能力，社会保障的水平应与一个国家的国情相适应，特别是与经济支持程度相适应。除了经费支持以外，一个国家社会保障制度能否可持续，服务供给也很关键，服务供给要重视可及性和可持续性。
中国社会保障目标的实现，关键在于要在不同社会保障受益人之间实现利益均衡。人们之所以选择合作，是因为合作能产生收益。传统经济学的成本-收益分析方法实际上是基于经济人假设的竞争条件下的“竞争-成本-收益”分析方法。事实上，在人类的一切社会事务（包括经济事务）中，都可能进行合作。如果在合作条件下，其可能是“合作-成本-收益”分析。而合作秩序之所以必要，是因为它能够为合作各方带来额外收益，使他们共享或分享；合作秩序之所以可能，则是因为存在着正式或非正式的制度条件，能把利己者和利他者的行为规整到有利于合作秩序的范围之内。在给定条件下，合作能够实现人们比不合作更多的收益进而促进生产效能和社会福利的增加，形成合作生产力，即在有效控制交易成本的某种制度安排下，有合作能力的合作者自愿从事合作对于整个社会的合作过程作出的贡献。
政府公共管理的任务，就是创设降低或减少合作的交易成本所需要的制度条件。社会保障受益主体包括政府、雇主、雇员。合作所需要的制度条件分为四类：针对防范成本，要建立社会信任机制；针对信息成本，要建立信息共享机制；针对监督成本，要建立监督约束机制；针对谈判成本，要建立利益分配机制。在公共管理、社会保障政策设计过程当中，建立这四类机制非常有必要的。
第二个问题是中国这样的国家应该实现怎样的社会保障模式。一个健全的社会保障制度应该包括三个纬度（第3个三）：覆盖人群、保障项目和责任主体。从个体生命周期的角度来讲，每一个人在生命周期不同的阶段，可能面临不同的风险，所需要的社会保障项目也不一样。政府在服务型政府建设过程中应该做两个方面的工作：一方面，政府直接提供服务，包括政策支持、政策设计和服务提供等；另一方面，政府创造为其他组织提供服务平台。
以养老保险为例，中国的养老保险分为三个层次（第4个三）。第一层次的基础养老金应采用统一费率，政府、雇主、雇员三方缴费，可以采取政府补贴的方式实现基础养老金的全国统一，体现强制性、公益性和共享性。第二层次是体现职业差异的年金养老金，在中国目前消费水平下，收入水平和消费水平有很大的差别，年金养老金由雇主、个人缴费，体现制度的效率性。
第三个层次是政策诱导或激励性储蓄性养老金，是选择性、私益性和独享性的。
第三个问题是中国社会保障理想之实现。以养老保险为例，可以通过三个系统（第5个三）加以实现。