三、发展完善中国特色的养老服务体系
（一）养老服务的宗旨和理念
养老服务的宗旨和理念指的是一个国家或地区对实现其养老服务目标的理性认定和对推进养老服务的整体主张。它决定着养老服务的性质、方向和道路，是养老服务建设和发展的根本和总纲。对于养老服务体系，我们主要探索利用什么样的方式来解决养老问题更加符合我们中国的国情，对养老的服务宗旨和理念要回答如下两个方面的问题：首先是以何种认知来提供养老服务；其次是以怎样的方式来提供养老服务，是以家庭养老方式还是以社会养老方式来提供。要坚持以人为本，在大力发展社会养老功能的同时，必须关注现代家庭养老功能，不能由于居住安排上发生变化，包括城市独生子女家庭，还有农村青壮年进城务工这种情况造成家庭养老功能缺失的情况，就认为家庭养老功能就无法利用了，要将家庭养老与社会养老紧密结合起来，以维护老年人的合法权益，满足老年人的养老服务需求。
（二）养老服务的对象及内容
养老服务主要是为了整个保障体系的顺利贯彻，把实惠落实到老年人身上，可以划分为基本养老服务和非基本养老服务两个层次。基本养老服务是为老年人提供照料、护理和社会化服务。非基本养老服务是为具有有效需求的老年人提供在基本养老服务范围以外的生活、医护、保健、教育、就业和再就业、文化、娱乐等领域的较高层次的服务。养老服务的内容应以解决广大老年人最关心、最直接、最现实的问题为主，满足不同群体老年人多层次需求为辅；以基本养老服务为主，以非基本养老服务为辅。
（三）应该由谁来提供养老服务
即政府、社会和家庭应该由谁来提供养老服务。我们认为，应该坚持政府为主导，机构为中心，社区为依托，家庭为基础，引导社会积极参与。
（四）养老服务的制度和体系
养老服务的制度和体系指的是一个国家或地区根据它所确定的养老服务的宗旨和理念，对各类养老服务供给主体的配置、功能和建设所作的制度性规范和安排。
在现代社会，养老服务供给主体可分为两类：一是社会养老照护体系，也称正规养老照护体系。二是家庭养老照护体系，也称非正规养老照护体系。两者相互依存，互为补充，协调发展。现在需要重点解决的是增加社会服务的功能，要给予大力的扶持，也要帮助家庭巩固机构养老或者社会养老不可能完成的功能，比如亲情的关怀。
1.社会养老照护体系
社会养老照护或正规养老照护指的是由处于一定的组织结构中的专门工作人员，按照所确定的目标和任务，以有组织的方式，向有需求的老年人提供事先约定的、特定项目的养老照料和护理。社会养老照护又分为机构养老照护和社区养老照护两种。
（1）机构养老实际上就是我们现在的各种类型的养老机构，其在我国的发展，目前来看还是非常不完善的。据民政部门的统计，床位超过了170万张，入住的老年人约130万～140万人，占老年人口的8.5‰左右。功能配置上也不是太完善，社会基本公共服务的公平性没有得到充分的体现，这是目前发现的问题。
应该是在政府主导下，由各类养老机构为因身体功能受损或因家庭原因而需生活照料和身体护理的老年人提供专门服务。这种养老机构从功能划分上可以有以生活照料为主、以身体护理为主和两者兼有的不同类型。
为了应对我国当前和今后机构养老照护面临的问题和挑战，应从以下两个方面作出制度性的规范和安排，逐步加以解决。
第一，通过统筹城乡、科学规划，建设布局合理、结构协调、制度统一、层次有别的各类城乡养老机构，推进我国机构养老照护的外延式发展。这就要以实现城乡基本养老服务均等化为目标，以赋予农民基本养老服务的国民待遇为准绳，坚决改变过去长期以来在提供机构养老照护上重城市轻农村、重市民轻农民的做法，统一城乡机构养老照护的基本制度，大力发展农村各类养老机构。
第二，要以养老机构住地化和小型化为主，发展城市社区机构养老，基本满足城市社区内老年人就地就近的入住需求，解决城市机构养老资源配置失衡的问题。这里，一是要根据入住老年人不同的身体状况和需求状况，重点扩展各类护理服务，实施科学的分级护理，即康复保健护理、心理慰藉护理和临终关怀护理，以最大限度地维护老年人的生理和心理健康，提升其生命质量。二是在重点做好各类护理服务的同时，还要根据入住老年人的特点和要求，做好生活照料服务。三是养老机构凡有条件的都应根据自己的能力和特点，走出大门，面向所在社区或更大范围的老年人，直接为他们提供居家养老服务，或是通过培训、指导和协助社区养老服务组织和人员间接地为老年人提供服务。
（2）由于我们现在有99%的老人生活在自己熟悉的社区和家庭中，所以社区养老服务的需求在不断地上升。社区养老照护是指在政府主导下，由社区正式服务机构、社区准正式服务组织和社区相关单位，为在家居住并具有需求的老年人所提供的多种形式和内容的服务，也称居家养老照护。
第一，在政府主导下，从加强社区建设入手，发展和完善社区正式服务机构，为老年人提供社区养老照护。其主要方式有三：一是直接由政府部门组织提供社区养老照护，其中也包括由政府部门举办的有条件的养老机构将其服务范围拓展到所在的和周边的社区。二是在政府的政策和资金支助下，依托城乡社区，建立正式服务机构，提供养老照护。三是在政府的政策支助下，吸引与鼓励社会和民间资金在社区建立正式服务机构，为老年人提供多种养老照护。
第二，在政府主导下，从加强社区建设入手，发展社区准正式服务组织，配合社区正式服务机构，为老年人提供社区养老照护。一是要从老年人的实际需要和构建和谐社区出发，根据条件，有计划有重点地发展社区准正式服务组织。二是基层政府特别是社区应对发展准正式服务组织积极加以引导。三是各级政府应加大投入，并把来自各方面的资源捆绑在一起，使之从整体上发挥对促进社区准正式服务组织发展的最佳作用。
2.家庭养老照护体系
家庭养老照护或非正规养老照护指的是由老年人的亲属（配偶、子女和兄弟姐妹）以及朋友和邻居为之提供的生活照料和身体护理。
家庭养老起着非常重要的作用，尤其在农村；城市里面很多家庭也仍然靠家庭和亲属养老。
目前的养老照顾体系分成几个层次，首先还是立足于家庭，这是第一级，主要由亲属、配偶、子女、兄弟姐妹提供照料服务；第二级：朋友、邻居，有些地方探索所谓结对活动，充分利用社区的社会力量进行互相的互助；第三级、第四级、第五级就是社会养老照护系统，提供服务的对象不一样，有社区准正式服务组织，还有社区正式服务组织以及各个养老照护机构。
最后，还有养老服务的体制和机制，目标就是要科学合理地确定我国养老服务管理主体的设置原则、职权划分和相互关系，以及养老服务各构成要素相互协调、彼此制约、持续运行的方式方法，即养老服务机制问题，实现养老服务的既定目标。