陈宏光
安徽大学法学院教授、法学博士、博士生导师
社会纠纷的复杂和多元势必要求解决机制的多元，在多元解决机制之中，行政机关纠纷解决机制具有专家优势，其专业知识和判断是司法机制所无法比拟的，其效益高，主动性强，并具有一定的便宜性和灵活性，容易达到个案的实质公正，使纠纷在平和的氛围中真正得到解决，这诸多优点已得到公认。一个显而易见的事实是，和谐社会不但存在矛盾和纠纷，而且具有多样性，这些矛盾不断得到妥善解决，社会内部各要素和关系从而得以调整、平衡、优化。对于社会发展过程中的纠纷，“关键在于社会必须对纠纷进行适当的调节，使纠纷不以将会毁掉整个社会的暴力方式进行”。
我国行政机关纠纷解决机制有多种形态，每一种形态都有各自独特的解决纠纷功能。然而，现实中却往往存在这样的悖异现象：一个纠纷历经多个行政机关纠纷解决机制，一级级的行政机关纠纷解决机制都无法有效解决，行政机关纠纷解决机制所具有的优势效能并没能得到充分的发挥，现实中面临公信力不足、解决纠纷的决定和结果难以得到当事人信服的困境。本文从行政机关纠纷解决机制因公信力缺失而造成的现实困境出发，归纳提炼出公信力在行政机关纠纷解决机制中的作用，进而尝试性提出在当下中国提升行政机关纠纷解决机制公信力的可行性路径。
一、行政机关纠纷解决机制的公信力问题
（一）公信力一般性内涵
从一般意义上探究，“公信力”主要包括三个方面内涵，即“公”、“信”和“力”，三者是一个具有逻辑自洽性、逐层推进的整体。“公”的主要内涵有三：一是指最大多数人，也就是常称的社会公众；二是指大家共同拥有或承认的，即一种观念、制度被大家普遍认同、接受；第三层内涵是在前两层基础上的一个逻辑推导，即某制度或观念被大多数人拥有或承认，进而认同、接受，那么就被认为是公正的，此语境之下，“公”具有“公正”的涵义。《现代汉语词典》对“信”的解释是使公众信任，即信用与信任。信用是信任的基础和前提，只有具有信用，才能获得信任；信任是信用的逻辑结果，公信力中的“信”是一种互信，只有双方或多方主体相互之间信任付出，才能取得彼此的信任。“力”是信念力与威慑力有机结合而形成的合力，在合力影响和作用下，公众具有一种信念，认为某制度或观念是值得信任的，从而形成了对该制度或观念自愿的信任和服从的态势。同时，该制度、观念获得某种潜在的强制力的维持，当公众违背其时，会受到外在强制力的制裁。
公信力和权威具有密切联系，联系的节点在“力”的层次之上。权威是公信力的逻辑结果，是一种精神力量，其作用主要是一种社会心理过程，是施加者利用自身所具有的权力和威望达到使人信任和服从的效果，是权威的接受者对于权威施加者所形成的客观必然性的认同和选择，它主要借助掌权者的威信在公众情感、信任等方面的影响而发挥作用，是以自觉自愿的服从为前提，建立在合法性基础上的影响力。权威“归根到底是个信念问题，这种信念关系到权威在其中得以运用的制度体系的正义性，关系到运用者在这个制度体系中充任权威角色的正义性，关系到命令本身或命令的颁布方式的正义性”。
（二）行政机关纠纷解决机制公信力特定内涵界定和特征
根据上述公信力的一般内涵，经审慎思考，我们认为采用如下方式对行政机关纠纷解决机制公信力内涵进行界定是合适的：指行政机关纠纷解决机制在处理、解决纠纷过程中所体现出来的真诚守信状态以及社会公众对行政机关纠纷解决机制所具有的信任感和心理认同感，并因此自觉地服从和尊重行政机关纠纷解决机制解决纠纷行为和决定的一种社会状态。
从直观上讲，行政机关纠纷解决机制公信力是民众对该机制解决纠纷情况的主观评价。从内部要素构成而言，行政机关纠纷解决机制公信力的内涵可以从两个角度来理解：就行政机关纠纷解决机制一方来说，公信力意味着行政机关纠纷解决机制有能力使纠纷发生主体认为通过这种机制所作出的解决纠纷决定是“值得认同和服从的”，从而获得纠纷发生主体的认可和自愿服从；就纠纷发生主体一方来说，意味着纠纷发生主体基于某种价值、信念、习惯而信任、认可这种机制，将其视为“正当”的。在这两方面之中，核心是行政机关纠纷解决机制对社会公众的信用与社会公众对行政机关纠纷解决机制的信任，它表明了对行政机关纠纷解决机制的工作成效、信用的信任度和认可程度。
行政机关纠纷解决机制公信力的主要特征：
（1）动态的互信。行政机关纠纷解决机制公信力实际上是行政机关纠纷解决机制与公众之间的一种信用关系，涉及两个主体的两种行为，即信任方（公众）的“信”与信用方（行政机关纠纷解决机制）的“被信”，“信”与“被信”随着实践而发生变动，实质上是一个双方互动、动态均衡的信任交往与评价过程。
（2）评判标准的主观性和多元性。行政机关纠纷解决机制的公信力尽管客观性因素很强，但毕竟是一种由公众所作出的主观性价值判断，因评判主体不同、情境相异，得到的评判结果可能不同。而且公正作为全社会共同追求的一种价值目标，在行政机关解决具体纠纷之中，不同的价值主体有不同的利益需要和评判维度，所作出的评价也不会全然一致，呈现出多元性。
（3）相关因素的广泛性。行政机关纠纷解决机制公信力涉及行政机关纠纷解决机制权威，解决纠纷的公正性、独立性，人员素质，以及公众的法律素质、信仰，对具体案件的感受等诸多因素，内容十分广泛。
二、行政机关纠纷解决机制公信力缺失的原因探析
社会变迁带来的分化，使人们容易产生“离心”倾向，这样的社会变迁，无论就其速度与规模而言都是巨大的，造成“实然”与“应然”之间的断裂，常常使人们短时期内难以适应社会的变迁，从而产生“茫然”和“迷失”，人人自危，失去人类相处最基本的互信。
（一）行政机关纠纷解决机制公信力缺失的内在归因
1.行政机关纠纷解决机制解决纠纷行为定性模糊。行政机关纠纷解决机制解决纠纷的行为应是行政机关利用自身所形成的优势，居中裁判，司法性成分要浓一些，至少属于准司法行为，但实践中，理论界和实务界长期以来对其定性模糊，从各自的论点出发，有的强调其行政性，有的强调其司法性，定性上的模棱两可带来一系列认人左右为难的问题。
2.公信力意识不强。一些人认为公信力属于社会公众主观价值判断的问题，行政机关对此无从掌控，只要在解决纠纷过程中依法而行就可以了；还有的做群众工作时不细致，不到位，致使有些案件虽然结了，但问题还没有解决，造成“案结事没了”的尴尬情形，当事人不断申诉、上访，对行政机关纠纷解决机制公信力和权威性产生负面影响。
3.行政机关纠纷解决机制中解决纠纷人员的素质整体上不高，难以获得公众充分信任。行政机关纠纷解决机制中解决纠纷人员是行政机关纠纷解决机制公信力和权威性的主要载体，社会公众对行政机关纠纷解决机制的评价，很大程度上来源于对每个行政机关纠纷解决机制中解决纠纷人员的具体解决纠纷行为的认知及评价，但是现阶段行政机关纠纷解决机制中解决纠纷人员的整体素质和解决纠纷能力与公众的期盼仍有一定的差距，一些纠纷虽然在处理上并无偏差，但由于缺乏必要的说理及事后的解疑释惑工作，当事人无法理解和认可。
4.行政机关纠纷解决机制解决纠纷行为效力保障缺乏。众所周知，行政机关解决纠纷的社会成本较低，且及时，快捷，简便，然而，实践之中，行政机关纠纷解决机制解决纠纷行为的效力却得不到司法机关的认可和支持，从而严重削弱了行政机关纠纷解决机制的公信力和权威性，所以，赋予行政机关纠纷解决机制解决纠纷行为法律效力势在必行。对由政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力，法律上至今没有明确规定，这就造成行政性纠纷解决机制无法发挥应有的功能，或不得不与人民调解混同。
5.行政机关纠纷解决机制相对独立性不高。行政机关纠纷解决机制既然居中解决纠纷，就需要纠纷解决机制具有相对独立性，以减少外在干预，保证裁决行为的公正性。在我国，虽然行政机关承担了大量的司法职能，但基本上没有独立性，和一般的行政机关没有区别。这样的地位很难保障其裁决的公正性，这也是目前制约行政裁决制度健康发展的关键因素。
6.正当程序缺失。我国立法对行政机关纠纷解决机制程序缺乏规定，程序的不健全导致在解决纠纷过程中“各有各的套路，各有各的高招”，行政机关纠纷解决机制在部门利益的驱动下所制定的程序规范缺乏公正性，难以得到纠纷当事人的认可，有的甚至相互矛盾。一些非诉讼纠纷解决方式程序设置不合理，有的甚至比诉讼程序更复杂，因而当事人选择规避诉讼外程序。
（二）行政机关纠纷解决机制公信力缺失的外在归因
1.长期以来，中国社会的“人治”传统使公众对行政机关的信任普遍缺失，这是阻碍行政机关纠纷解决机制公信力形成的历史文化根源。
社会公众对行政机关的信任是行政机关纠纷解决机制公信力得以产生的前提和基础，而我国封建社会时期长久，有着悠久的人治传统，对公众多以“管治”的思路为主，“官官相护”的思想即使在当下的中国依然有很大的市场，“衙门”里“当官的”和“老百姓”之间的平等对话、互相尊重在传统中国很难想象，多数公众对行政机关的认知有限，对现代政府以及行政机关的服务性认识不够，难以从传统的因敬畏或威慑而不得不服从转变到现代对行政机关解决纠纷过程与结果的客观理性评价，从而对其信任和认可。
2.信用危机给行政机关纠纷解决机制公信力带来消极负面影响。诚实守信是中华民族的优良传统，也是现代市场经济和社会发展不可缺少的资源。然而，伴随市场经济的负面效应而滋生的人际冷漠和诚信缺失，致使整个社会协商机制尚未形成，无论是家庭内部，还是劳资关系、消费关系、医患关系、交易伙伴关系等都缺乏基本的信任，对抗程度极强，和解协商难度极大，调解协议的反悔率较高。社会出现了严重的道德失范现象，整个社会信用体系面临前所未有的道德危机，由公平、公正、诚实守信等价值系统所建立起的“信用”“信任”，已经成为当前中国最需要又最稀缺的社会资源，在此大环境之下，不可避免地影响了行政机关纠纷解决机制的公信力，而且一定程度上加大了行政机关纠纷解决机制提升公信力的难度。
3.信用保障机制不完善。我国行政机关的运作长期以来存在着以“人治”代替“法治”的现象，行政机关的行为更多地体现出指令性特点。仍然没有摆脱红头文件、政策手段和领导指示、批示这样的一种行政支配的运作模式，政策的临时性、应景性色彩很浓，长期性、稳定性十分缺乏，行政机关的一些决定和政策往往朝令夕改，行政机关的行为常常被个人行为所代替，这些非正常现象不断透支着行政机关的信用，导致信用无法保障。
行政机关解决纠纷的过程中，常常会受到这样或那样的非正常干扰，递条子、电话说情、指示处理等现象在实践之中并不鲜见，给行政机关纠纷解决机制的公信力造成很多大的消极影响。