石柏林、郑勇、郭哲
湖南大学法学院教授、博士生导师
湖南大学法学院
湖南大学法学院副教授、博士
在当前中国社会转型的特定历史时期，由于经济发展的不平衡、利益群体的兴起和思想观念转变等原因引发了干群关系的紧张，民众采取集体行动对抗基层政府的群体性冲突事件时有发生，并呈现出不断上升的趋势。大量复杂的社会矛盾中，行政行为侵害相对人权益的现象也不可避免，并且还表现出较为明显的向“官民矛盾”转化的趋势。通过分析发现，在这众多的群体性事件中，因行政纠纷引发的，规模更为庞大，后果更为严重，特别是涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、土地承包、集体土地使用权和林权流转、城管暴力执法等社会热点问题的群体性行政争议，涉及面广，人数众多，矛盾尖锐，处理难度大，引发重大群体性事件的风险增大，严重影响了社会的和谐稳定。行政诉讼的司法实践证明，行政首长出庭应诉，能够改善和优化行政审判的司法环境，进一步发挥行政诉讼在保护公民合法权益、协调官民关系、化解官民矛盾上的重要作用，有效预防群体性事件的发生。本文试图从推动行政首长出庭应诉和完善行政诉讼制度的角度，探讨群体性事件的司法化解。
一、行政诉讼行政首长出庭应诉的现状
行政诉讼行政首长出庭应诉，是指作为行政机关主要负责人的行政首长以行政诉讼案件被告的法定代表人身份参加人民法院开庭审理案件，进行答辩和辩论，行使法定权利和履行法定义务的活动。《行政诉讼法》的颁布实施至今已有20余年，全国各级法院受理了大量的行政案件，最高人民法院网2010年2月公布的数据显示，从1987年开始试点建立行政审判庭以来，全国各级法院共审结行政案件184万余件。行政诉讼制度的确立，是我国行政法治进程中的一座里程碑，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督和维护行政机关依法行政具有十分重要的作用。然而，在我国行政诉讼的司法实践中，一直存在着“民告官，不见官”的现象，行政首长出庭应诉的比率极低，甚至某些地方多年来行政首长出庭应诉的案件可谓屈指可数，一旦有某行政机关“一把手”出庭应诉，马上就会成为当地新闻媒体争相炒作的热点。行政首长还是习惯于向法院提交一份法定代表人身份证明书后，便委托其内部法制部门的工作人员或聘请律师出庭应诉，判决后坐听汇报。这种将诉讼行为一揽子交给代理人的做法实际上是行政诉讼中被告消极应诉的表现。2009年武汉大学林莉红教授主持的“湖北行政审判现状调查”课题公布的研究成果显示，湖北同期“全省行政诉讼中被告法定代表人出庭的比例极低，仅占调查案件总数的2%还不到”。2011年广西壮族自治区高级人民法院发布的“2010年行政审判白皮书”也显示，广西全区去年的行政诉讼中，有行政机关负责人出庭参加一审、二审的行政案件总共有29件，出庭应诉率为0.75%，而2009年行政机关负责人的出庭应诉率则更低，仅有0.56%。
与此同时，全国很多地方政府纷纷通过出台关于强制行政首长出庭应诉的规定，在本地区或部门推行行政负责人出庭应诉制度，为推动本地区或部门行政首长出庭应诉进行了有益的探索和实践，也取得了较好的社会效果，甚至在某些地区行政首长出庭应诉率连续三年达到了100%，被媒体称为“南通现象”、“宿迁现象”。
二、行政首长出庭应诉率低的原因分析
行政首长出庭应诉率低，存在主观和客观两方面的原因，其中除了强制性的制度缺失以外，根本原因还在于行政首长思想观念和对行政诉讼的认识的问题。观念和认识上的偏差，体现在实际行动中便是对行政审判不支持，不理解，有的甚至故意拖延或阻挠对法院裁判的履行，这严重影响了人民法院审理行政案件的质量和效率，阻碍了依法行政的进程，最终也会损害法院的司法权威和政府自身的形象。
（一）主观方面
1.受传统“官本位”思想观念的影响，不愿出庭应诉。由于我国行政诉讼起步较晚，一些部门和领导对行政诉讼缺乏应有的认识，再加上几千年沿袭下来的传统“官本位”思想使一些地方的行政首长思想上还没有真正树立起法律面前人人平等的观念，还没有把自己从“官”的位置上放下来。正如有学者所说，“‘官本位”代表了一种文化心理和一种社会管理模式，在这一思维熏陶下的社会氛围中，人们解决社会问题的首要选择往往是“训话”而不是“对话””。它一贯“强化行政权威，强调行政相对人对行政权力的服从”，一些执法机构和人员也“把法律当成自己手中的“指挥棒”，当成“治民”的有效工具”，“权比法大”的观念仍在作祟，这种权力本位的思维定势使行政机关及其行政首长们有种高高在上的心理，不习惯当“被告”，不容忍“民告官”，认为参加行政诉讼、坐在被告席上与老百姓“对簿公堂”是一种影响权威、丢面子、损形象的事情，有的行政首长甚至认为被告席是不吉利的地方，还是不去为好。有的行政首长认为自己比办案人员地位高，权力大，阅历多，而不愿意接受与自己平级或比自己级别低的法官的指挥。在诸多行政诉讼案件审理过程中，行政机关做为被告，其行政首长基本上不出庭，而是委托本机关的工作人员或律师出庭。因此，许多行政首长都忌讳“民告官”，漠视“民告官”，出现民众“告官见不到官”的现象也就不难理解了。
2.法治观念淡薄，对行政诉讼的重要性认识不足。目前仍有些行政机关的领导干部法治观念淡薄，缺少法律知识，对行政诉讼的性质和功能认识错误，对参与行政诉讼缺乏正确和理性的态度。一些行政机关的行政首长习惯于发布行政命令，直接听取工作汇报，唯我独尊，不习惯用法律的手段解决问题，不把法院甚至法律放在眼里，更不愿承担任何责任，以为不出庭法院奈何不了，官司的输赢也和自己无关。有些甚至认为行政诉讼是法院在给政府“挑刺”，不配合政府部门工作的行为，或认为行政诉讼是相对人给政府添乱，会削弱政府的权威，从而对行政诉讼持抵触情绪，却没有真正认识到“出庭应诉实质上是一种履行公务的活动”，它对落实违法行政责任的追究，增强行政机关及其工作人员依法行政意识，提高其依法行政的能力和行政执法水平有着重要作用。因此，有相当数量的行政首长借口公务忙、会议多而逃避出庭，或认为与自己无关，有的行政首长甚至认为法院理应“官官相护”，而无需出庭应诉。
3.规避败诉的风险，以免损害自己及所在机关的形象。诉讼实际上是一场原被告双方的较量，当然会有输有赢。事实上，行政诉讼案件中被审理的大部分行政行为都存在着违法或瑕疵，一旦被法院撤销、变更或确认违法，可能会涉及责任的追究。这对行政首长而言是一种风险，极有可能要承担直接责任或领导责任，行政首长一般不愿去冒这个险，甚至要求本机关都不出庭应诉。另外，有的行政首长往往认为自己不是法律工作者，对法律知识不熟悉，出庭应诉胜诉的把握不大，到时还可能会因为自己在庭审过程中的应对失误而导致败诉和被动，担心败诉会损害自己及所在机关的形象，进而影响到自己的政绩，因此不愿出庭应诉。
（二）客观方面
1.相关强制性法律规范的缺失。无论是在1989年颁布的《行政诉讼法》还是最高院的司法解释中，都没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭应诉的相关规定，而是赋予其选择权。《行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”按照该条的规定，在行政诉讼中，行政首长并非必须出庭，由其委托本部门的工作人员或者律师作为代理人出庭应诉完全符合法律规定。既然法律没有强制性的规定，而且也不会因为自己未出庭而承担不利的法律后果，行政首长大多也就认为没有亲自出庭应诉的必要。
2.对具体案件事实了解不够充分，并受诉讼专业性和技术性的限制。行政机关实行的是首长负责制，行政首长一般仅负责主持全面工作，没有精力和能力负责所有的具体事务，实施具体行政行为的往往是行政机关的工作人员。行政首长对引发行政争议的事实的了解程度一般也要低于行政行为的具体实施者，由其出庭并不一定能够很好地单独承担起举证、辩论等诉讼义务，如果行政机关委托具体行政行为的实施者参与行政诉讼，将更有利于法院查明案件事实。另外，从我国现实情况来看，行政首长一般没有法律专业的背景，而行政诉讼具有很强的专业性和技术性，特别是在法庭诉辩过程中更需要有较强应诉技能和应变能力。行政首长在对具体法律法规的认知和诉讼争议事实的了解不一定全面的情况下，其诉讼能力远不及具体实施该行政行为的工作人员或专业律师，从而影响庭审质量和效率，甚至导致本应胜诉的行政机关败诉。再者，行政机关一般都有专门负责出庭应诉的法制部门，平时办案也都有具体的承办人，在行政首长看来，行政诉讼出庭应诉工作具体承办人员就能胜任。
3.行政事务繁多冗杂无暇顾及或其他公务活动与开庭时间冲突。由于在我国行政管理体制中实行的是行政首长负责制，行政首长作为本机关或部门的“一把手”，统揽全局工作，其主要工作是组织贯彻和落实上级会议精神以及上级行政机关交办的重要的任务等，在其所负责的整体工作中出庭应诉只是一小部分，而且具体工作一般都有副职分管。所以，在一般情况下，行政首长也不太关注行政诉讼案件的处理情况。同时，在某些情况下，行政首长的其他公务活动安排与开庭时间出现了冲突，影响其不能到庭参加诉讼。
三、行政首长出庭应诉的法律依据和现实意义
（一）行政首长出庭应诉的理论依据
在法治的语境下通过推行行政首长出庭应诉完善行政诉讼的相关制度，有效保障司法权对行政权的监督和审查，既是落实法律面前人人平等宪法原则和依法治国基本方略的要求，也是对保护处于弱势的个体权利的有力彰显，因此，有其深厚的理论依据。
1.行政首长出庭应诉是落实法律面前人人平等宪法原则，尊重和维护法律尊严和权威的要求和体现。
法律面前人人平等是法治社会的核心和首要要求。法治的平等概念，体现在对国家机关管理过程的约束和规范，即行政机关与行政管理相对人虽然在行政程序中的地位是不平等的，但是在法庭上，二者的诉讼法律地位却是平等的。相对于已经非常强大的政治国家或权力一方而言，为实现“民告官”真正意义上的对峙和平衡，有必要让行政首长与行政相对人在法庭上平起平坐，通过行政诉讼实现“官民”间的平等的对话和互动。当前，行政首长不出庭应诉的“惯例”，“实际上是行政机关不尊重法律的习惯思维模式在具体诉讼上的客观反映”，容易使相对人在诉讼中感到自己与行政机关绝对不是平等的关系，产生“官”贵“民”轻、权大于法的误解。行政首长出庭应诉，是行政诉讼实践中的一个重大突破，通过搭建“官民”平等对话的平台，表达行政机关及其行政首长对行政相对人的尊重和对其利益诉求的重视，它能让相对人和公众真切地体会到法律面前人人平等，这既是对法律面前人人平等原则的很好诠释，也是落实这一宪法原则的要求，同时也显示出行政机关及其负责人对法律和法院司法权的尊重。
2.行政首长出庭应诉是建设责任政府，切实保障人权和落实依法治国基本方略的必然要求。
“从一定意义上说，行政诉讼是宪政的试金石，是法治的检测器，是民主政治的晴雨表。能不能正确对待行政诉讼和履行法院的判决，也是检验一个国家机关工作人员有无法治观念的一个标尺。”而行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉率低，特别是在判决生效后不主动履行行政裁判的现状，在破坏正常的审判秩序的同时也损害了国家机关的公信力和法院的司法权威，不利于依法治国方略的有效实施。