范琦武
顺昌县公安局法制科科长
众所周知，行政处罚涉及公民人身、财产权益的限制或剥夺，从有关部门行政复议诉讼统计情况来看，行政处罚案件占具体行政行为相当的比重。应该说，行政处罚几乎涉及我国行政管理的各个领域，可以说，行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理，维护社会秩序和经济秩序，保护公共利益和社会利益，惩治行政违法行为的一项重要法律制度。从这个意义上讲，规范行政处罚，完善行政处罚制度是行政法治建设的重点。本文以海峡两岸行政处罚法律文件为研究对象，就行政处罚理念、行政处罚原则、行政处罚程序等相关制度进行比较，以借鉴和吸收台湾地区行政处罚制度为出发点，就完善《中华人民共和国行政处罚法》提几点建设性建议。
一、行政处罚法律文本比较
从文本的结构来看，《行政处罚法》采取章节体例结构，全文共八章六十四条，实体与程序融为一体；台湾地区的“行政罚法”没有采取章节体例结构，该法全文共四十六条，而行政处罚程序则另行立法，由统一的行政程序法来规范和控制。从大陆地区的行政处罚实践来看，由于大陆地区每个行政行为（行政处罚、行政许可等）都有各自的程序规范，导致行政程序繁杂，不统一，以致相对人无所适从，即便是行政机关公务人员，也难以全面掌握现行有效的行政行为程序。所以，笔者认为，台湾地区采取实体与程序分立模式，较为科学，这便于统一行政程序，规范行政行为，值得借鉴。
从文本公布到实施时间来看，《行政处罚法》从公布到实施是6个月14日，而台湾地区的相关规定从公布到实施有一年度时间的跨度。依照常理，从法律公布到实施最起码要让公众知晓，相关机关和人员理解，掌握，以及从软件和硬件方面都要作好实施准备。那么，这就需要一定的时间。大陆地区人口众多，地域广阔，实施行政处罚机关又众多，从公布到实施半年时间，应该说是比较紧张。实践中，有些行政处罚机关，特别是一些基层的执法机关没能在规定的时间内很好地做足相应的准备工作，导致在具体的行政处罚过程中，对法条的理解和掌握出现不统一不规范现象。从法律公布到实施有个充分的准备过程，这对于法律的实施当然是很有利处，仅从这一点来看，台湾地区的“行政罚法”从公布到实施用一年的时间是比较合理的。
从法律文本与其他单行法关系来看，台湾地区“行政罚法”第1条规定：“违反行政法上义务而受罚锾、没收或者其他种类行政罚之处罚时，适用本法，但其他法律有特别规定者，从其规定。”显然台湾地区是以“行政罚法”为基本法，只有在其他法律有特别规定时才能适用其他法律。《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”从法理上讲，《行政处罚法》是由全国人民代表大会通过，属于基本法律，有关行政处罚的规定，不论是设定还是实施，也不论是实体还是程序，必须以《行政处罚法》为准。但是，在行政处罚程序上，大陆地区的行政处罚程序采取的又是特别法优于普通法的做法，如《治安管理处罚法》第3条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”在此，笔者建议吸收台湾地区的立法表述，在《行政处罚法》第2条“行政处罚的设定和实施，适用本法”后面增加“但其他法律有特别规定者，从其规定”，以增加法律适用的灵活性和普适性。
从法律文本是否涉及溯及力来看，台湾地区“行政罚法”第4条规定“违反行政法上义务之处罚，以行为时之法律或自治条例有明文规定者为限”，同时第5条规定“行为后法律或自治条例有变更者，适用行政机关最初裁处时之法律或自治条例。但裁处前之法律或自治条例有利于受处罚者，适用最有利于受处罚者之规定”。显然，台湾地区采取的是灵活的从新兼从轻原则。这方面，《行政处罚法》没有明确规定，仅在实践中，一些部门依刑法理论即从旧兼从轻原则来适用。还有对于法律施行后，应受处罚而未经裁处的行为，如何处理，台湾地区“行政罚法”第45条规定“对本法施行前违反行政法上义务之行为应受处罚而未经裁处，于本法施行后裁处者，除第十五条、第十六条、第十八条第二项、第二十条及第二十二条规定外，均适用之”，而《行政处罚法》就没有明确规定。不难看出台湾地区立法机关为了防止法律公布实施后出现的真空地段，在立法时就法律公布实施与现实社会可以出现的行为都作了详细具体的衔接规范，这种考虑周全的立法，既方便了执法的需要，又减少执法中出现的真空，很值得大陆地区学习和借鉴。
二、海峡两岸行政处罚理念比较
结合台湾地区《行政罚法》与《行政程序法》规定的情况看，这两部法律着力点是放在控制和规范行政行为的运作。笔者认为台湾地区行政处罚理念在于控制行政权，如台湾地区“行政程序法”第1条规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。”紧接着在“行政程序法”第4、5、6、7、8、9、10等条文对行政处罚行为进行规范控制。从《行政处罚法》规定情况来看，其着力点在于构建行政权力与公民权利之间的和谐，如《行政处罚法》第1条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”大陆地区的行政处罚理念在于既控权又保权。
值得一提的是，台湾地区为了加强对行政处罚权的控制，专门颁布一部完整的“行政程序法”，从行政处罚的原则、步骤、幅度及行政处罚的方式上都进行全面的规范，这种用专门的程序来控制行政处罚权的模式是值得大陆地区学习和借鉴的。大陆地区既控权又保权的理念在具体的行政处罚制度的构建上，却没有达到应有的效果，或者说构建权力与权利的和谐关系在具体的实践操作上发生偏差。表现之一，控权不足，比如，行政机关有行政处罚的立法权，即行政机关自身可以设定行政处罚事项和权限，同时，自己还可以就行政处罚程序进行自我规范，也就是通常人们所说的自己设立处罚权，然后又自己来行使处罚权，这种控权效果就大打折扣。本来，立法的目的是要控制行政机关的行政处罚权，可是，立法时，又给了行政机关自己可以设立行政处罚权的权力，这样就给行政机关滥用行政处罚权开了法律上的通行证。实践中，有很多行政纠纷就是因此而引发。表现之二，《行政处罚法》在保权方面也是不足，比如，《行政处罚法》规定了限制人身自由处罚种类，本来是为了方便行政机关通过行使更为严厉的行政处罚权，实现对社会的管理和控制，最终达到保护公民合法权益的目的，可是对限制人身自由权力的行使，法律没有赋予当事人提起听证的权利，这就导致实践中一些执法机关可以很随意地通过限制人身自由的处罚手段来达到行政目的。
理论的核心范畴是理念，法治理念是一定的组织和个人对法律的功能、作用和法律的实施所持有的思想、信念和观念的总和，不论是控权论、管理论还是平衡论，其核心范畴都是围绕权力、权利或者权力与权利关系展开。在此，笔者不作过多的评述。本文仅从宪法角度来看，一切权力属于人民，人民通过立法权来规范行政权力的设定与运作。从这个意义上讲，由人民来控制行政权是符合宪法规定的，控权论也符合现代法治要求，并具有宪法依据。特别是当下大陆地区行政权力过多过强过滥情形下，很有必要借鉴台湾地区的做法，通过制定统一的行政程序法加大对包括行政处罚权在内的行政权力的控制。
三、海峡两岸行政处罚原则比较
众所周知，行政处罚原则是指导行政处罚设定和实施的具有普遍指导意义的准则。所以，一部法律原则的规定很重要，具有画龙点睛、统领全局之功效，且在整个部门法中对该法的制定、适用均起到根本性指导和协调作用。评价一部法律是否科学、民主、规范，不仅关注法律理念，同时，还应关注法律原则。台湾地区行政处罚原则主要集中在行政程序法，把行政处罚作为一种行政行为统一规定在“行政程序法”之中。换言之，台湾地区“行政程序法”中有关行政行为的原则适用于行政处罚。
台湾地区行政处罚原则主要规定在“行政程序法”第4、5、6、7、8、9、10条，该法第4条规定“行政行为应受法律及一般法律原则之拘束”；第5条规定“行政行为之内容应明确”；第6条规定“行政行为，非有正当理由，不得为差别待遇”；第7条规定“行政行为，应依下列原则为之：一、采取之方法应有助于目的之达成。二、有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。三、采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡”；第8条规定“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖”；第9条规定“行政机关就该管行政程序，应于当事人有利及不利之情形，一律注意”；第10条规定“行政机关行使裁量权，不得逾越法定之裁量范围，并应符合法规授权之目的”。而《行政处罚法》的原则主要规定在总则部分的第3、4、5、6条，该法第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应该给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一条款大陆地区称之为处罚法定原则。第4条规定：“行政处罚应遵循公正、公开的原则。”第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第6条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”