陈慰星、林琛
华侨大学法学院副教授，福建刺桐律师事务所兼职律师
福建刺桐律师事务所律师
被评选为“2011年中国十大公益诉讼案件”的昆明市环境保护局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权纠纷案，经过沸沸扬扬的媒体关注，最终经云南省高院二审终审。本案媒体关注点更在于已经接受了昆明环保局行政处罚的两公司，是否还应承担民事侵权赔偿责任等实体法方面的问题。但遗憾的是，学术界和新闻界并未将注意力投射到进行本案的前提性问题，即昆明市环保局作为该民事侵权案件的原告是否适格。尽管在地方司法层面上，这一问题似乎通过昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局2008年11月5日联合制定的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》得到了解决，但除了对上述规定本身法律效力的质疑之外，该规定所确认的检察机关与环境保护行政执法机关和有关社会团体并行存在诉讼资格的情况下，本案检察机关以诉讼支持人身份，“参与”到诉讼中的这种“矛盾”情形。当然，如果踯躅于个案，我们很容易沦陷于“一叶障目”的短视黑洞，将我们的论题转化为地方司法实践的理由分析。事实上，放逐于群体性诉讼的场域，个案考量的价值重心，显然不在于分析是否能够为某个特殊个案的地方司法实践正当性提供论证，而应当汇聚于更具普遍性的系统原因分析上。鉴于此，本文试图首先在诉讼法理层面，分析引入行政机关参与公益诉讼的法律机理，并在比较法层面上展开行政机关参与公益诉讼的谱系分析，以此落脚于案例所代表的地方实践进路的逻辑性选择。在此基础上，探讨行政机关作为公益诉讼原告的正当性，将会有更为深入、也更加精确的切入点。
一、行政机关作为群体性诉讼原告的适法逻辑
行政机关参与群体性诉讼，自然集中于同行政机关行政职权重叠的领域。这使得讨论该问题，还应当前置性地回应行政机关在诉讼之前的行政作为及其可能对于诉讼的影响。这一问题也关涉到开场案例所涉及的争点——已经实施了行政处罚行为的行政机关，是否还能够再行提出新的民事诉讼。云南两级法院对此争点的定性草率之处在于：其并未从引发争点的核心原因上进行是否存在诉权权利来源同诉权行使者权力身份是否重叠的判断，而是“拈轻怕重”地从诉讼标的层面给出一个“侵权案件”属于民事案件、与行政行为的“行政处罚”并不搭界的似是而非的解释。尽管我们无法洞悉这一司法解释背后的动机，但无疑在目前中国司法难以行政权进行核定的禁忌的现实背景下，这一做法虽具有一定的合逻辑性，却乏有符合正当性分析的逻辑基础。
回望本案用以支持环保局作为公益诉讼适格当事人的法律依据，主要有实体法层面的《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，这一原告诉讼资格的扩张，以昆明市环保局为维护环境公共利益，有权代表国家向三农公司、羊甫公司的环境侵权行为提起民事诉讼。并依据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，确认昆明市人民检察院支持昆明市环保局起诉三农公司、羊甫公司于法有据。此外，从一审法院的判决理由来看，支持二审法院作出上述诉讼主体资格认定的，还有最高人民法院法发0118号《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》有关“法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境行为”的规定。
上述法律适用逻辑的成立，建立在这样的授权关联中——《环保法》确立环境诉讼原告资格扩张至行政机关。不过，在中国的法律体系中，这样的关联值得质疑：依据《立法法》第七条和第八条第九款的规定，诉讼仲裁事项应由全国人大或者其常委会立法。由此观之，《环保法》所载明的控告权应当是环保部门获得起诉权的权利来源。但遗憾的是，《宪法》第四十一条明确“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。作为针对国家机关及其工作人员违法失职行为的公民权利，控告在中国宪法和相关法律条文体系中的含义，一方面在主体上不包括行政机关，另一方面在行使权利方式上也不包括民事起诉。