胡东
黑龙江大学法学院教授
2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》，该法分总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法律强制执行、法律责任、附则等7章71条。中国台湾地区于1998年由“立法院”重新通过了修订的“行政执行法”，新“行政执行法”分为总则、公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行、即时强制、附则等5章44条。本文仅就海峡两岸行政强制的概念、行政强制权的设定、行政机关强制执行的程序、行政强制的救济进行比较分析，以期对完善我国的行政强制制度有所裨益。
一、行政强制的界定
根据全国人大常委会公布的《行政强制法》，我国的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。其中，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。上述概念表明，行政强制措施是一种即时性的行为，而行政强制执行则是一种实现行政法上义务的行为。
中国台湾地区有关行政强制的法律制度集中体现在“行政执行法”中，1998年修订的新“行政执行法”第2条规定：“本法所称行政执行，指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。”可见，中国台湾地区“行政执行法”把行政强制执行作为重点规范对象，同时兼顾对即时强制的调整，行政执行包含行政强制执行和即时强制两种行为。其中，对于行政强制执行，台湾学者在学理上所下的公认的定义是：“行政上的强制执行，简称行政执行，系指当人民不履行其行政法义务时，行政机关以强制方法使其履行，或实现与履行有同一状态之行政权作用。”
二、行政强制权的设定
行政强制设定权是指特定国家机关依据法定权限和法定程序创设行政强制规范的权力。
行政强制权必须法定，这是毋庸置疑的，然而就制度设计的角度而言，我们首先要解决的就是行政强制权到底该由谁来设定，亦即行政强制权的法定性中的“法”到底包含哪些规范性文件，这是一个理论上存在争论和实践中做法不一的问题。随着《行政强制法》的颁布，行政强制权的设定问题进一步清晰，根据《行政强制法》的规定，行政强制措施和行政强制执行均由法律设定；尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物以及扣押财物两项行政强制措施；法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。为了保证行政强制措施设定的统一性，《行政强制法》规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。
这些规定表明：（一）国务院只具有有限的行政强制措施设定权，其制定的行政法规不仅不得设定限制人身自由，冻结存款、汇款两项行政强制措施；（二）国务院各部委不具有任何行政强制设定权；（三）地方性法规只具有两项行政强制措施设定权而且不具有行政强制执行的设定权；（四）地方政府规章不具有任何行政强制设定权。由此可见，《行政强制法》严格控制对行政强制的设定权。
中国台湾地区的行政强制由“行政执行法”设定，关于行政强制的定义、原则、种类、程序都规定在“行政执行法”中。
三、行政强制的程序
行政强制的程序是指行政主体实施行政强制行为时所应遵守的方式、步骤、时限和顺序等要素所构成的一个行为连续过程。行政强制程序是行政程序中的一种具体程序，对于建设法治国家来说，行政强制程序具有重要的法律意义。《行政强制法》规定的行政强制程序包括行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序和申请人民法院强制执行程序。本文仅就海峡两岸行政机关强制执行程序作简要比较。根据《行政强制法》的规定，行政强制程序的内容主要包括以下三个方面：
1.告诫。如《行政强制法》规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。我国台湾地区的“行政执行法”也规定：依法令或本于法令之行政处分，负有行为或者不行为义务，经处分或另以书面限定相当期间履行，逾期仍不履行者，由行政机关依间接强制或直接强制方法执行之。
告诫程序要求行政相对人必须已经知悉被告知的内容，因为在行政相对人知悉告诫内容后，如果行政相对人认为行政主体所告诫的内容不合法，则有权提出执行异议，行政主体应当听取行政相对人申辩，如认为行政相对人异议成立，应当撤回告诫。因此，《行政强制法》第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”对此，我国台湾地区“行政执行法”也作了相关规定：义务人或者利害关系人对于执行命令、执行方法、应遵守的程序或者其他侵害利益的行为可以在执行程序终结之前，向执行机关声明异议。并且较为详细地规定了执行机关处理该异议的程序，即：前项声明异议，执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或变更已为之执行行为；认其无理由者，应于10日内加具意见，送直接上级主管机关于30日内决定之。行政执行，不因声明异议而停止执行。但执行机关因必要情形，得依职权或申请停止之。
2.行政强制执行决定。经过告诫之后，行政相对人仍然没有依法履行其义务，行政主体应当作出行政强制执行决定。《行政强制法》规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”《行政强制法》第四十二条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。”“当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”以上规定表明：行政强制执行决定告知行政相对人后，如果行政相对人开始履行义务，行政机关便可中止行政强制程序。如果行政主体不顾行政相对人已经开始履行其义务，仍然决定行政强制执行，显然违反了行政强制执行的目的，构成行政违法。正如台湾学者所说：“一旦行政机关认为其行政处分已不具价值，或以他种方法仍能达到行政目的时，即或义务仍未履行，亦不得作强制之决定。若义务之履行已为不可能，或纵使义务未履行，而义务之内容已自动或他动而实现，或告诫届期之后或甚至行政机关已决定强制之后，义务人才履行其义务等，行政机关不得再作决定，盖义务已消灭，目的已不复存在之故。”由此可见，行政强制的目的在于使行政相对人履行义务，而不是为行政相对人增加新的义务，只要行政相对人能够在法律容忍的期限内履行了其义务，则行政强制就没有必要。
3.实施行政强制执行。如果行政相对人在行政主体确定的行政强制实施时间之前仍不履行其义务，则行政主体应当依据行政强制执行决定实施行政强制执行。实施行政强制执行的目的是实现行政行为的效力，也是维护法律权威的需要。行政主体实施行政强制时，必须遵守最低损害原则，即通过对行政相对人最低损害达成行政强制目的。对于这个问题，《行政强制法》作了明确规定，如第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理目的，不得设定和实施行政强制。”第六条规定：“实施行政强制，应当坚持教育和强制相结合。”中国台湾地区的“行政执行法”也规定了相同的内容。该法第三条规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”
四、行政强制的救济
行政强制行为乃是维护社会秩序所必不可少的手段，但它的违法或不慎使用会对相对人的合法权益带来损害后果。因此，有行政强制，就必须有对行政强制的法律救济。
中国台湾地区“行政执行法”对行政强制的救济主要表现在三个方面：1.执行异议程序。“行政执行法”第九条规定：义务人或者利害关系人对于执行命令、执行方法、应遵守的程序或者其他侵害利益的行为可以在执行程序终结之前，向执行机关声明异议。执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或变更已为之执行行为；认其无理由者，应于10日内加具意见，送直接上级主管机关于30日内决定之。行政执行，不因声明异议而停止执行。但执行机关因必要情形，得依职权或申请停止之。这一执行异议程序，既适用公法上金钱给付义务的执行，又适用公法上行为或不行为义务的执行，也适用即时强制。2.国家赔偿责任。“行政执行法”第十条规定：如果行政强制执行人员在行政执行时故意或过失不法侵害人民自由或权利，受害人可以依照国家赔偿法向国家请求损害赔偿。3.国家补偿责任。补偿责任与赔偿责任不同，赔偿是违法行为所引起的一种责任，而补偿是合法行为所引起的一种责任。“行政执行法”第四十一条规定：人民因执行机关依法实施即时强制，致其生命、身体或财产遭受特别损失时，得请求补偿。但因可归责于人民之事由者，不在此限。前项损失补偿，应以金钱为之，并以补偿实际所受之特别损失为限。对于执行机关所为损失之决定不服者，得依法提起诉愿及行政诉讼。损失补偿，应于知有损失后，二年内向执行机关请求之。但自损失发生后，经过五年者，不得为之。其中，执行异议与国家赔偿救济适用所有的行政执行行为，但国家补偿救济只适用于即时强制行为。设置国家补偿责任的第四十一条没有被安置在第一章，而是放在第四章即时强制中，之所以这样安排，亦有其中的道理：具有紧迫性特点的即时强制，在合法的状态下，也可能造成他人权益的损害。
大陆《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据这一规定，我国大陆对行政强制的救济途径包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种。然而，在具体条文中对行政强制方法的救济途径的表述又不尽相同，例如：《行政强制法》第三章将行政强制措施方法规定为两大类：一是限制人身自由的强制措施；二是对财产的查封、扣押及冻结存款的强制措施。其中只有在第二十五条及第三十一条中规定了查封、扣押物品决定书及冻结存款决定书中应当载明的事项“申请行政复议或者行政诉讼的途径和期限”，从这里可以看出，对于查封、扣押物品以及冻结存款存在纠纷，可通过行政复议及行政诉讼途径进行救济。而对于对限制人身自由的强制措施没有关于行政救济的明确规定。笔者建议将《行政强制法》第三章“行政强制措施实施程序”修改为“行政即时强制实施程序”。按照对实施行政即时强制的条件和行政即时强制的方法进行明确规定的思路，在《行政强制法》中对行政即时强制进行设计。
根据我国理论界的认识，且借鉴我国台湾地区《行政执行法》的规定，采用限制人身自由的行政即时强制方法的事由有这几项：①处在醉酒和精神病发作状态下的人，不对其人身自由进行限制不能避免对其本人的危险，也不能消除对他人安全和社会秩序构成的威胁；②意图自杀者，非限制不能救护其生命；③正在施暴或斗殴的人，非限制不能预防和制止其危害的发生；④存在其他严重危害公共安全或他人人身安全的情形，非限制不能预防制止危害的发生。我国大陆《行政强制法》对这一限制，并无明确规定。作为我国的第一部统一的行政强制法，应对此进行借鉴，对人身自由的限制的事由通过立法进行规范，为对相对人合法权益的保障设立一道屏障，更为因此发生的侵害相对人人身权的行政强制行为的司法救济提供法律依据。
另外，大陆《行政强制法》对行政强制措施只有关于查封、扣押物品以及冻结存款这两类的规定。我们建议增加类别，如限制使用、强制征用等，以适应社会发展。根据我国大陆理论界的认识，且借鉴我国台湾地区《行政执行法》规定，采用处置财物的行政即时强制方法的事由应有如下几项：①发现管制刀具、武器、爆炸物品及其他危险物品，非扣留处置或限制使用不足以预防危害发生的；②发生重大自然灾害、重大事故，或遇有公共交通、公共卫生和公共安全受到危害或有危害危险的情形，不采取紧急处置措施不足以消除危害和预防危险的；③发生对人民生命、身体和财产安全有紧急危害的情形，不采取紧急处置措施不足以消除紧急危害的。对住宅或其他场所的进入，这是对强行进入住宅或其他场所的即时强制方法的概括。同样，根据我国理论界和台湾地区《行政执行法》的规定，采用对住宅或其他场所强行进入方法的法定事由规定如下：①人民生命、身体、财产受到紧迫危害，不强行进入不能救护的；②有其他妨害公共安全或安宁的行为，不强行进入不能制止的。这一强制方法涉及宪法规定的人身自由权和对住宅权的保护问题，应在行政强制法中明确规定其发生事由及救济方法。