郭真
福建重宇合众律师事务所律师
2008年发生了汶川地震，民众们看到社会各界踊跃投入抗震救灾行列，贡献微薄力量，万众一心，其利断金。在援助人潮中，我们看到了红十字会、青基会、壹基金等身影，他们都有一个共同的名字，称为非政府组织。非政府组织的付出和奉献让人感动，心中敬佩油然而生。可是，一些异象也涌入民众的视听，从“天价帐篷”到“天价餐费”再到“郭美美事件”，中国红十字会的丑闻不断，而这只是一个典型的非政府组织丑闻，存在相类似问题的非政府组织相信不在少数。显然，既不能忽视非政府组织对社会生活的贡献，视若无睹，也不能忽视这其中不和谐声音的来源，盲目推崇。究其原因，是一个新生社会现象在不断发展和羽翼渐丰中必然经历的成长过程，故本文旨在通过简要分析总结，提出些许建议，以期为我国大陆地区非政府组织的发展略尽微薄之力。
一、非政府组织概况
（一）非政府组织的概念和特征
非政府组织是公民所成立的地方性、全国性或国际性非营利、志愿性组织，以促进公共利益为工作导向，提供多元的服务，发挥人道的功能，将人民的需求传递给政府，监督政府政策，鼓励人民参与地方事务。
非政府组织是政府和以营利为目的的企业之外的第三种力量，属于第三部门。美国霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授认为，第三部门与产生公共物品的公共部门（政府部门、国家部门）和产生私人物品的私人部门（市场部门、营利部门）相对应，各种非政府、非营利性的志愿团体、社会组织、民间协会、行业协会和宗教团体等，都可以划入这一术语所指的范围。另外，第三部门也被称为“独立部门”（Independent Sector）“志愿部门”（Voluntary Sector）、“非营利部门”（Non Profit Sector）和“利他部门”（Altruistic Sector），在我国也被译为“第三域”。这些概念经常混用，强调的侧重点不同。在大陆地区，NGO通常被称为民间组织、社会团体或者人民团体。在香港地区常称为慈善组织、非营利组织，在台湾地区NGO被视为第三部门或第三种力量，大致分成两类，一是财团法人的基金会，另一是社团法人的会员制协会。
NGO与政府组织、营利组织存在明显的区别，一般具有以下特征：
1.非官方性，即指NGO必须在体制和组织上独立于政府之外，与政府之间不存在隶属关系、不是政府的附属单位或延伸机构；2.非营利性，即指NGO的最终运营目的不是为了NGO本身或其成员能够获得可观的经济回报，所以NGO亦称为非营利组织（英文为Nonprofit Organization，缩写为NPO），可以有收入，但不可分红；3.自治性，即指NGO必须能够独立自主，充分实现自我管理，不依赖于政府或其他社会组织；4.组织性，即指NGO具有一定的组织形式，经常性地有计划开展活动，一般设有章程；5.自愿性，参与NGO的原动力是自愿服务，而不是强制性或义务性；6.公益性，即指NGO的出发点是为了公众提供免费的社会服务。
（二）非政府组织的独特优势和内在缺陷
作为一种新型的社会组织形式，在过去的20年间，非政府组织发展迅速，规模不断扩大，涉及范围广泛，且在公共服务中具有独特优势，特别是发生公共危机时，具有独特优势。
但是，我们也必须看到，仅有满腔热情是不能持久有序地提供公益服务，为了更好地发挥NGO的社会功能，必须正视其存在的内在缺陷。
（三）非政府组织的社会功能
非政府组织因其独特优势，在某些方面（例如治安管理、环境卫生、社会福利、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研究、文化发展、贫困地区发展等多项社会管理职能方面）能够充分灵活地服务社会，主要体现在以下几个方面：
第一，直接服务功能，例如特殊人群的教育，学前教育，偏远山区女孩的教育，消费者权益保护，妇女儿童权益保护，社区服务等。
第二，间接推动功能，例如环境保护方面法规的制定，消费者权益方面的法律，妇女权益保护的法律，未成年人权益保护方面的法律，老年人权益保护方面的法律等等。
第三，倡导指引功能，鼓励和实现着更多人参与社会治理和服务，且能通过其行为引起政府部门关注社会问题，和促进企业提升和承担更多的社会责任。
第四，缓解矛盾功能，很多社会矛盾短期内无法得到有效解决或政府因其组织机构特点鞭长莫及，而非政府组织因其组织的灵活能及时作出决策，有效处理社会矛盾，较大程度地缓解了可能激化的社会矛盾。
二、香港地区和台湾地区的经验借鉴
我国香港地区和台湾地区的非政府组织事业比较发达，规模不等，涉猎广泛，凝聚群心群力，各行各业都能见到他们的身影。特别是在解决养老、失业、医疗、救济等方面问题中发挥着不可或缺的作用，减轻了政府在一些领域，特别是社会保障领域的财政负担，其成功经验值得细细品味。
（一）香港地区的NGO发展的成功经验
在1959年香港福利署成立前，香港政府本着“小政府，大社会”的理念，一直对民间组织及慈善领域是持“放羊吃草”的不干预态度。自政府介入后，香港的NGO事业进入有序的飞速发展期。香港慈善界的百年历史和与政府间30多年的合作伙伴关系，形成了独具特色的香港社会福利制度——政府与慈善界联盟的制度。其提供方式是以官民合作，官管民营为主。这样一方面，非政府组织为政府履行了部分公共服务职能，另一方面，政府为非政府组织提供经费，两者相辅相成。
香港地区非政府组织（或非营利组织）之所以能发展到今天的规模，具有现在的影响力，归纳起来有几个发展特点：
1.资金财务特点：来源多样化。包括政府财政资助（主要通过税收），专门筹款机构资助（如香港公益金，香港赛马会、六合彩），NGO机构自行筹款，有价服务收入，海外捐赠。
2.组织机构特点：服务多元化和机构集团化。例如，东华三院、保良局、仁济医院、明爱医院。
3.服务人员特点：香港拥有专业而庞大的义工队伍，全港登记的义工多达几十万人，没有登记而参加义务社会服务的更多。
4.监督管理特点：严格有序。香港政府要求民间组织必须根据香港税务条例注册为非营利慈善团体，并有良好的管理和财务背景，社会福利署担当制定政策和服务方针、分配资源、监察服务质量的角色，而民间组织则接受政府的津助，按服务及津助协议的条款承办指定的福利服务。同时还制定财务及人事管理规定。
5.特别需要指出的是：筹款与服务独立运行，即善款筹集与服务项目的实施相分离，是香港慈善与非营利部门组织结构的基本特征。这样，极大地提高了社会资源的开发、利用和管理效率，提升了香港慈善与非营利事业的整体水平。作为一个地域的社会组织结构，它的重要意义还在于促进和推动社会资源的三个主要方面——政府、企业和非营利部门的合作。