冯霞
中国政法大学国际法学院教授、台湾法研究中心研究员、法学博士
非政府组织（英文为Non government Organizations，简称为NGO）的大量出现是20世纪80年代“全球结社革命”的产物，在这场全球结社革命中，非政府组织兴起，并在政府和市场之外的第三部门（the Third Section）逐渐确立了自己的相对独立地位。非政府组织一词，首先由联合国在1949年所使用，其所指涉的团体范围很广，包括学校、医院、慈善团体、宗教组织、基金会、发展机构、专业性协会、俱乐部及游说团体等。就非政府组织与团体所关心的价值事项来看，至少包括民主推动、人权保护、文化交流、新闻信息、医疗卫生、环境保护、经济投资、科技交换、国际劳工、人道救济、难民保护、宗教交流等活动。一般而言，当我们在论及“非政府组织”时，还可进一步区分为国际非政府组织（INGOs）与（国内的）非政府组织（NGOs）。国内的非政府组织，其特征如下：正式的、有组织的、非政府或私人的、自主的、非营利的、志愿的。至于“国际非政府组织”的意涵，则是指涉在一地区、国家或国际间所形成之非营利目的、自愿性的人民团体，该团体由一群有共同理念的人民所组成，以达成其理念目标为首要任务。
在经济全球化浪潮迭起和经济不确定性日益增加的大变革时代，不论是发达国家还是发展中国家都在寻找一种更好的新的治理形式，以便在社会发展的竞争中赢得优势，治理理论由此成为回应这一变革的强势政治理论话语。从历史经验看，治理存在着传统与现代的两个模式，传统治理模式尊崇政府的统治与控制，治理的权威及其行动者必定是政府权力的运用者；而现代治理模式则包括各种公共的或民间的个人和机构管理共同事务的诸多方式，从根本上区别于传统政府统治。由于种种原因，我国一直实行高度集权的管理体制，政府作为单一的权力中心治理社会公共事务。理论与实践表明，这种单一中心治理体制不能适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的发展要求，必须予以改革。政府治理的理性变革，应当由体制内分权向体制外分权即向社会分权推进，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体制。
一、我国NGO有关立法初具规模
改革开放以来，我国非政府组织的数量急剧增长。虽然与此同时，关于非政府组织的法律也得到了相应的发展，但与非政府组织现实快速发展的客观需要相比，是相对滞后的。近年来，随着中国社会进入转型期，政府职能转变，各种非政府组织勃生，在发展中也出现了很多问题。例如，各类非法NGO的破坏作用；西方敌对势力的染指与企图分化、颠覆（最着名的莫如东欧发生的一系列“颜色革命”）；外国人士擅自在境内设立NGO；NGO违规从事营利性活动，非法侵占资产，超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动等等。这不同程度地干扰了正常的经济、社会秩序。当然，这些都是负面的，也并非是不可避免的，除此之外我们还看到中国NGO在诸多领域发挥了积极作用。从中国青少年基金会“希望工程”捐款、保护母亲河活动，到1998年特大洪涝灾害中国慈善总会空前的赈灾募捐；从中国扶贫基金会一以贯之的各类扶贫工程、“2002新长城-中国特困大学生资助项目”，到民间活跃的环保NGO如“自然之友”、“地球村”、“绿色家园志愿者”以及近年出现的从事农村发展的NGO等；直至2003年SARS肆虐下各公益社团组织对突发性危机事件的应对：NGO呈现出充沛的活力和巨大的发展潜质，其作出的业绩，在中国和国际上都产生了积极的影响。
关于NGO我国立法上已经初步形成了以《宪法》为统领，以两个《登记管理条例》为主，与之相配套的地方性法规、部门规章为辅，一般法与特别法相结合的法律法规体系。对于所涉及的主要法律关系，从其设立、变更、注销到财务、人事、税收管理，在我国现行立法上都有所规范和调整。因此，可以客观地说，我国关于非政府组织的立法是比较全面的：
1.《宪法》中的有关规定；包括了《宪法》第35条关于公民结社自由的规定，第47条关于公民从事科学研究、文学艺术创作和其他活动的自由以及国家对于从事教育、科学、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作给予鼓励和帮助的规定。
2.非政府组织法律以及相关法中的有关规范；除了《红十字法》、《工会法》外，我国目前还没有非政府组织的统一立法，但在相关法律中有关于非政府组织的规定。如《证券法》、《体育法》、《注册会计师法》、《律师法》、《职业教育法》等。《民法通则》第50条确立了社会团体法人的民事法律地位。
3.行政法规。主要包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等，其他的一些行政法规中也有类似规定，如《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《印刷业管理条例》和《出版管理条例》等行政法规中也有关于非政府组织在各自主管部门指导下实行自律管理等规定。
4.地方性法规。如《天津市社会团体登记管理规定》、《深圳市社会团体组织通则若干规定》、《上海市促进行业协会发展规定》。
5.部门规章。包括《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》等。还有各个业务主管部门制定的管理暂行办法，如《交通部社会团体管理暂行办法》、《建设部社会团体管理暂行办法》等。
6.国际条约。我国已经加入的《世界人权宣言》（1948）第20条第一款规定：人人有权享有和平集会和结社的自由。另一个我国加入的国际条约《公民权利和政治权利公约》（1966）第22条也规定人人有权享有和平集会和结社的自由，包括组织和参加工会以保护自身的利益的权利。
以上是关于非政府组织的一般性立法，除此之外还有一些单行法律法规就某些特殊非政府组织的设立、组织机构、职能、监督管理等问题作了具体规定。主要有：基金会（《基金会管理条例》）、工会（《工会法》）、民办学校（《民办教育促进法》）、消费者协会（《消费者权益保护法》）等等。
众所周知，在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托（Trust）。相比较而言，我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，笔者认为，我国非政府组织可考虑分为以下几类：1.法定非政府组织。指那些按照现行法规，在各级民政部门登记注册、获得社会团体或相应法人地位的“非政府组织”。而根据非政府组织的权力来源来划分的话又可以分为：法律法规授权的非政府组织、受委托的非政府组织和基于自治性章程而产生的非政府组织。如果依据现行法规，在民政部门注册登记的非政府组织主要包括三种类型：依《社会团体登记管理条例》（1998年）注册登记并获得社会团体法人资格的社会团体，依《基金会管理办法》（1988年）注册登记并获得社会团体法人资格的基金会，依《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）注册登记的民办非企业单位，后者视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。
此外，在法定的非政府组织中，还包括33个免于在民政部门注册登记而具有法律地位的特殊团体，以及国务院批准免于登记的25个特殊的社会团体。2.草根非政府组织。指那些不被现行法规正式认可的，但是在相当程度上具备NGO的核心特征，即非政府性、非营利性的组织，其中大多属于民间自发组建，因各种原因不能在民政部门登记注册而未获得法人资格的组织，又称为“转登记或未登记组织”。3.准非政府组织。指那些处于转型中、边缘性及其他社会组织，包括转型中的事业单位、组织界限尚未划清的部门代管组织如业主委员会、在现代科技手段下出现的新型组织如网上社团等，也可统称为“未定型组织”。除此之外，还可以按照组织性质将非政府组织划分为公益型非政府组织和互益型非政府组织，或按照组织体制划分为会员制的非政府组织和非会员制的非政府组织，或按照活动领域、活动范围、活动导向等来划分，在此不一一赘述。
二、NGO在社会治理工作中的作用
NGO的发展源自于西方的治理理论。治理，是基于这样一种判断：当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源（政府失灵）、市场体系中的企业又囿于利益动机不愿提供公共物品（市场失灵）时，需要寻找、培育有别于政府和市场之外的第三种力量。随着经济体制转轨和政府职能的转变，我国NGO得到空前的发展，尽管NGO做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作，但在整个社会的沟通、整合及治理方面，NGO以其独特的优势发挥了不可替代的作用。因此NGO已经成为比肩政府和市场的“第三种机制”。
（一）促进社会和谐
NGO建立的诉求机制与利益整合机制，增进社会容忍，协调利益，维护社会稳定，促进社会和谐。转型期的中国，各阶层利益不断重组与分配，各种社会矛盾错综复杂。如果这些矛盾不能通过合理的渠道释放，就会逐渐积累形成社会冲突，引起社会动荡。而NGO提供的较宽松的活动空间，使社会成员可通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益；NGO合法、有序、理性的表达诉求，能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各社会群体能依法共存相容，增进社会容忍度，以避免许多恶性的、非理智群体性事件的发生。在NGO中贯穿的宽容、互助、互惠和利他精神，不仅能够在NGO内促进和谐，而且还可缓和或消除企业和政府部门所引发的一些社会矛盾，从而有助于维持整个社会的稳定。从这种意义上说，NGO是政府治理社会的得力帮手，是和谐社会建设的主力军。