茅铭晨
浙江财经学院法学院教授，学术委员会主任，宪法与行政法研究所所长
近年来，杭州等地抓住现代信息技术和网络技术给行政权力和社会管理运行机制创新带来的重大机遇，以改革的精神积极构建权力阳光运行机制，建立网上政务大厅和行政服务平台，实行行政权力和社会管理网上规范、透明、便民、高效运行，实现群众办事网上受理、网上办理、网上反馈，并对其实行实时“数字监察”，创建了便民、高效、优质的基于互联网的权力阳光运行机制。例如，杭州市权力阳光运行机制试点单位上城区构建了覆盖民政、计生、卫生、建设、残联等民生服务的“在线互动一站式”行政服务平台，申办人不受时空限制，通过互联网即可完成“单点登陆，网上受理”。业务部门通过社会管理互联网运行系统的“流程驱动”，按时办结事项并及时反馈申办人，实现了“人不跑信息跑”，大大方便了企事业单位和群众办事，提高了社会管理和服务的效率。申办人通过网上实时查询反馈系统，可以网上实时查询申办事项的办理进展情况和结果，系统也会自动通过手机短信或电话语音服务告知申办人。实时“数字监察”系统则可以对服务过程进行全程实时流程监控、自动预警、绩效考核、异常处理，做到办事进度可控，办事效率可测，办事效果可知。
基于互联网的权力阳光运行机制因其具有普适性，已引起决策层、社会和理论研究者的极大关注。对其从行政法学的角度进行考察，提炼其现代行政价值，分析其面临的行政法问题，提出针对性的建议，对于推进和完善社会管理机制创新具有重要意义。
一、基于互联网的权力阳光运行机制的现代行政价值
（一）观念革命价值
1.从单纯管理到服务行政的转变。基于互联网的权力阳光运行机制以服务和便民为重要理念，有利于行政机关及其工作人员强化公共服务职能和公共服务意识，转变单纯管理观念，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织办事，为社会提供优质服务。
2.从行政权自我膨胀到行政权自我约束的转变。基于互联网的权力阳光运行机制实行权力固化、流程固化、裁量权细化以及权力运行和社会管理全过程的公开，有利于解决长期得不到解决的行政权自我膨胀问题，实现行政权的自我约束。
3.从重实体轻程序到实体程序并重的转变。基于互联网的权力阳光运行机制通过计算机将法定程序转化为计算机程序，并使计算机系统自动实时对行政程序缺失、混乱、超时等“非常态”信息进行监督，大大强化了行政机关及其工作人员的程序观念，有利于转变我国行政权力运行中根深蒂固的重实体轻程序观念，实现行政管理实体与程序的并重。
（二）机制革命价值
1.从“信息孤岛”到“信息群岛”的转变。基于互联网的权力阳光运行机制可以解决“信息孤岛”状态下各地、各部门相互分割、缺乏协调（甚至相互矛盾）、重复建设、效率低下的“权力孤岛”问题，形成各地、各部门信息互通共享的“信息群岛”。
2.从行政权运行的单方性到行政权运行的相对方参与的转变。随着民主和法治的发展，相对方参与已经成为行政程序法的一项重要基本原则。但是，由于缺乏相应的行政权运行机制和相对方参与的载体，这项原则并没有得到很好的落实。基于互联网的权力阳光运行机制为社会公众广泛参与公共事务的决策、管理和监督提供了畅通、快捷的渠道，搭建了政府与人民群众互通互动的平台，为行政相对人行使知情权、参与权、表达权、监督权等项民主权利提供了条件，极大促进了相对方参与原则的实现，促进了政府决策的科学化和民主化。
3.从事后监督到事前、事中、事后全过程监督的转变。由于缺乏行政权事项及其运行过程的公开，传统的对行政权的监督方式，一般只能限于事后监督。基于互联网的权力阳光运行机制由于具备事前管理事项公开、事中运行过程公开、事后处理结果公开的机制，使得对行政权运行的事前、事中、事后全过程监督成为可能，有利于促进依法行政和行政权运行的廉洁高效。
4.从裁量“自由”到裁量“不自由”的转变。基于互联网的权力阳光运行机制从技术上避免了人为因素的干扰，有效促进了政府信息公开和行政行为的规范，实现了行政裁量从“自由”向“不自由”的转变，能够有效避免显失公正、执法不公等问题。
（三）方式革命价值
1.从纸质政务到电子政务的转变。传统社会管理以纸质政务为特点，通过“文山会海”来实现。基于互联网的权力阳光运行机制利用现代信息技术和网络技术，以电子文档、电子数据等电子材料，在相当程度上取代传统的纸质材料，以网络会议的形式，在相当程度上取代传统的会议形式，实现从纸质政务到电子政务的转变，可以大大节约人财物等资源，提高行政效率。
2.在物理上，从分散管理到相对集中管理的转变；在结构上，从并联办理到前后台串联办理的转变。在传统社会管理中，大多数职能部门分布于不同地点，即使在同一办公区域或大楼办公的职能部门也被分割成一间间办公室，因此，在物理上具有分散管理的特征；另一方面，由于行政机关内部存在一个个并立的行政机构，相对人办事如果涉及多个机构，也需要先后到一个个机构进行并联办理。这种物理上的分散管理和结构上的并联办理方式，既影响了各行政机关、行政机构相互之间的协调和沟通，也制约了行政效率和行政相对人办事的效率。现代信息技术和网络技术使得将物理上的分散转变为系统上的集中、将并立机构的并联办理转变为前后台串联办理成为可能。基于互联网的权力阳光运行机制实现了这一管理方式和办理方式的转变，大大提高了行政效率，方便了行政相对人。
3.从“人跑信息不跑”到“人不跑信息跑”的转变。传统的社会管理方式是“人跑信息不跑”，行政相对人办事如果涉及多个机构或机关，必须一个一个机构、一个一个机关跑，很不方便。基于互联网的权力阳光运行机制实现了“人不跑信息跑”。行政相对人可以通过“一个窗口对外”、“一站式服务”，享受从一个“窗口”递交、从同一“窗口”获取办理结果，到一个“站点”办理、在同一“站点”完成的便利。甚至，坐在家里或办公室里轻点鼠标，就可以检索政府办事指南信息、办理有关事项、查寻自己所办事项流程及时限、获悉各种办事项目的结果信息、参与对政府部门的监督。这一转变，促进了为民服务方式的新突破，方便了企业和群众办事。
（四）监督行政价值
基于互联网的权力阳光运行机制促使权力在阳光下运行，大大提高了权力运行公开的广度和深度，使得权力始终处于上级机关、监察等专门监督机关以及人民群众的监督之下；通过权力固化、流程固化和自由裁量权细化，以制度和规范制约了权力运行的任意和肆意，体现了法治在社会管理中的价值，可以有效防范行政慢作为、不作为、乱作为的发生，避免以权谋私、权钱交易的发生；由于具有网上数字监察功能，实现了上级机关和监察机关对社会管理全过程的严密、有效、实时监督（其中又蕴含有上级机关和监察机关的反馈、教育和惩治功能），同时，网上运行的权力又受到群众监督，因而为从源头上防治腐败提供了监督保证；由于各流程环节上的工作人员均在网上审阅材料、填写意见、制作文书、作出决定，每个环节、每个岗位、每个工作人员的操作时间和内容均由计算机记录在案，全程留痕，不可逆转，实现了社会管理过程和结果网上公开和可查可控，从技术上避免了人为因素的干扰，大大减少了办案、办事人员（尤其是有决定权的行政机关工作人员）与行政相对方私下接触、“寻租”的机会，可以有效避免用公共权力作私下交易的机会。
基于互联网的权力阳光运行机制兼具教育、制度、监控三大功能，有利于加快转变政府职能，有利于建立科学合理的社会管理和监控机制，有利于落实政务公开制度、行政责任制度及行政效能投诉、行政过错责任追究制度，也有利于加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使。
（五）行政法治价值
基于互联网的权力阳光运行机制具有促进社会主义民主法治建设，打造透明政府、服务政府、效能政府、法治政府、责任政府等多重价值。它对于促进国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的形成，“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制和“统一、公开、公平、公正”的现代公共服务体制的建立，“公开、公平、公正、便民、高效、诚信”的行政管理要求、“合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一”的依法行政基本要求、“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”的要求以及“政府信息公开”的要求的实现，“加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”等行政管理方式的改革等，具有直接的推动作用，因而是全面推进依法行政、实现《纲要》提出的“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的有力举措。
二、构建基于互联网的权力阳光运行机制面临的行政法问题及对策建议
构建基于互联网的权力阳光运行机制，直接涉及法律问题。为确保网上社会管理和行政权力的运行规范、透明、高效，从行政法学角度进行分析，需要处理好以下法律关系：
（一）在法律与技术的关系上，要防止重技术轻法律的倾向
基于互联网的权力阳光运行机制的构建需要大量的硬件投入和软件设计，涉及复杂的技术问题。技术问题虽然复杂，但不是这项工作的关键。从某种意义上说，基于互联网的权力阳光运行机制是将法律规定的行政权力及社会管理事项、依据、主体及人员、条件、流程、时限、形式、概念、手段或措施、裁量标准等，通过信息技术予以固化和程序化，通过网络运行行政权力和社会管理职责。因而真正复杂而关键的问题是法律问题。领导者应当把主要关注点放在法律方面，加强指导，对涉法问题统一提出若干处理原则和具体规定，并对各地各部门参与“法律固化”工作的人员进行培训，对重大疑难的法律问题要进行梳理，并进行专门研讨和论证，防止在系统设计中留下法律风险或隐患。
另一方面，基于互联网的权力阳光运行机制各种具体制度的设计、各部门各地区在基于互联网的权力阳光运行机制中的职责、相关技术标准及要求、权利救济、监督考核、违反基于互联网的权力阳光运行机制要求的责任等，都需要通过立法加以保障。仅仅通过政策予以推动，将难以保证这一机制的严肃性、规范性、有效性和长期性。在前期主要通过政策推进的基础上，各地应当适时制定地方性法规或地方政府规章，为基于互联网的权力阳光运行机制提供法治保障。
（二）在实体与程序的关系上，要避免矫枉过正
基于互联网的权力阳光运行机制最大的特点是通过将法定程序转化为计算机程序，运用“数字监察”系统，对社会管理过程中各环节进行实时监督。这对转变我国长期以来“重实体，轻程序”的倾向有非常现实的意义。由于技术的原因，实体合法问题有的难以，甚至无法实现可“数字监察”性，从而形成“数字监察”的“盲区”。由此，“数字监察”的重点会主要限于程序问题，实体问题的监督则相对薄弱。这种监察领域的不平衡性，可能导致监察重点矫枉过正，需要通过依靠传统的网下监督机制予以弥补。
（三）在裁量与羁束的关系上，要加强对自由裁量权的约束和规范
在我国，约束行政自由裁量权的需要，首先是缘于立法授予自由裁量权不够严密。其次是缘于一些行政机关及其工作人员利用立法缺陷、自由裁量权缺乏约束和监督的制度漏洞滥用自由裁量权。因此，通过细化裁量标准、约束裁量空间、增强裁量刚性，加强对自由裁量权的约束和规范是完全必要的。