赵雷
北京理工大学博士后，兼职教授
决策，从字面上讲就是作出决定或者选择。这里所讲的宏观决策，一般是指制定、修改或者废止某项方针、政策，以及表明重大事件的立场、态度和处理意见。宏观决策体系是确定宏观决策主体的权力关系、宏观决策的过程安排和决策的手段方式等方面的一系列制度规范的总和。现代宏观决策的主体主要是政府，也包括掌握公共权力的相关组织形式，如代议制下的议会、政党、人大等。无论何种性质的政府，巩固统治合法性基础是其共性，也就是主动寻求社会公众的认可与支持。政府推进民主决策活动，促进公众参与决策，使民众感到权利得到尊重，利益受到保护，会更信任和支持政府。在此背景下，公众参与宏观决策在国际上出现明显的发展趋势，发挥着积极作用。
1.进一步巩固政权的合法性基础
合法性理论从政治哲学角度而言，其基本内涵是政治统治获得了社会公众的理解、认同、支持和忠诚。它是与人类社会发展密切联系在一起的。人类进入工业革命后，市场经济逐渐确立并迅速发展，导致人们的行为和社会发生根本性变革，推进人的权利形成，在此基础上形成公民人格，由重塑理念的公民们形成的公民社会成为现代政治国家的基石。主权在民、人民主权理念及相关的革命与政治实践使国家与政府日渐分离，使政党的轮替不至于导致国家的动荡与解体。这样便使在公民与政府之间形成并发展一种权利与义务的委托与代理关系成为可能。民主从理念到制度的跨越从欧美开始，继而随着经济社会的全球化向亚非拉扩散。
关于公共行政包括公共决策的合法性，美国行政法学家理查德·斯图尔特（Richard Stewart）提出三种模型：一是传送带模型（transmission belt model），即来自国会的授权（国会来自人民的委托，作者注）；二是专家模型（expertise model），借行政机关专业上的优势使行政权的行使正当化；三是参与模型（participatory model），强调民众的参与。这三种模型都是为回应不同时期的社会与政府需求而提供的行政合法化对策，而且其最终的归宿是统治的合法性必须来自公民的同意，公共行政的合法性程度也就转化为民主化程度。第三种模型日益成为国际上促进政府统治合法性方式的潮流，大多数政党政府也倾向于持久地发展民主，充分利用民主的好处。让公众参与宏观决策便是其中的重要方面。让公民参与决策过程在客观上就可以起到分散决策风险与责任的作用，从而缓解政府因不良的政策后果而导致的政治合法性的严重流失。对于民主还不成熟的国家，这一点更为重要，政府原本就缺乏必要的舒缓社会压力、分散社会风险的现代政治机制，同时还要承担公众对于其错误决策及其后果的指责和不满，甚至导致社会公众对其政治存在与发展的合理性产生程度不等的怀疑，因此公众参与宏观决策对巩固政府统治合法性在价值上更值得肯定。
2.促进政府宏观决策的民主化和科学化
在经济社会的发展过程中，政府从巩固其统治的合法性需要出发，必须时常关注现实并对各方面的权力和利益关系进行调整和规范，建立与国家、公民和社会的良好关系。对于通常的、利益关系简单的常规性问题进行决策一般比较简单，但现代社会许多问题利益关系复杂，利益相关者多，冲突剧烈，这些问题往往是与社会发展相关的重大问题，决策难度较大，对政府的决策能力形成很大挑战。这一决策过程往往是公民与政府在权益问题上互动妥协、共商规则的政策过程。理想的民主制度不仅通过投票分配权力，也需要保证参与决策权和集体判断中的平等参与有所联系，将宏观决策的民主性经由民主选举产生的代议机构的传送拓展到了公民的平等而广泛的参与。这是一种对构建一个民主、有效和具有公共精神的决策机制具有很强借鉴价值的政治资源。通过公众参与宏观决策，可以增强其决策目标的合法性，有利于达到较好的执行效果。公众参与宏观决策，公众与政府需要互动、沟通、妥协。但民主的妥协不是无原则的，而是需要理性，甚至是精密的计算。这在宏观决策活动中，自然就有科学的特征。特别是20世纪中期以来，随着社会变化的频率和速度的不断加快，西方发达国家行政管制范围不断扩大，管制事务也日趋专业化和技术化，对科学决策的要求也越来越高。决策的科学化与民主化两者是有机的统一。当然，由于决策活动的复杂性，民主的决策也不一定全是科学的，也就是说民主不能全部解决决策的科学化问题，但能够更为迅速地反映社会公众意见和要求的变化。与非民主的体制相比，民主决策条件下可能的错误更容易被纠正。
公众参与宏观决策是我国政治、经济发展的现实需要：
1.我国公民的政治参与意识空前觉醒
改革开放三十年，是我国社会主义市场经济体制萌生、发展和确立的过程。在市场经济条件下，有机的利益互动关系在逐渐取代过去的血缘和地缘等关系，逐渐演化为当代中国社会结构的基本特征。市场经济使自然经济条件下同质的人演变成自身利益的实现须以他人的利益实现为前提的异质的人。这样的异质的人，出于自利的动机，关注自己利益的同时，也不得不关注他人利益和社会公共利益。因为在社会利益关系网络中，其中一个环节的损失，很有可能造成该网络的其他主体的损失。由此角度看，市场经济塑造了现代公民和公民社会，是现代民主政治的生长点。既然公民是现代社会的被统治者和统治者角色的统一体，现代国家的创设、组成和运转的所有环节都必须由公民和公民社会来完成。
公民通过多种参与形式介入到政治过程中去，积极推动和影响政治的发展。在利益博奕和形成政策过程中，公民往往积极组成或者参与到社会团体中去，利用集体的力量向政府争取权益。市场经济与公民社会是密切相关的，有市场经济必然就会有公民社会，社会主义市场经济也必然有社会主义公民社会。社会主义公民社会同样要求保护私人领域，要求保护私人发展的空间，防止公共权力的不当干涉和侵害。公众参与在我国兴起同样有上述的社会政治发展的逻辑，随着市场经济的发展，公民的财富和利益日益增加，独立、多元的经济主体日益成长和壮大，独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求。
据学者研究，我国改革开放所面临的主要挑战有如下几条：利益主体数量激增，利益主体多元化，利益主体意识增强，人员流动性空前加大，各类经济和社会风险加大，外来信息加大和信息来源多元化，非对称信息占有的严重性增大，非对称权力占有的严重性增大，分配向非劳动要素倾斜，权力关系向资本占有者倾斜。一方面我国改革取得巨大成就，另一方面从上到下都感觉我国面临很大危机，如政府的正当性危机、社会危机、道德危机、环境危机等。究其根本，我国公众参与改革这一要素不足。在此背景下，我国公民的政治参与意识空前觉醒，构成公民参与宏观决策的巨大现实需要。
2.我国政党政府适应新时期合法性执政基础的需要
随着经济社会的不断发展，社会主义市场经济改革的不断深入，我国的社会结构和利益、资源配置格局发生了巨大变化。国家和社会管理者、私营企业者、知识分子和工人农民等不同社会阶层的利益诉求存在差异。有的是要确立其地位，有的则是要保证其生存权利。总体而言，各个阶层都关注其经济利益，但对政治利益的诉求则被控制在理性和必须的范围内。也就是说，在民间社会的各个领域，首要关注的是经济利益，它是人们有限政治参与的最直接目的。一个以分化、多元化为特征的经济利益为主导的社会阶层构造已经取代了以往那种以单一、同质为特征的政治意识形态主导的社会阶级和阶层构造。改革开放前我国社会单一的所有制结构和分配形式虽然在形式上实现了利益分配上的平等，但给人民群众造成生活上的贫困与物质上的匮乏。我国实行社会主义市场经济，实行以公有制为主体，多种所有制并存，以按劳分配为主体，多种生产要素参与分配的分配形式，极大地解放了生产力，促进经济效率的迅速提高。
但党和政府也始终面临着公平和效率的处理问题。我国基尼系数已达到0.5的临界值，说明贫富两极分化的程度。我国必须尽快建立健全市场规则体系和社会保障体系，努力调整经济分配格局，使社会公众享有机会、程序和结果的平等。但是，政府要实现这一目标，面临很大的难度，资源的稀缺和经济人利益最大化的本性总是会造成不同阶层和群体之间利益的博奕。在经济和可供分配的社会资源总量既定的条件下，多数人利益的增加就意味着少数人利益的损失，利益集团具有扩张其利益的冲动和本能。这些复杂的因素都使政府的许多决策面临两难，而公众的决策参与则使政府更清楚地了解各方利益诉求，确定矛盾焦点，增强决策的针对性，同时，如前所述，这也是适应政府巩固执政合法性的迫切需要。
党的十六大以来，党和政府把公众参与式民主作为政治体制改革和社会主义民主的新政予以推进。党的十六大提出，要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。并要求各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。党的十七大又进一步提出，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。可以看出，公众参与宏观决策已经引起执政党的高度重视，并结合中国的国情，提出了制度设计的原则性要求。
尽管有学者提出，我国引入参与式民主忽略了参与式民主要以代议制民主为基础，并在很大程度上要通过代议制民主才能发挥更有效的作用，但仍应当对公众参与给予充分肯定，使民间自发的公众参与有了政治依托和发展空间，进而进一步推动公众参与的各种改革，践行公众参与，拓展公众参与公共决策和治理的空间，从而促进公众参与在我国的蓬勃发展。
3.公众参与宏观决策的主要方式——听证制度
宏观决策实质上是对社会资源的权威性分配，直接关系到公众个人的切身利益，公众通过参与决策，表达其利益诉求，参与和影响决策的制定。在许多市场经济国家，公民参与政府决策有多种方式，包括通过利益集团、政治组织或者政党等进行利益表达，向各级行政机关、议会议员等提出建议；公民个人通过直接参加投票、选举或者解除官员职务而影响决策；公民联合提出提案，交由本地区公民表决等等。其中影响深远、深刻体现民主内涵的程序制度安排当数听证制度。在许多情况下，公民有权出席公务会议，在会上发表意见，尤其在许多重大决策的听证会上，总能听到公民的声音与意见。听证制度肇始于英国，其理论根源可以追溯到自然法的自然公正原则。听证制度初始适用于司法审判领域，在美国则在立法和行政领域获得进一步的发展。