第四，台商权益的保障法。平潭综合实验区的重要功能之一是“形成台湾高端产业转移的重要基地”，因此除了在立法中考虑如何通过硬环境和软环境（尤其是软环境）吸引台商投资之外，最重要的莫过于如何切实保障来此投资的台商的切实利益。有学者在解读台商为何不看好平潭综合实验区乃至整个海西经济区时指出：“还有人用怀疑的态度来看海西，认为以福建现有的建设，如果台商在优惠政策不明的情形下率然投入，可能会掉进陷阱，因而也是保持观望，谨慎面对。”因此，倘若不以法律的形式将基于台商的种种优惠政策正式确定下来，就难以实现建立平潭综合实验区的基本目标，更遑论以之作为两岸关系发展与深化的先行先试“特区”了。根据前文所设计的立法格局，台商权益保障由《平潭综合实验区条例》规定方针和原则，由不同领域的具体规范给予分别确认，其核心在于法定救济途径的建设。
（二）平潭地方立法的制定依据问题
在平潭综合实验区获得了“类经济特区”的地位后，其立法主体问题已经基本得到了解决。而从中央与地方关系的角度来说，作为地方立法的平潭综合实验区立法势必要秉持“先行先试”的宗旨对中央立法形成一定的突破，那么，这种突破是否具有坚实的法律基础呢？当前，对于各种地方改革试点立法的合法性甚至合宪性问题的探讨如火如茶，而以“良性违宪”为代表的一系列法学理论亦在这类问题的分析过程中扮演了重要的注释角色。从分类学的意义上而言，一般试验区以区域经济发展为目标的立法的合法性困境在平潭问题上表现得并不明显——类经济特区的地位本身就解决了当地经济领域立法突破上位法的合法性问题。而对于平潭综合实验区，除了促进本地经济发展的立法之外，更重要的是实践两岸政策方针这一极具政治性色彩领域的立法问题，这也是类经济特区地位所无法回应的。那么，平潭综合实验区立法中的政治性条款如何获得其合法性乃至于合宪性？
首先，关于改革路径的选择问题，我国和西方国家实际上采取了不同的策略。在以美国为代表的西方国家，对于特定中央意志的实现，往往遵循着通过先行立法确立意志的国家性、权威性和司法保障性，而后才通过各项跟进政策进行细化和完善的思路；而我国却恰恰相反，即一般是先由中央出台某项具有宣示性、抽象性的政策，而后在各级地方贯彻落实的过程中最大限度地发掘既有法律规范资源作为辅助性的依据或支撑，最后才就实施过程中体现出的类型化或典型化问题进行法律化。简言之，前者侧重于形式合法性，而后者则侧重于实质合法性。亦即，虽然形式上对上位法有所突破，但是并未明显违背宪法和法律相关条文中明显的、可明确推导得出的意旨和取向，即可以契合实质合法性而对形式合法性之一进行抗辩。因此，平潭综合实验区立法中的政治性条款只要在本质上符合宪法与法律的原则与精神，即应可获得相应的上位法基础。
其次，前文提到的“原则与精神”应当如何判断？这涉及广义上的法律解释（包括宪法解释）的具体适用问题。从理论上来说，法律解释的结果不仅会由于采用不同的解释方法而产生不同，而且也会由于解释者的立场、当时所处的社会历史现实等因素的干扰而产生不确定性。更何况，在解释的过程中是否应当尊重立法者（制宪者）的原旨本身就存在争论。因此实际操作起来非常棘手。为了提高对法律原则与精神把握的准确性，结合平潭综合实验区先行先试本身急需要一定让渡空间的实践要求，可选取一种较为宽松的解释标准。蔡定剑教授曾指出：“地方立法“不抵触原则”中的“不抵触”是指不能违反禁止性规定，不能行使法定的中央专属立法权，而并不是说上面没有规定，下面就不能规定。”笔者亦认为，只要不违反宪法和法律的禁止性规定，就可以视作上位法为平潭综合实验区立法提供了充分的规范空间，否则就有违“先行先试”的本意。
最后，对中央政策的契合性会在一定程度上对平潭综合实验区立法补充合宪性和合法性。既然我国体制改革中颇具特色的“政策先行”模式并未对法治原则构成实质的挑战，那么中央政策作为平潭综合实验区立法的渊源之一、并为其补充合宪性和合法性就在理论和实践中具有巨大可能。从理论上说，作为中央政策的《平潭规划》的出台，其本身就应当已经通过了合宪性与合法性的双重检查；从实践中来说，平潭综合实验区立法所涉及的领域和范围亦是以《平潭规划》为基础确定的。因此，在以《平潭规划》为代表的中央政策的基础上进行平潭综合实验区立法，自然也就具备了一定程度的合宪性与合法性基础。
综上，不论在经济领域还是政治领域，平潭综合实验区的相关立法都具有较为坚实的上位法依据。
（三）平潭地方立法的内容与特色
关于平潭地方立法内容的确定，有学者曾描述了一整套精细的思路：“以《平潭规划》为蓝本，从中提取、分析平潭实验区的立法资源和立法事项，接着结合自身的立法职权进行甄别，并将它们与现行法律法规进行对比，明确哪些方面的改革和创新是存在法律空白和法律盲点的；哪些方面的改革和创新存在相关法律规定，但立法滞后，需要改进的；哪些方面的改革和创新有相关法律法规规定，而立法不完善，存在模糊带的；哪些方面的改革和创新有相关规定，却与国际惯例不协调、不适应的。在此基础上列出详细清单，作为向中央申请授权文件的附件的组成部分。”在此，笔者不欲讨论具体事项如何确定的问题，因为除了规划中确定的事项之外，许多范围问题还需要在具体实践中划定。这里仅对“五个共同”的问题作一探讨。“五个共同”在很大程度上是平潭综合实验区的核心，因此平潭地方立法必须要对其作出明确的制度化回应。但问题在于，“五个共同”在法制化过程中面临的境况却是不同的。如果说“共同规划”、“共同开发”、“共同受益”易于实现的话，那么“共同经营”和“共同管理”在目前看来则面临着制度化乃至法制化的困境。台湾方面有观点认为，对于“共同经营”而言，其主要问题在于两岸根本经济制度的差异上。如果在平潭适用大陆的主体经济制度，那么台商的许多诉求就无法完全体现；如果直接移植台湾的经济制度，那么无疑会形成更大的制度突破，这种事实上的“一国两制”能否实现亦存疑。如果说“共同经营”面临的只是一个经济上的二选一问题的话，那么“共同管理”所面临的问题无疑更麻烦。正如台湾综合研究院研三所所长戴肇洋所指出的：“说平潭与台湾“共建共管”我看是不可能的事，请一个台湾人过来管理可能吗？毕竟，政治因素很复杂。”而历任台湾“总统府国统会”研究委员、“国安会”副秘书长、现为中华经济研究院副院长的张荣丰教授也认为“共同管理”的创意不错，但是实施起来困难重重。可见，如何在立法过程中巧妙地贯彻相关政策确立的原则和内容，是重要且复杂的，尤其对于“共同经营”和“共同管理”的法制化难题，尚需要深入的调研以及制度革新的创意和勇气。笔者认为，作为一种初步的设想，可将“共同经营”和“共同管理”的实行暂时置于公司合营的层面，即在不过多介入实验区行政管理领域的前提下，通过两岸共同设立的开发公司来负责绝大多数的实验区建设事务，而在这类公司的日常管理中即深入贯彻“共同经营”和“共同管理”的理念，实现两岸的共同规划、共同开发和共同受益。待到适宜的制度环境具备之后，再将“共同经营”和“共同管理”的领域延伸至整个实验区的行政管理领域。
关于平潭地方立法的特色。虽然平潭综合实验区被寄予厚望，每天投入的建设资金超过一个亿，但成效却没有预期或官方宣称的那般辉煌——台湾地区对平潭的回应实可用“冷淡”来形容。从台湾当局来说，不管大陆公布任何关于平潭建设的消息，台湾当局的态度大多是“三不一没有”，即“不赞成、不反对、不说明、没有回应”；而从台湾民间而言，大多台商亦持观望态度——要么大陆投资的布局已形成（如东南汽车），要么同平潭主打的转口贸易不契合（如旺旺集团），要么对大陆迟迟不出台细化政策即相关法律的行为犹疑不决，要么在ECFA的大背景下干脆不愿将投资限制在平潭乃至海西，而是把眼光投向了更为广阔的大陆腹地。因此，平潭综合实验区成败关键，其实不在于历史、文化甚至地缘等既有因素，而恰恰在于足够宽松的政策环境和足够坚实的法律保障。因此，如何体现特色就成为平潭地方立法所需解决的重要问题之一。对此，笔者谨提出三点建议。第一，平潭地方立法应当全面、集中地体现大陆的宏观对台格局，成为集中反映大陆惠台政策的缩影。当前全国各地区虽然都对中央对台政策予以不同程度的贯彻落实，但无不局限在“促进本地经济发展”的狭隘支点之上，因此无法避免对相关对台政策的选择性实施。而平潭综合实验区的设立，很大程度上就是为了对大陆对台政策进行全方位、一揽子的实践，从而摆脱了地方功利主义和地方保护主义的束缚。因此只要在其立法上全面、集中地体现大陆的宏观对台格局，自然就会形成其他任何地方都无法赶超的对台制度的规模效应。第二，在前一点的基础上，平潭地方立法应当在规范化、具体化、法制化、重视具体实施的方面做足功夫。纵观诸多地方试验区的制度实践，不仅一纸规划大同小异，而且在政策的法制化、法律规范的具体化、实现程度等方面的缺陷同样大同小异。这种局面导致了许多政策优势无法真正转化为实践优势。而在台商已经对此有所顾虑的情况下，平潭地方立法更应当吸取这一教训，不仅关注法律规范的制定，更要关注法律的实施，以促进制度优势的真正形成。第三，平潭地方立法应当将大陆和台湾各自法制体系的优势进行重组与融合。一方面，台商已经适应了台湾的法制环境，如果在平潭实验区的立法中能够对台湾的法制特色加以兼顾，势必会降低台商适应当地法律制度的难度；另一方面，从更为长远的角度来说，在未来海峡两岸推行一国两制之后，势必也会面临不同法制传统之间关系协调与融合的问题，而平潭的地方立法恰恰可以实现这方面经验的初步积累，这也是其作为综合实验区“先行先试”特征的新体现。
四、结语
虽然平潭综合实验区已经取得了巨大的发展，但相对于硬件建设而言，法制软环境的建设才是关乎实验区成败的核心之战和攻坚之战。本文的浅见尚无法对诸多法制建设的实际问题提供有力的回应，这些问题的解决仰仗于在实验区建设过程中不断的经验积累与总结。我们有理由相信，有了平潭的先行先试，海西经济区乃至整个两岸关系都一定会从中大受裨益，这也是平潭综合实验区所肩负的重要历史使命。