地方政府竞争存在于政治、经济、财政等领域。地方政府竞争有利有弊，要全面禁止地方政府竞争既不可行，也不可取。比如，即便中央试图完全集中权力，它也不可能完全实现取消地方政府竞争的目的：在高度集中权力的体制下，地方政府往往会采取消极服从的对策性行为，而这种行为本身就是一种政府间纵向竞争的形式。我国自建国以来一直存在着“一放就乱，一收就死”的“治乱循环”，这也说明政府竞争在我国乃是常态，而非例外。
既然全面禁止地方政府竞争既不可行，也不可取，我们就需要考虑如何建立和维护一个地方政府竞争的秩序框架，以保护正当竞争，限制不正当竞争。
国内外一些学者把中国的财政体制视为财政联邦制或者准联邦制。比如，彼得·格罗奈维根（Peter Groenewgen）在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》里认为我国属于“没有严格定义的联邦结构”。鲍尔认为“中国不是一个联邦制国家，但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征”。黄佩华等认为中国的体制存在联邦制特点他们认为“财政联邦主义理论与一些没有严格定义的联邦结构如奥地利、印度、我国、尼日利亚、西班牙、瑞典和南斯拉夫等显然也是有关系的”。何梦笔（Herrmann-Pillath）等认为中国经历了一场“静悄悄的联邦化”。蔡（Tsai）则把中国的体制称作为“正在演进中的财政联邦制（evolving fiscal federalism）”。克鲁格（Krug）等认为中国是一事实上的财政联邦制。罗兰德等更多的学者直称我国的财政体制属于“财政联邦制（fiscal federalism）”。还有一些学者把中国的经济与财政体制视为联邦制。比如，温格斯特提出我国、18世纪的英国、19世纪的美国的体制属于“市场维护型联邦制（market preserving federalism）”；蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特提出我国属于“中国式的联邦制（federalism，Chinese style）”。这些学者指称“市场维护型联邦制”是传统的“财政联邦制”的扩展。“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”均属于钱颖一所称的“第二代联邦制理论”。本文将简要界定财政联邦制的涵义，阐述传统财政联邦制原则，并在此基础上提出修正后的传统财政联邦制原则和完美型财政联邦制原则，评述中外学者对我国财政体制的“联邦制”视角讨论，提出笔者自身有关我国财政体制定位的看法，那就是“准财政联邦制”。笔者基于上述分析还就我国财政制度变迁的方向和地方政府竞争的秩序框架提出规范性看法，指出除了关注朝着完美型财政联邦制方向改进中国的“准财政联邦制”之外，还要关注把“市场维护型联邦制”、宪政规则和地方民主作为地方政府竞争秩序框架的补充成分。
一 有关传统财政联邦制的概念界定
基本的或传统的财政联邦制理论（theory of fiscal federalism，或称“财政联邦主义理论”）是一种规范理论。它作为公共经济学的分支，最初是由马斯格雷夫和奥茨发展而来的。该理论关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分，按照奥茨的话，“基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架”，关注“理解哪些职能和工具最好要集中，哪些安置在那些分散化的政府级次”，也就是研究权能（支出方）和财政工具（收入方）如何安置在不同的（纵向）行政级次上。基本的财政联邦制理论强调了如何在各级政府之间划分税收和支出以提高社会福利。传统的财政联邦制理论强调过多的分权可能引致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。因此，财政联邦制理论区分哪些属于全国性公共产品，哪些属于地方性公共产品，此外财政联邦制理论也分析事权、支出权、收入权的划分问题。这一理论往往涉及马斯格雷夫提出的三大财政职能在各级政府级次的划分。这三大政府财政职能为：（1）财政的资源配置职能：全国性政府和地方政府均根据公共产品的不同受益范围来负责生产公共产品。全国性政府生产全国性公共产品，地方政府生产地方性公共产品。
（2）财政的分配职能：财政的再分配最好由全国性政府来负责承担，地方政府负责承担容易因其外溢效应而失效。
（3）财政的稳定职能：稳定经济的财政和货币政策应该由全国性政府来负责承担，地方政府实行财政和货币政策容易因其外溢效应而失效。
根据维基百科的解释，有关财政联邦制的理念适用于所有类型的政府，包括单一制、联邦制和邦联制。财政联邦制概念也不仅仅关乎正式联邦制国家中的财政分权，也同样适用于非联邦制国家，即便它们没有正式的联邦宪法安排。这并不意味着所有政府形式都在“财政上”出现联邦制；它只意味着“财政联邦制”是一组可以运用到所有试图推行“财政分权”的国家的原则。根据沙尔马的解释，财政联邦制与财政分权两者之间存在着如下区别：财政联邦制构成一组指导原则、一个指导方案，它帮助设计全国性政府以及全国性级次以下政府之间的财政关系；而财政分权则涉及应用这些原则的过程。沙尔马还认为，联邦制与非联邦制国家在应用这些原则的方式不同，因为两种政府的政治与立法环境不同，从而为财政分权提供了不同的机会。
二 传统财政联邦制理论的缺陷
很明显，基本的财政联邦制理论不同于一般的联邦制理论。首先，上述财政联邦制理论隐含了“仁慈型政府”的假设，而一般的联邦制理论则隐含了“自利性政府”的假设。根据《斯坦福哲学大百科全书》的定义，联邦制是关于联邦政治秩序的理论或者对之的拥护。在这一秩序中，一个中心与若干分中心之间划分最终权威。不同于单一制国家，在联邦制下，根据宪法规定在至少两个辖区级次之间划分主权，以至于每一级次的辖区单位在一些领域中拥有最终权威，可以独立于其他辖区单位而行事。中心和次级单元之间的权威的配置可以不同，典型的情况是中心在国防和外交政策方面拥有权力，但是次级单元也可以承担国际角色，次级单元也可能参与中央决策机构。在任何联邦制中，州或省不受联邦政府的支配，而且像联邦政府一样，它们的权力直接来源于人民。可以说，联邦制是一种不同政府对立的、竞争性的利益（opposite and rival interests）之间以权力制约权力的政府体制。政府之间的竞争使得政府更加面向公民的偏好而提供公共产品与服务。这里，财政联邦制理论的问题是，纵观古今中外，“仁慈性政府”属于小概率事件。一些宪政民主国家，其政府服务体现出较强的“仁慈性政府”的特征，在很大程度上是因为法律对政府部门及其官员施加了许多宪政约束与其他规则约束。但这不影响政府本质上更具“自利性政府”这一特征。在宪政框架下，政府和政府官员做好职务分内的事务，就能最好地、安全地维护其自利。这说明，财政联邦制的假设前提存在巨大的缺陷（这里我们称这一问题为“传统财政联邦制问题之一”）。
其次，传统的财政联邦制理论只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率，对财政联邦制下政府权力的来源和限政等目的考虑不足。而一般的联邦制理论则不然（我们称之为“传统财政联邦制问题之二”），后者关注联邦制下政府权力来自于公民，联邦制的目的是更好地维护公民的基本自由和权利。较之于分权，政府权力来源和联邦制的目的无疑更为根本。
再次，鉴于人们对一般联邦制理论的了解，尤其是对美国这样的政治联邦制的理解，传统的财政联邦制理论借用了“联邦制”之名，却容易失去联邦制之实。一些财政专家之外的读者往往会因前者把一些非联邦制国家指称为财政联邦制而误以为这些国家的体制符合一般联邦制的特点，至少在财政维度上。换句话说，“财政联邦制”理论会因为“联邦制”之名而误导多数读者（我们称之为“传统财政联邦制问题之三”）。
三 现有文献对传统财政联邦制理论的扩展与修正
基于上述分析，我们可以得出结论，基本的财政联邦制理论或传统的财政联邦制理论虽然有其优点（包括马斯格雷夫并没有把政府出资在竞争性领域直接组织生产作为财政职能的组成部分），但缺点也很明显。需要一种新的财政联邦制理论来替代基本的财政联邦制理论。
基于类似的考虑，钱颖一和温格斯特等人把马斯格雷夫和奥茨的财政联邦制理论称为“第一代联邦制理论”，并提出了“第二代联邦制理论”，其中包括“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”理论。对于他们来说，联邦制既可以是维护市场型的或者创造市场型联邦制（market creating federalism），也可以是扭曲市场型联邦制（market distorting federalism）、市场抑制型联邦制（market suppressing federalism）或市场妨碍型联邦制（market hampering federalism）。前者如我国的情况，后者如俄罗斯的情况。
“市场维护型联邦制”理论作为“第二代联邦制理论”，实际上强调了分权的额外而重要的好处。它是“财政联邦制理论的扩展”，但是不只是涉及财政方面的内容。它有着两个重点：首先，它拒绝了传统财政联邦制理论中的“仁慈型政府”假定，强调政治和财政（实际上也包括经济）激励对政府行为的重要性（也就是自利的重要性）；其次，新的理论超越财政问题研究政府和经济主体之间的一般关系。
根据钱颖一的总结，第二代财政联邦制与以下理念有关：（1）哈耶克知识论：根据哈耶克的知识论，地方政府能够更好地取得局部知识和信息，这使得地方政府能够比中央政府更有效地提供公共产品与服务。（2）蒂博以足投票理论：蒂博的理论假定辖区之间的居民可以无成本地流动，辖区竞争的运作类似于市场竞争的运作，使得居民朝着能提供符合其偏好的公共产品与服务的社区流动。如果个人能够在不同地方政府的管辖地自由流动，他们将选择一个政府服务对其有利的、符合其偏好的管辖地居住。假若政府的政策歧视某一利益集团，该集团的人可以退出该政府的管辖地，迁到另外一个对他们有利的、符合其偏好的政府管辖地。最终，不同偏好的人可以通过“以足投票”集中到不同的同质社区。
上述“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”框架虽然朝着理论建构的正确方向上迈进了一大步，但仅仅解决了上述“传统财政联邦制问题之一”，并没有解决“传统财政联邦制问题之二”和“传统财政联邦制理论问题之三”。这也是“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”的不足之处。此外，这里的“财政联邦制理论的扩展”框架不是在原有的传统财政联邦制的路径上扩展了“财政联邦制”，而是把传统财政联邦制扩展为某种“经济与财政联邦制”，因而有异于我们在探究财政体制意义上对传统财政联邦制的扩展或者修正。
四 传统财政联邦制原则及其修正与补充
财政联邦制需要遵循着一系列的原则，我们称之为财政联邦制原则或者财政联邦主义原则。财政联邦制原则关注不同的财政职能应由哪个级次的政府来履行才能达致财政的效率目标。根据布朗等的总结，存在八项（传统的）财政联邦主义原则：（1）多样性原则：它是指联邦制度应当为涉及不同州和地方政府协定的种类和差别提供一定的空间。各个社区对与公共服务的偏好有所不同，因此不能强迫他们遵循单一的模式。
（2）等价原则：即指在受益地区，公共服务提供的成本与受益要对等。各种公共服务的空间范围各不相同。一些服务的收益是全国性的（如国防），另一些则是地区性的（如道路和洪水控制），还有一些是地方性的（如城市警察和路灯）。要使财政契约真正有效，每项服务都必须通过受益地区的居民投票通过，并由他们支付成本。
（3）集中再分配原则：即指财政政策的再分配职能（即累进税和转移支付）应当集中在联邦这一级政府手中，否则再分配就会变得无效，居住地的决定也会被扭曲。
（4）区位中性原则：地区性财政差异常常影响关涉经济活动所在地，一定程度的关涉是财政联邦制不可避免的成本，但这种成本必须最小化。扭曲居住地收入决定的差别性税收必须避免。
（5）集中稳定原则：以宏观政策（稳定、增长）为目的的财政工具的使用应该在全国范围内实行。地方政府没有政策工具形成自身的稳定政策。
（6）溢出效应的纠正：辖区间的收益外溢导致无效的支出决定，这就要求上级政府的纠正。
（7）基本公共服务的最低供应：国家政府应当让每个公民都确信，无论他住在哪个州或地区，他都会得到某些基本公共服务的最低水准保证，如安全、健康、福利和教育。
（8）财政地位的平等性：尽管再分配主要是人与人之间的事，但是财政需要与可能的平衡在不同的地方政府间则存在着尖锐的地区差异，这是不应完全忽视不管的。地方政府间一定程度的财政平等很有必要，这样通过或多或少的税收上的可比努力，才能得以保证最低水准的服务。
从总体上看，布朗等归纳的上述传统财政联邦制原则是非常精到的，但有些地方仍然不一定符合辅助性原则（principle of subsidiarity）。辅助性原则是指尽可能由最低级次的政府来处理公共事务，上级政府只发挥辅助性的作用。而且广义的辅助性原则还意味着，凡是个人能够承担的，先由个人承担。举例来说，集中再分配原则也许不一定适用。比如，社会保险不在于存在一个统一管理的系统，而更在于存在各地社会保险安排的兼容性和可转换性；再者，这里忽视了公民社会在分散提供再分配方面的强大作用。区位中性原则要使得辖区之间的财政差异对经济活动的区位选择的成本最小化。按照马斯格雷夫的观点，这要求排除辖区之间的税收结构差别，不仅关系到均等化税收成本（tax costs），而且更事关均等化净财政差异（net differentials）或财政剩余（fiscal residue）。不过，我们必须避免中央政府推行扭曲居住地收入决定的差别性税收，但同时要允许地方政府之间的税收竞争。区位中性原则可能意味着要求中国的辖区竞争最小化，但辖区竞争对于中国经济的高速增长起了重要的作用。集中稳定原则体现了马斯格雷夫所言财政的“稳定职能”，可能不适用于中国这么大的国家。中国的一个省相当于一个欧洲国家，似乎每个省有自己的以宏观政策（稳定、增长）为目的的财政工具也不一定有问题。此外，溢出效应的纠正原则也不一定首先考虑由上级政府纠正，其原因有二：一是存在溢出效应的辖区也可以与其他受益（或者受害）辖区达成协议，共同提供公共产品（或者向后者支付赔偿）；二是上级政府“纠正”，比如改由上级政府提供公共产品，不一定必然更有效率，也许更低效（比如上级提供的成本可能更高，满足地方公民偏好的程度也许更低）。因此，这里的“集中再分配原则”不如“相对集中再分配原则”恰当；“区位中性原则”不如代之以中央政府税收的“区位中性原则”，并且应该附加地方政府“税收竞争原则”；“集中稳定原则”也不如“相对集中稳定原则”恰当。我们可以把经过这样修正后的一整套传统财政联邦制原则称为“修正后的传统财政联邦制原则”。这里还包括对“仁慈型政府”预设的摒弃，代之以“自利性政府”预设。
从公共经济学角度看，这里修正后的财政联邦制原则服务于财政联邦制国家实现多级财政体制的效率和公平目标，也是非财政联邦制国家财政体制改革取向的基准，除非其属于点式经济体或者根本不想以提高财政效率和公平为其目的。满足这些修正后的财政联邦制原则的财政体制倾向于最优体制。然而，这些原则很难坚持，其中一些甚至互相冲突，同时与它们相关的还有经济成本。现存的辖区与受益区并不相符，辖区间还存在外部性。多样性原则和地区相对中性原则互相冲突；为形成横向公平做出努力的财政地位平等化可能降低劳动力流动程度，从而降低整个生产率水平。因此，最优的体制倾向于上述原则的结合和权衡取舍的产物。
另外，从联邦制的政治理论角度看，上述传统的财政联邦制原则存在着内在的集权化倾向。因此，除了补充以辅助性原则之外，传统财政联邦主义原则的应用还需要服从更基本层面的、维护个人基本自由与权利的规则约束，也就是进一步补充以维护个人基本自由与权利的原则（该原则还隐含了民主财政原则）。比如，从联邦制的宪政层面出发，一国议会可能把该国每年的人均税收水平限定在人均所得的一定百分比之内，那么所有这些财政联邦主义原则的应用均应服从这一宪政约束。再如，上述财政联邦主义原则往往想当然地强调下级政府在其各自无法做出安排时直接求助于上级政府。欧美国家的一些实际最佳操作经验表明，在求助于上级政府之前，还要首先考虑是否由下级政府之间相互协作能够更好地提供公共产品，而且不至于走向集权化。比如德国一些垃圾处理装置就是几个市镇联合提供的。与此相关的原则就是上述辅助性原则。
总之，只有对传统财政联邦制原则加以修正，并补充以辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则，财政联邦制原则才能发挥其最大的功效，既体现效率，又体现公平；既对多级政府分权制衡，又维护个人的基本自由和权利。唯有如此，方可解决上述传统联邦制问题之二和问题之三。
五 新的财政联邦制理论框架：内容及其意蕴
“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”虽然有其价值，但仅仅解决了传统财政联邦制问题之一。重要的是，“第二代联邦制理论”是朝着“经济与财政联邦制”方向上对传统财政联邦制扩展，而不是在我们所聚焦的财政体制上。而上文中对修正后的传统财政联邦制原则补充以辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则，可附带地一并解决传统财政联邦制问题之二和之三。这意味着，我们需要提出新的财政联邦制理论框架，作为对“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”的替代。可以把这一新框架视为“完美型财政联邦制”框架。
“完美型财政联邦制”规范框架包括了如下原则，合称为“完美型财政联邦制原则”，它们包括：多样性原则、等价原则、相对集中再分配原则、中央政府税收的区位中性原则、相对集中稳定原则、溢出效应的纠正原则、基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则、辅助性原则、地方政府税收竞争原则、维护个人基本自由与权利原则。前八项原则为原先的传统财政联邦制原则的修正，其中“集中再分配原则”、“区位中性原则”和“集中稳定原则”已经被替代为“相对集中再分配原则”、“中央政府税收的区位中性原则”和“相对集中稳定原则”。此外还增加了地方政府税收竞争原则。这十项原则中最重要的就是辅助性原则和维护个人基本自由与权利原则。后两者其实隐含了民主财政原则。
“完美型财政联邦制”框架有其巨大的意蕴：一是它与“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”框架一样，摒弃了“仁慈型政府”预设；二是它具有更大的包容性，它不仅不排斥“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制的扩展”框架，反而涵括了该框架所支持的“管辖权域之间的竞争”（interjurisdictional competition）或者辖区竞争；三是它重新确认了联邦主义的政治基础，即政府权力来源于公民，联邦制的目的是限制政府的权力，限政又是为了更好地维护个人的基本自由与权利；四是它与一般联邦制是对等的，不再名不副实。此外，借助于它与传统财政联邦制和“财政联邦制的扩展”框架的对照，可以对每个国家或者地区的财政体制依照中的范畴进行财政联邦制定位，以衡量其财政体制的相对制度绩效。
我们引入两类效率，一类是一般财政学的经济效率概念，另一个是宪政效率（constitutional efficiency），那么从第六类国家或地区上升到第一类国家与地区，经济效率和宪政效率是从低到高的过程。从第六类上升到了第四类国家或地区后，经济效率已经达到最高，随后保持平稳状态。与此对照，从第六类到第二类国家或者地区之后，宪政效率才达到最高，随后保持平稳状态。
我国目前处于第五类，属于“准传统财政联邦制”国家。符合多数传统的财政联邦制原则，在符合辅助性原则和维护个人自由与权利原则上也有欠缺，财政体制的经济效率和宪政效率低。
以上修正框架有着重大的政策意蕴。一个善治的中国，需要实施整套的完美型财政联邦制原则。实施完美型财政联邦制原则，有助于我国实现最高的经济效率和宪政效率。
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