1.中央对地方的转移支付
（1）一般性转移支付
根据上述分析，按照国际口径，一般性转移支付等于税收返还加上经过扣除处理的财力均等化转移支付（即均衡性转移支付，或一般性转移支付补助）。根据财政部统计，2011年税收返还总额为5078.38亿元，均衡性转移支付为6609.11亿元，其中重点生态区转移支付、产粮大县奖励资金和产粮大县奖励资金决算数据暂时缺失。但是可以用三者的预算数字大致替代，它们分别为300亿元、224.11亿元和775亿元。扣除这三项预算金额，得6187.7亿元，即为经过扣除的财力均等化转移支付估算额，这样一般性转移支付总额大约合计为11266.08亿元。
①税收返还。1994年的分税制财政体制改革将增值税和消费税纳入中央政府征收管理，同时设立了增值税和消费税的税收返还科目，保证各省至少能够保持1993年的增值税和消费税收入水平。当年的增值税和消费税税收返还额是在上年税收返还额的基础上，加上当年增值税和消费税收入增长的30%。从2002年起，个人所得税和企业所得税也被确定为共享税，当年企业所得税和个人所得税由中央和省级政府按50：50的比例共享，从2003年开始，中央的共享比例提高到60%。为了保证省级财政收入的稳定性，中央政府建立了相应的所得税返还科目，以保证各省级政府的所得税收入不低于2001年的收入水平。
②财力均等化转移支付（一般性转移支付补助）。财力均等化转移支付是以公式为基础的一般性转移支付，在此我们称其为一般性转移支付补助。为了缩小地区间财力不平衡，1995年中央政府首次建立了以公式为基础的财力均等化转移支付方式（2001年前称之为“过渡期转移支付”）。以公式为基础的一般性转移支付补助金额由三个因素决定：有关省份的标准财政收入、标准财政支出，以及该省的标准财政收支缺口占全国财政收支缺口的比重。以公式为基础的一般性转移支付补助资金总规模由中央政府灵活掌握，取决于各年度可用财力，尤其是新增财力。根据财政部《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入均衡性转移支付分配范围。
注：财政部数据。其中原来口径均衡性转移支付中包含的重点生态区转移支付、产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金属于预算金额，被纳入专项转移支付，不作为表格中的均衡性转移支付项目。
（2）专项转移支付
2011年中央对地方财政转移支付总额39899.96亿元，扣除上述调整后的一般性转移支付总额11266.08亿元，得28633.88亿元，即为调整后的专项转移支付总额。它们的构成包括：
①调整工资转移支付。中央从1998年之后多次提高了公务员的工资水平，这项转移支付的目的就是为了填补由于中央增发工资政策实施引起的财政缺口，保证政策在各地特别是中西部地区的顺利实施。此外，支付农村中小学教师工资有困难的省份也从这项转移支付获得补偿。
②农村税费改革转移支付补助。这项转移支付始于2000年，用以促进中央废除“三提五统”和逐步取消农业税政策的贯彻落实。这项转移支付的目的是填补由于农村税费改革导致的县乡级财政和村级收支缺口。
③民族地区转移支付。民族地区转移支付始于2000年，目的在于扶持少数民族地区的经济发展，因为这些地区经济发展通常比较落后。2000年这项转移支付总量为10亿元，以此为基数，以后每年按一定的比例增长。
④原体制补助（弥补1994年分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差）。体制补助是中国在1988年至1993年间实行的财政包干体制下一种固定包干的转移支付形式。2003年和2004年这种形式的转移支付资金额均为126亿元。从1994年开始，依照1993年仍有效的地方政府与中央政府间的财政合约，地方政府一直向中央上解收入或者从中央获得补助。转移支付的数额大约相当于基期年估计的财政赤字（财政收入与财政支出间的差额）。包括内蒙古、吉林、福建、江西、山东、广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆在内的16个省份目前仍从中央取得这种形式的转移支付。
⑤专项转移支付补助。也就是财政部通常说的“专项转移支付”。2008年初有174个项目的专项转移支付。这种转移支付以项目为基础，并规定了专门的用途，如资助农业发展、支持基础设施建设、援助落后地区及提供自然灾害的应急资金等。
⑥其他。包括重点生态区转移支付，产粮大县奖励资金，县乡基本财力保障机制奖补资金，义务教育转移支付，农村义务教育化债补助，资源枯竭城市财力性转移支付，结算财力补助，企、事业单位划转补助，工商部门停征两费转移支付等等。
上述中央对省的转移支付很大一块涉及对中西部地区和县、乡、村级的转移支付。比如2008年，地方本级支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。由于我国县乡一般预算收入被上级政府层层集中，一部分县乡财政对上级转移支付的依赖程度非常严重。省级和省级以下各级政府收支缺口的弥补总体上均依赖于转移支付，尤其是中央政府的转移支付，具体体现为各级地方政府本级支出与本级收入的垂直差距。到2012年，鉴于中央和地方的财政体制没有大的变化，这种格局仍然如此。
上述地方政府支出比率总体上之所以这么高，很大一部分原因在于中央政府在抽取大量收入之后，又以转移支付的形式转移给地方政府。而按照上述国际通行口径计算，我国转移支付中大部分为专项转移支付，而非一般性转移支付（均衡性转移支付加一般性转移支付补助）。如果按照国际通行口径计算，专项转移支付占全部转移支付71.6%。另外，根据财政部的计算，在2007年中央对地方的转移支付中，全国财力均等化转移支付为2505亿元（不含税收返还，但按国际通行口径看含部分专项转移支付），仅占13.8%。不过财力均等化转移支付占地方标准收支缺口比重（即转移支付系数）为81%，而在2000年，这一占比仅为9.6%。这说明财力均等化转移支付对于各省财力在低层次上的均等化已经发挥了较为重要的作用。这里，财力均等化的计算基础是比较低的，而且一般转移支付补助里部分包含了非均等化转移支付。与财力均等化转移支付不同，专项转移支付主观上要求体现中央政府的政策方向、要求和集中控制，实际上也是政府部门甚至部分官员控制资源、捞取好处的手段。
2.省和地市对下级政府转移支付
需要注意的是，除了中央对地方的转移支付之外，各省和一些地市也对一部分县提供了一定的转移支付。其资金来源包括中央对地方的转移支付资金以及地方政府自身安排的资金。这些转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。
一般性转移支付包括税收返还收入、体制补助和一般性转移支付补助。专项转移支付包括中央到县项目的省、市配套资金（如农村合作医疗基金配套资金），省、市自身的到县项目，还包括激励性转移支付，如“有奖代补”，奖励减少赤字，奖励财政收入上台阶等。各省对省以下政府的转移支付力度大小不一。而且，很多省在对外公布对市、县转移支付规模时包括了中央经省下拨的转移支付资金。比如安徽省就是如此：2007年安徽省政府安排对下转移支付资金562.7亿元，其中财力性转移支付267.8亿元。仅少数省份建立了基于公式的省对下一般性转移支付补助制度，多数省份仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县，并且被动地提供一些中央政府要求提供的配套资金。比如陕西省政府2008年安排了省级对困难市县一般性转移支付补助264.6亿元（计算方式见专题1）。2006年湖北省政府对全省102个县（市、区）的财政转移支付额343亿元，转移支付额占县（市、区）一般预算支出的比重达67%。浙江省2007年安排生态环保转移支付资金6亿元。一些较为贫困的县对中央、省和地市的转移支付的依赖度较高。说明四川省安岳县对中央和省的转移支付依赖度非常高。省、地市安排的对下级政府转移支付制度主要服务于以下目的：第一，一般性转移支付：包括税收返还和一般性转移支付补助。所提供一般性转移支付补助旨在保障财政困难县的财力和基本支出需要，旨在实现省、地市内的某种程度的财力均等化；第二，专项转移支付：它们是省和地市对县乡的专项支出，包括为省、地市自身的专项转移支付补助，中央对县乡的一些项目提供规定的配套资金，还包括对县的激励性转移支付：一些省、地市根据县财政收入增长状况、县财政收入超过规定标准、财政平衡状况、归还上级政府债款状况、控制财政供养人员增长状况确定奖惩标准，提供相应转移支付，以作为正向激励。还有一些省还安排了特困乡镇转移支付，比如安徽省就是如此。
三 对县财政管理体制的问题及其成因
迄今为止，对县财政管理体制存在着很多问题，其中总体性问题可以总结如下：
现有对县财政管理体制保护了既得利益，强调财政收入增量调整，回避了财税体制改革中一些关键问题和矛盾，包括回避了对事权和支出责任的真正明确划分，政府间财政体制没有法制化，而是行政化，并残留了旧有的包干制和基数法成分，原体制补贴、税收返还等许多做法人为造成了对县财政体制越来越复杂化，降低了体制透明度。-现有对县财政管理体制中政府间事权和支出责任划分不清，现有法律规定了上级政府对下级政府的事权规定、变更、上收、下放、调整权力，导致下级政府的事权和支出责任不稳定、不明晰，为上级政府向下级政府转嫁支出责任提供了巨大的自由裁量空间。
政府间的财力分配决策权集中在中央和上级政府，财力层层向上集中，事权与财权严重脱节，同时支出责任则往往层层下移，而且决定支出责任的主导权也集中在上级政府。下级政府做出对策性行动（包括征收预算外收入和制度外收入），以对冲上级政府的上述行为。
税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，没有充分调动对地方性税源的挖掘，也没有赋予地方政府在一定范围内调整税率的权力。
我国没有真正建立地方税体系，省级以下政府缺乏正式的收入分配制度和主体税种，原有的地方主体税种容易被上级政府剥夺（比如通过把一些税种改为共享税）。地方政府本级收入对预算外资金、制度外资金和债务融资高度依赖。
由于现有政府间财政管理体制建立在维护各级政府既得利益、强化增量收入的向上集中的基础上，虽然一般性转移支付补助额在近年来快速增长，但其总额仍然有限，不足以满足保障国家核定的基本公共服务水平意义上的基本财力均等化要求。
分税制改革之后，随着收入的逐步上收和支出责任的逐步下移以及农村税费改革的进行（减免税，取消“三提五统”，减少甚至取消农民义务工、积累工投入等），贫困的县由于收支缺口扩大，高度依赖转移支付。
与上述因素相一致，很多地方的县乡政府在履行其本身应履行的和被上级强加的事权和支出责任的过程中，主动或者被迫举债，承担了大量的债务，包括或有负债，加剧了很多地方的县乡财政困难问题。
转移支付占许多贫困和较贫困地区地方可支配财力的比重过高，忽视了通过总体的正式的收入划分增加地方本级财政收入，此外转移支付中用于弥补一般财力的一般转移支付占比过少，专项转移支付占比过大。前者基于基本财力缺口公式的计算，后者受制于政府部门的自由裁量较多，使用不透明，容易造成财政支出效率偏低。
对县财政管理体制还有一些具体的问题：
“两税”的增量返还比例逐年降低，由此中央对地方的财政汲取加剧。
目前政府部门专项资金越来越多，而且管理上严重缺乏透明度，使得掌握专项资金的政府部门本身成为利益集团，也成为政府之外利益集团寻租的对象，这也是大量专项资金项目效率低下的原因之一。
在具体项目管理和分工上，政府之间的职责不清。一些项目究竟应由中央、省、地市还是县承担，或者各自负担多少，并不明确，存在一定的随意性，上级政府的自由裁量权过大。许多需要中央支出的项目，仍要求地方拿钱，并规定资金配套比例，比如粮食风险基金，粮食自给工程，农业综合开发，监狱劳教基建贷款贴息等项目均要求地方政府配套资金，对贫困县带来较沉重的资金配套负担。-财政支出结构不合理，一般预算基本上属于“吃饭财政”。我国大部分县（尤其是中西部地区）的财政支出中绝大部分是行政支出，有80%—90%用于保证工资发放和维持公共事业的开展。-法定或者上定支出项目过多，“条条干预”严重。目前中央各主管部门的“条条干预”给地方财政安排财力、人力和物力带来一定的困难。在很多方面都有法定要求或者上定要求，比如很多法规政策对地方在农业、科技、教育、卫生、计划生育、文化宣传等几项重点事业的支出，有的要求高于经常性财政收入的增长，有的要求占国内生产总值的比例达到一定水平，削弱了地方财政的自主权，造成地方财政支出的刚性化和地方财政支出结构的固化，加重了地方财政的支出压力。上述问题的成因主要是：
我国各级政府仍然处在从无限政府职能朝着服务型政府职能转型过程中，政府财政权力没有得到有效约束，政府与市场的职能分工不明晰，而且目前政府呈现的这种“服务性”也缺乏公民需求取向。
地方政府官员的升迁部分依赖于其在地方创造的业绩，这些业绩与GDP增长率、上工程、上项目有关，进而与更多的财政投入有关，从而决定了地方政府总体上存在财政收支扩张的强大激励。-每一级地方财政体制均是上级集中权力前提下的上级主导型分权体制，这种体制决定了上级政府可以根据自身需要和愿望或者出于某种公共利益理由考虑改变收入分配、集中收入，也可以不断改变和下移事权和支出责任；
我国的各级政府事权和支出责任并没有得到明确划分，由于体制原因，地方政府事权和支出责任当中有许多是执行上级政府政策法规的事权和支出责任，为上级政府调整和下移事权和支出责任创造了条件；
上级行政部门主导分税（经过立法机关通过《预算法》的不当授权），而不是通过立法形式，为上级政府改变和集中地方收入创造了条件；
这种行政主导的分税建立在原来的包干制和基数法基础之上，不是面向县政府和其他级次地方政府的事权和支出需要，不是根据国际惯例先划分事权和支出权，再确定收入权，导致许多县乡政府的本级财政收入与支出需要不匹配，出现较大收支缺口；
农村税费改革导致县乡失去农业税和农业特产税收入，乡镇和村庄失去“三提五统”和其他收费来源，进一步拉大了收支缺口，使得县乡政府和村庄级次高度依赖中央和其他上级政府的转移支付。
四 对乡财政管理体制特点、问题与成因
我国乡镇财政普遍建立于20世纪80年代中后期。对于一个县内部而言，根据“下管一级”的原则，由县级政府确定对乡财政管理体制。1994年以来，我国各地区的众多县均对县乡财政体制做了调整，使其呈现出一种体制多样性。此外，农村税费改革和农村综合改革试点等相关改革对县对乡财政管理体制有着重要的影响。
（一）对乡财政管理体制的总体情况
我国县乡财政管理体制主要有以下几种形式：一是分税制财政管理体制，二是分税制与包干制相结合的体制，三是包干制，四是“乡财县（代）管”制度，五是其他对乡财政管理体制。与乡以上财政管理体制一样，我国基本上不存在完全规范的对乡分税制财政管理体制。所有对乡财政管理体制，包括对乡分税制财政管理体制，都是上级政府行政主导的，易被后者改变。
1.分税制财政管理体制：这种类型的体制主要是以较规范的分税为前提，实行统一领导、分级管理、划分收入、核定收支、的体制模式。比如重庆市垫江县一类乡镇中的新民镇、太平镇实行“明确收支，核定（收支）基数，定额补助（或上解），收入分成”就属于分税制财政管理体制。在这种体制下，确定乡镇政府支出范围、划分税种、核定收支和确定定额上解或补助额后，省、地、县三 级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。这种体制虽然总体上是分税制，但含有基数法和少许包干制的成分。比如在垫江县体制下增支减收因素由新民镇、太平镇自行消化，乡镇体制基数不做调整，这一规定就体现了包干制特点；此外，定额补助（或上解）基数和收入分成比例的确定本身也隐含了些许包干制的安排。
2.分税制与包干制相结合的体制。这类体制采取多种形式，比如“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”，“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”，“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”或者“划分收支、收支挂钩、递增上解（或递减补助）、超收全留、超支短收自补”等形式。在分税制和包干制“双轨并行”期间，这种模式属于乡镇财政体制的“主流模式”之一。比如，辽宁省东港市2005年就实行“划分收支、收支挂钩、递增上解（或递减补助）、超收全留、超支短收自补”的体制形式，财政收入基数大于财政支出基数部分实行递增上解（财政收入基数超出财政支出基数越大，上解比例越大），上解比例公式为：（1-财政支出基数÷财政收入基数）×100%；反之，则实行体制补助。该市继续从各乡镇的实际超收分成中集中10%建立“乡镇财政发展调节基金”，超收分成的计算公式为：超收分成额财政实际收入-财政计划支出-体制及其他上解+体制补助。
3.包干制。这种体制分两类做法：一是在县（市）核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出；二是规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县（市）对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚。比如福建省建阳市2008年的体制为“核定收支基数，收支包干，超收奖励，短收扣支，一定一年”。这里没有划分税种，只是核定收支基数，实行收支包干。
4.“乡财县（代）管”制度：“乡财县（代）管”作为农村综合改革的内容，最早在2003年于安徽省试点实施，实际上属于统收统支体制。根据2006年7月28日《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》，除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行“乡财县管”。“乡财县管”工作的主要内容为：预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。其中“账户统设”的要求为：取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。“集中收付”的要求为：镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户，由县级财政部门根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。乡镇支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。为方便乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。
“乡财县（代）管”试点改革首先于2002年以后在安徽、湖北、河北、河南、黑龙江、吉林、内蒙古等省区，然后在其他地区推开。江西省2005年初在农村综合改革试点框架内开始试点“乡财县代管”点。到2008年5月底，江西省1420个乡镇目前已成功实行“乡财县代管”，占全省乡镇总数的96%。四川省盐边县2007年实行了《盐边县“乡财县管”财政管理暂行办法》（表10.15），规定乡（镇）的预算内、预算外资金、上级拨入经费、政府性基金、专项资金（除有政策规定需实行县级报账的专项资金）及其他资金等所有财政性资金均通过县乡管中心账户统一收付，撤销各乡（镇）在各金融机构的原有账户，由县乡管中心统一开设“基本结算户”和“基本支出户”两个账户，各乡镇只开设“备用金户”、“专项资金户”和“村级资金户”三个账户。四川省安岳县从2005年起实行“乡财县（代）管”体制。其主要内容是：在原“定收定支、收支包干、上解（补助）定额”的乡镇财政管理体制的基础上，实行“以收定补，最低保障，包干使用”的管理办法，即：取消乡镇级收入和乡镇国库，将原乡镇级收入全部划为县级收入，县对乡镇重新核定上划收入的补助数，在此基础上，结合全县财力状况，实行人均最低财力保障，按照“以收定补，最低保障”确定的财力由乡镇包干使用。
总体看来，对于财力较为紧张的乡镇，“乡财县（代）管”可以发挥以下的作用：一是减少乡镇开支，缓解县乡财政困境，堵上了乡镇乱收费、乱开支、乱进人、乱举债的漏洞，确保乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出。二是巩固和深化农村税费改革，税费改革限制了乡镇收入规模，“乡财县（代）管”制度还控制乡镇支出。三是由县级财政承担乡镇财政的大部分支出职能，为县乡两级行政管理体制创造了条件。
5.其他对乡财政管理体制。这里包括统收统支体制。比如河北省从2006年开始主要推行两种对乡财政管理体制：其一为较规范的分税制，其二为统收统支加激励的体制。具体要求是，对经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入规模较高的乡镇，实行“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”的相对规范的分税制财政管理体制。对于经济发展水平和非农产业聚集度低，主体税源不足，短期内不能成为区域经济发展中心，财政收入规模较小的乡镇，实行“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”的财政管理体制，即“统收统支”的财政体制。
（二）村财乡（代）管制度的具体制度安排：以安岳县为例
安岳县“村财乡（代）管制度”的具体内容如下：一是各乡镇撤销乡镇国库，统一由乡镇财政所在当地金融机构开设一个“预算内基本存款户”、“预算外资金专户”和“民政资金专户”；二是确定乡镇级上划收入补助额：2005年乡镇级上划收入补助额以2004年各乡镇工商税及契税实际完成数按10%增长计算。三是确定乡镇人均财力最低保障补助额，即按上述等办法调整乡镇人均财力，人均财力低于17500元的补足17500元。此外，安岳县从乡镇政府上划了除负债外的教育支出责任、专项补助乡镇利息支出，建立了乡镇机构基本运转经费保障，而且还实行县对乡镇财政激励约束机制，根据考核指标对乡镇财力实行以奖代补。
2010年《安岳县“乡财县管乡用”财政财务管理实施细则（试行）》（下称“细则”）表明，该县通过确立乡镇政府岗位职责，银行账户管理，收入管理，支出管理，资金管理和资产、债权债务管理，票据管理，稽查控制，财政财务会计报告，档案管理，以及违规处理规定对该县的乡级财政基本上推行了一套比较完整的“通收统支”体制。乡镇财政的基本上没有自主空间。
在岗位责任方面方面，安岳县的《细则》规定：
乡财政主要职责：负责代理乡财政总会计核算，登记总会计账簿；参与和指导乡年度财政综合预算编制；监管乡财政指标使用情况，审核乡用款计划及支付凭证（含政府采购），及时审核拨付资金；统一管理乡财政收入票据；办理乡财政收支结算，审核和监督乡单位会计的支出核算。
乡财政所设财政所长、总预算会计、单位会计、出纳等岗位，各岗位可以按照规定交叉任职。
财政所长：负责财政所日常工作的管理，按县财政局授权审核、监督乡财政日常收支。
总预算会计：负责管理乡“结算专户”，负责国有资产的管理，负责乡财政预决算编制和预算执行情况分析，办理与乡政府各部门及县财政局的结算和对账，负责非税收入执收管理系统收入数据的录入，代理打印总预算会计拨款凭证。负责乡财政票据的领取和缴销，登记乡财政收支台账，按月编制乡财政分月用款计划，向县财政局申请资金拨付。监督乡财政收入的及时足额入库，办理乡年终决算。在县财政局的授权下，办理有关拨款、缴款事宜。
单位会计：负责乡“支出专户”的会计核算，按规定用途支付乡政府及所属部门日常经费，提出乡政府及所属部门的分月用款计划报财政结算员，负责单位会计月报和年终决算报表的编报工作。
出纳：负责乡政府及所属部门的现金收付、缴存及乡政府及所属部门的日常报账工作，按规定保管备用金，及时登记乡现金日记账和银行存款日记账。
在银行账户管理方面，安岳县的《细则》具体规定：
由县财政局负责本乡银行账户的管理。
撤销乡政府及所属单位（包括财政所、经发办、社服中心、农服中心、计生办等）的所有银行账户，由县财政局选定金融机构，统一开设乡级“结算专户”、“支出专户”两个银行账户。严禁设账外账和“小金库”。
乡级“结算专户”负责办理乡所有预算内外收入、经批准的各类借款和其他财政资金的收纳业务。本账户只限办理转账业务，不能提取现金。
本账户的收付凭证只限于使用县财政局统一规定的拨款凭证和缴款凭证，严禁使用现金支票和转账支票。
本账户预留银行印鉴为财政所公章和乡财政所所长、总预算会计印章。
“支出专户”负责办理来自“结算专户”的经常性经费拨款和各类专项拨款及备用金的存取业务，其收入唯一来源为“结算专户”的拨款。
“支出专户”实行限额管理。预留银行印鉴为财政所公章和乡领导、单位会计、出纳印章。资金支付凭证只限于使用拨款书、现金支票或转账支票。
对于国债等有特殊管理要求的专项资金，须报经财政局及人民银行审批同意，方可设立特设专户。
在收入管理方面，安岳县的《细则》规定：
县财政安排给乡的预算指标和上级追加指标（包括专项指标），由县财政局业务股室分解办理完审批手续后交财政支付中心监督管理。
征收的契税和耕地占用税、取得的非税收入及其他财政性资金，严禁坐收坐支，转移、隐匿收入。属于税收及纳入预算管理的收入必须在2日缴入“结算专户”，于每月25日前将收入汇总上解县国库；属于非税收入的必须在2日内通过金融机构缴入非税汇缴结算专户，其使用按非税收入相关程序办理；属于往来及其他资金的2日内缴入“结算专户”，其使用按往来资金拨款程序办理。
乡财政结算员将税票记账联、银行存（缴）款回单和加盖银行收讫章的收入记账联，于每月25日前将收入汇总报县财政国库股审核记账。
乡各单位从上级拨入或领回的专项资金、返回资金以及收取的押金等往来款项，必须纳入乡财政总预算会计统一核算，乡单位会计负责往来款项的明细核算。
在支出管理方面，上述《细则》规定：
财政供养人员工资、社会保障性支出、对个人和家庭的补助支出一律实行“直达”，由县财政局国库股通过县支付中心、劳动保障、金融机构等相关机构记入个人账户。
国家给农民的种粮补贴、油价综合补贴、良种补贴、退耕还林补助等专项补助，经县财政局相关业务股室审核后，用存折方式发放的由县财政局国库股直接拨付到相关金融机构，由相关金融机构将补贴款直接存入农户补贴账户，乡财政所总会计和单位会计凭补贴发放到村汇总表记收入和支出账；用现金发放的由国库股拨付到乡“结算专户”，再经“支出专户”直接发放到农民手中。
凡属《政府集中采购目录》范围内的通用采购项目和专用采购项目，一律由乡财政所根据采购计划汇总填报《政府采购申报表》，经乡领导、县财政局审核签字后，一并报县政府采购办进行政府采购。采购资金由乡财政所填报远程拨款申请并附原始单据电子附件通过网络报县财政局审核后，从乡“结算专户”直接拨入县“政府采购专户”按国库集中支付程序办理。
政府采购具体限额标准为：单项金额在1000元以上或者批量在10000元以上的货物类；50000元以上的工程项目（包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮，以及净化、美化集中建设项目）；单项在10000元以上或者指在20000元以上金额的服务类。
政府采购公开招标数额标准为：50万元以上的单项或者批量货物；50万元以上的单项或者批量服务；100万元以上的工程项目。
对上级安排的农田水利基本建设、公共设施工程、设备购置支出等专项支出，除实行县级专项报账的外，一律由乡财政所依据年度预算、发改局计划、专项资金管理办法、政府采购合同以及项目进度情况，经县财政局网上审核后从“支出专户”进行支付。
财政扶贫资金实行县级财政报账后，属于乡的工程项目，由县财政扶贫专户转账到乡“结算专户”，再经“支出专户”，由项目单位凭到县财政报账的发票复印件领取资金。
严格非工资性支出实行乡负责人一支笔审批制度。
非工资性支出凭证原则上在30日内办毕报账审批手续。
在资金管理方面，安岳县《细则》规定：
乡财政所必须于每月5日前，按年度预算指标计划制定乡《财政资金分月用款计划表》，经乡领导审核签字后，通过网络报县财政局。原则上，专项资金计划按项目要求与进度及相关规定制定，经常性经费中的工资性支出按工资预算制定，非工资性支出根据全年预算指标按月平均分配，追加指标根据追加情况与支出计划制定。
乡申请拨款时，通过远程申请支付与报账系统向县财政局发送远程支付申请，然后根据审批后的远程支付申请进行拨款。对于直接支付申请和单笔用款超过2000元的授权支付申请，应将支出的相关原始凭证通过扫描作为申请拨款的附件，通过网络报财政局审核。
乡的年度预算指标、分月用款计划和收支完成情况向县财政局报告，由县财政局向国库申请拨款，根据国库拨款额度批复分月用款计划。
对授权支付申请，由乡财政所根据县财政局审核后的支付申请打印拨款书（或授权支付凭证），办理拨款手续，从乡级“结算专户”拨付到“支出专户”进行支付。
实行银行存款限额管理。支出户银行存款限额一般按乡不含人员经费的月均用款计划额度的20%确定，最高不超过5000元。
乡取得的所有现金收入，必须按照“收支两条线”的相关规定，在取得收入后2日内按规定缴非税结算专户或存入乡级“结算专户”，属于税收收入或纳入预算管理的收费基金收入等按规定缴县金库。
乡财政所出纳应及时登记现金日记账和银行存款日记账，经审批已支付的原始凭证必须当日内登记上网。
在资产、债权债务管理方面，安岳县的《细则》规定：
乡财政所必须履行国有资产的管理职责，实行专人管理，严格专人专管，严格执行国有资产管理的有关政策规定。
严格执行国有资产处置审批程序。国有资产处置收入按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
国有资产占有使用单位因经营和使用资产所产生的效益属政府非税收入，由财政部门统一征收国有资产占用费。
乡必须建立完整的债权债务台账。每年要开展一次债权债务清理工作，并将清理结果予以公布。
乡必须制定债务偿还计划，并报县财政局备案。
对乡干部职工个人债权、其他单位或个人的债权，要限期清收；对于暂时无法收回的借款和财政周转金，每年必须催收一次以上，并取得借款单位法人代表签收的回执，妥善保管。
严禁乡政府及所属部门举借新债务。确需举借建设性债务的，必须搞好项目论证，落实还款资金来源，报县财政局审核，县政府审批。
乡财政不得为企业、行政事业单位、经济组织和个人的经济活动提供担保。
在票据管理方面，《细则》规定：
财政票据实行“限量发放、定期核销、票款同步、以票管收”的管理办法。
乡财政票据的发放和收缴由县财政局负责。乡财政总预算会计负责各种票证的保管及使用。
农村税费改革后的农业税尾欠等款项的收取，手工开具相关票据，2日内将款项存入乡级“结算专户”，由财政结算员通过非税收入单位执收系统逐份录入计算机。
禁止使用未经财政部门监制的自制、外购等非正式票据收取税费和其他财政性资金（包括回收往来借款）。
乡财政结算员每月25日向县财政局缴销已使用的票据，核对票据结存情况，次年元月15日前，将上年已使用和未使用的财政票据全部缴销，并重新办理下一年度票据领购手续。
在稽查控制方面，《细则》规定：
乡财政结算员应于每月25日前，将本月乡级“结算专户”相关会计凭证报县财政局审核。
乡财政所编制的记账凭证的经济内容、金额，必须与指标和分月用款计划核对一致。
各项专项经费（包括县直各职能部门拨付的各项专款）实行专项管理，专款专用。由县财政局对专项经费进行定期或不定期的稽查和检查。
乡财政所应建立健全内部稽核和控制制度。财政所长不得兼任单位会计，财政总预算会计和单位会计不得兼任出纳。
县财政局行使对单位会计的稽查权，对乡支出情况进行检查。
在财政财务会计报告和档案管理方面，《细则》规定：
乡财政总预算会计和单位会计应在每月5日前，分别编制好预算会计报表、收支进度表、单位会计报表，分别报送乡负责人。
乡财政所应在每月5日前，完成全乡汇总报表的编制，并通过电子报表系统打印后送县财政局。
“乡财县管乡用”改革前的会计档案（包括会计凭证、会计账簿、会计报表及其他会计资料）及改革后形成的会计档案，由乡财政所归档保管，乡财政总会计档案归乡财政所保管。
乡财政所应建立会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁等管理制度，明确专人负责会计档案管理。
乡财政单位会计应在每月初5日内，将上月原始凭证装订成册，会计账表打印成册，并及时做好数据备份工作。
在违规处理方面，《细则》规定：凡违反本细则的，乡纪委将视情况做如下处理：乡纪委向县相关部门报告，由县财政局停止网上审核支付，县财政局停止拨付所有资金；情节严重的，报纪检监察部门处理；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。
根据安岳县龙台镇财政所的反映，“村财县（代）管”制度有着如下具体问题：一是财政干部青黄不接，业务工作无人接替。目前乡镇财政所后继无人，已经到了青黄不接的时候。其主要原因是综合改革后，人员大量的流失；有的总预算会计调出、退休或借调一年半载后，乡镇无法找人接替该项工作。二是财政干部本末倒置，业务工作无人问津。乡镇财政干部不仅要从事财政工作，而且还要从事驻村的计划生育、民事纠纷调解和社会维稳等工作。这样大部分时间从事非财政工作，财政业务工作只好十天半月过问一下，甚至有的几个月没有记一次账，更谈不上核算和监督了。三是干部人事权下放乡镇，财政干部不能大胆管理和工作。财政干部的人事权下放乡镇后，财政干部的自身利益与乡镇戚戚相关，各方面的人际关系不可能让财政干部去冲破，去大胆管理。四是乡镇财政干部事情多责任大，待遇低，不愿从事财政工作的人多，爱岗敬业的人少。第一，一般行政干部只驻一个村，没有业务工作的话，工作就比较单一。第二，如果从事政府安排的其他工作，政府都要发放一定的补贴；而财政干部担负着业务工作和驻村工作双重任务，从事财政业务工作后就没有时间和精力去从事要发放一定补贴的工作了。从事财政业务工作又无补贴，况且财政业务工作又是终身负责制，所以说财政干部事情多责任大。第三，乡镇干部待遇低。财政干部跟其他行政干部一样执行公务员工资标准，没有其他优厚的政治和经济待遇。从事财政工作的同志，即使当一辈子所长，也没有一个级别，到退休时还是一个办事员退休。这样工资上不去，级别也没有。所以不愿从事财政工作的人多，爱岗敬业的人少了。五是乡镇财政核算监督职能弱化，导致乡镇财务管理混乱。六是乡镇财政监督职能缺位，乡镇债务有增无减和国有资产管理失控。
（三）问题与成因
上述对县财政体制所面临的问题和成因，也适用于对乡财政财政体制。此外，农村税费改革对乡镇财政管理体制有着较大的影响，而且农村综合改革所涉及的“乡财县（代）管”体制本身也有比较严重的问题。
根据冯兴元等2005年对全国7省37个村庄的调查，农村税费改革导致的问题为：
在税费改革后，在各级政府当中，乡级政府由于丧失了代征农业税、征收乡统筹和其他税费的功能，受到的收入减少冲击最大，而县级政府支出压力增大。
农村税费改革之后，一些地区县乡政府的收支缺口加大，举债压力也相应增加。
部分村庄村级集体经济收入基础薄弱，收入来源少，影响村级组织的村级公共产品与服务的提供。
一些村庄经济存在赤字，部分甚至负债严重，这也影响到村庄公共产品融资和提供。
税费改革后，一事一议难以展开，村庄提供公共品能力大为削弱，部分村庄村级治理内容空壳化，村民自治内部动力没有充分激活。
在取消农业税之后，农民由于基本上不再承担直接税，纳税意识日渐趋淡，造成农民思想上重权利、轻义务。取消农业税之后，乡镇干部和村干部由于不再需要花费大量人力、物力和财力收取税费，其与村民打交道的激励消失，与村民的关系趋于淡薄。
许多地方的农民从政策宣传和舆论中接收到一些有偏向的信息，误以为农民不再需要缴负任何税费，这影响到一些正常收费（如电费，灌溉费等）的征收。此外，由于村民不需要支付税费，这使得村民在村民自治框架内的代表权、决策权较之于以往更容易被架空。
上述问题的成因与农村税费改革的本身内容有关：
税费改革减少并最终取消了农业税和农业特产税（烟草除外），使得县乡政府失去了一个重要的税收来源，该税收来源就其规模而言对中央和其他级次的上级政府并不重要；
作为乡镇和村庄重要收入来源的“三提五统”被取消；
随着农业税的取消，乡镇和村庄原来作为农业税附加不合法征收的种种收费均无法征取；
如此许多乡镇和村庄失去了偿债的资金来源；
很多村庄的村干部的工资和办公费用也失去了资金来源；
基础设施和基本公共服务也失去了资金来源。
农村综合改革所涉及的“乡财县（代）管”制度虽然有其有利的一面，但仍总体上存在一些问题：
“乡财县（代）管”事实上回归到统收统支的财政管理体制，取消了乡镇政府一级预算的自主性，与目前的预算法存在一定的冲突，因而同时存在一定的过渡性，还需要进一步的乡镇行政和财政体制改革；
“乡财县（代）管”制度容易挫伤乡镇政府在促进本地经济发展中的积极性，这一点不仅适用落后地区的乡镇（比如反映在以上安岳县乡镇政府反映的体制问题当中），而且更适用经济较发达的乡镇；
调拨资金时间和货币成本高，报销手续繁杂，票据流转不畅；
乡镇政府对本乡镇的财政收支情况难以全面把握，对收入、支出、结余和往来款项等把握不准，询问不便；
县乡管中心与乡镇政府之间容易产生严重的信息不对称性，易于造成对乡镇政府的支出事实失控，也为滋长腐败提供了土壤。
总体而言，“乡财县（代）管”体制问题反映了整个政府体制改革滞后，只寻求由上级政府的集中权力方式来解决所有乡镇政府的行政和财政问题，没有充分激活和利用基层民主决策、民主管理和民主监督的潜在作用。
五 解决我国对县乡财政管理体制问题的一些思路
为了解决当前我国县乡财政管理体制问题，应该真正明确各级政府事权和财权，实行真正的分税制。可以提出如下建议：
1.事权的划分：
应该通过法律形式划分各级政府的事权，应明确区分五类地方政府事权：地方政府现有事权，地方政府新设事权，上级政府委托事权和地方，上级政府共享事权，以及未明确部分事权。未明确部分事权涉及法律未列举的地方性政府事权，在无特别规定时归属最低可能级次的政府。整个事权划分的基础是辅助性原则（principle of subsidiarity），这意味着政府的事权不包含个人、社会和市场本身即可承担的事务，也意味着尽量把事权配置给有能力承担相应政府事务的最低级次政府，当下级政府无法独立承担相应政府事务时，上级政府才考虑是否可以更经济地、辅助性地支持下级政府。这意味着首先要从地方政府现有事权中剔除应让有个人、社会和市场本身来承担的那部分事务。
2.支出责任的划分：
与地方政府的四类事权和未明确部分事权相一致，可以区分五种支出责任：履行地方政府现有事权的支出责任，履行地方政府新设事权的支出责任，履行上级政府委托事权的支出责任，履行地方与上级政府共享事权中地方部分事权的支出责任；履行未明确部分事权的支出责任。与对上述地方政府现有事权的调整相对应，也应调整与之一致的支出责任。
3.收入权的划分：
与地方政府的五种事权和支出责任相一致，地方政府为履行这些事权和支出责任应该明确和获得对应的收入权。县乡级政府收入权的实现可按多种途径来实现：
履行上级政府委托事权和相应支出责任获得上级政府对等的转移支付。
除此之外，县乡级政府其他的收入权首先通过县与上级政府的收入划分来实现，县内收入可以通过灵活解决途径来解决（对部分乡实行分税制和其他财政体制），然后根据辅助性原则通过转移支付来解决。
鉴于当前很大一部分事权和支出责任事实上集中于县乡两级，中央、省和一些地市存在过度集中收入的问题，可考虑通过省管县财政管理体制取消地市政府集中县财政收入的权力，并同时减少中央和省对县的收入集中。其实1994年财政改革以来经济增长带来的财政收入本身已经使得中央和省的财政收入大幅上涨，不必再另外集中县级收入。
实行真正意义上的分税制，打破按企业隶属关系划分收入的做法，一律按属地征收原则划分收入。总体上通过重新划分收入，取消作为1994年财政改革过渡安排的原有基数法和包干制的残留成分，简化政府间的收入划分，提高财政透明度，把收入的划分法制化，而不是停留在行政化层面。应该通过立法而不是通过行政手段来规定政府之间的收入划分。需要对预算法做出相应的修改。应把这种确定政府间财政管理体制的权力收归立法部门，不应该通过立法授权简单移交给行政部门。
通过重新划分收入，县级政府应获得其主体税种。比如重新划定增值税地方分成比例，该比例可高于25%，同时取消税收返还和原体制补助，简化收入划分，省政府不从增值税地方分成部分集中收入。
建立较为稳定和独立的地方税制，赋予省一级一些地方税的立法权，尤其是针对一些地方资源的税收立法权。
对一些税种（如企业所得税）设置税率范围，允许地方政府根据实际需要在规定范围内自行决定实际加征率，由此引入一定程度的、面向规则的税收竞争。
4.转移支付：
政府间转移支付问题仍然很多，需要作如下改进：
上级政府的转移支付应该允许地区之间存在财力差距，而不是绝对的财力均等化，可重点保证各地至少达到所统一要求的较低或者最低基本公共服务水平。
加大一般性转移支付的比重，根据各地的最低基本标准支出需要和标准财力之间的差距来计算一般性转移支付，由此得出和提供所要求的最低一般性转移支付。
如上所述，应对委托给下级政府的事权和支出责任提供相应的转移支付资金，补偿后者的支出。迄今为止，常常出现上级只开政策口子，不给或者少给票子的情况。
共享的事权和支出责任中的下级政府部分虽由地方政府承担，但如果由于上级政府政策的原因而扩大，上级政府应提供相应的专项转移支付补偿或者通过立法规定相应的附加收入权。
总体上应该通过赋予地方主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成，相应减少转移支付，提高财政支出效率。
专项资金种类太多，应减少专项资金种类，适当增加一般性转移支付，以此提高财政支出效率和透明度。
随着一般性转移支付相对于专项转移支付的占比提高，减少对县乡政府的配套资金要求，过多的配套资金要求诱使县乡政府负债或者做假账。
5.税收征管：
在重新严格按照分税制划分收入基础上，税收征管应取消国税、两税分立的做法，除关税之外，所有税收实行属地管理，先统一缴入中央国库，然后按照分税制的收入划分方案划转地方财政账户，以此降低征收成本和纳税遵从成本。
6.预算管理：
应加强预算和收支管理，严肃预算纪律，提高支出效率。首先必须把所有政府性收入和支出全部纳入政府统一预算；其次，进一步细化部门预算和零基预算；再次，应引入项目规划预算、绩效预算和权责发生制，使得整个预算管理面向产出和结果；最后，应建立性别预算，关注和考虑政府支出项目中的性别公平问题。
7.财政管理体制改革和区划改革
当前我国属于五级政府体制，在这种体制下，难以划分政府间的事权、支出责任和收入权，也难以防范政府之间的事权推诿和职责不清。此外，政府级次过多也导致纳税人负担大，治理效率因决策链过长和信息不对称程度高而降低。因此，为了更好地推行上述对县财政管理体制改革，还需要削减政府管理级次，进行行政区划改革。具体建议如下：
一是继续推行“省管县”或“强县扩权”财政管理体制改革，取消“市管县”财政管理体制。原则上，随着市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能逐渐转换，“省管县”和“强县扩权”减少了一个行政级次，降低财政截留、降低行政成本的优点就更为凸显。而且通过“省管县”或“扩权强县”改革，可以推进省、市、县级行政体制改革和财政体制改革。目前“省管县”或“扩权强县”在行政领域存在一定的阻力，恰恰反映了政府行政体制改革滞后，还需要进一步巩固“省管县”财政管理体制改革和整体的“省管县”改革（包括行政、财政、经济、社会等领域）。一些人认为，由于部分地市对所辖县提供了部分净转移支付，这些地市可以保留“市管县”财政管理体制。但实际上，通过增大中央和省的基于标准公式的一般性转移支付，能够比此做得更好。另外，经济发展方面，经济区域和市场本身会发挥作用。地市一级通过“市管县”发挥行政区域的作用，反而容易抑制县的发展。不过，在短期内，也可以维持一部分对所辖县提供了部分净转移支付的市的“市管县”财政管理体制。
二是由于“省管县”财政管理体制使得一个省需要管理众多的地市、县，可以通过区划改革划小部分省份的辖区面积，或者在部分地区也可以考虑重新引入地区行署。如果要划小省份，应考虑到，我国的省和县一部分沿袭了古代的自然边界，也往往形成了各自的亚文化区，人为划小省界容易对我国的文化传统造成破坏。因此，应兼顾文化传统因素，尽量只划小辖内地市、市县数量多或地理跨度大的省区。
三是在短期内可以通过按照“乡财县（代）管”或保留乡镇的“一级政府，一级预算”地位来管理乡镇，在中期则可以采取乡公所或者乡镇政府两种体制，在长期，较贫困地区的贫困乡镇随着各级政府的职能转变，则可考虑乡公所体制。随着农村税费改革和农村综合改革的进行，许多乡镇失去税费收入来源，乡镇政府的职能大幅收缩，在这种情况下，这些较贫困地区乡镇暂时可以借助“乡财县（代）管”这一过渡方式来适应当前的新环境。中期则应根据新的立法允许设立乡公所，撤销这些地区的乡镇的政府和预算级别。在长期，随着政府职能的转换，较贫困地区的乡镇一级政府大多可由乡公所取代。至于在一些较发达、人口较多、较为密集的乡镇，可以参照美国和德国平等对待市和镇（均为地方自治体）的做法，其地位可与县视同。
8.引入地方财政民主制度：
单纯自上而下的财政管理，并不能解决上下级政府之间的信息不对称问题，从而影响对地方政府的有效监督。我国县乡财政管理体制的运作若要面向辖区内居民的需求提供公共产品与服务，就需要发展地方民主，使得居民能够参与地方公共事务决策、治理和监督过程。如果这样的话，原则上地方各级辖区会逐步走向自主治理，各拥有自身的主体税种和举债权，财产税和市政债券会倾向于在地方民主框架内发挥重要作用。与此同时，现在的市、县和乡镇的垂直关系会趋于为平级关系所替代。
9.解决县乡债务的对策：
县乡债务问题成因复杂，对其化解既需要投入资金，也需要出台政策。可以分中短期和长期角度来研究解决县乡债务问题。
（1）中短期对策
中短期，可以通过以下措施来处置县乡债务问题：一是建立健全政府债务统计体系，推行债务责任追究制；二是适时披露政府债务基本情况，增加财政透明度，强化人大监督和社会监督；三是加强对担保等或有债务的控制、披露和责任追究；四是把偿还旧债作为一项重要的地方政府政绩指标，以鼓励地方政府偿债，对债务余额的增加也作为一种影响政绩的考核指标；五是中央、省、县、乡各级政府每年均要设立一笔偿债资金，用于清偿债务；六是精简工作人员和县乡政府机构；七是把各类债务分解为经常性支出负债和建设性支出负债，并区分债务是否由上级部门政策引起、这一因素发挥多大的作用来确定县乡政府应承担偿债责任的比例。在此基础上，根据原则确定各级政府实际负担比例，同时确定对县乡政府的偿债奖励。
经常性支出负债完全由县乡政府自行承担，建设性支付负债可区分为由县乡政府自建引起的债务，和由上级法规、政策、任务规定引起的债务。由此分别确定县乡政府应承担偿债责任比率，再确定中央、省、县市各级政府实际负担比例。基本上奉行“肇事者负担原则”，整个过程采取分步分类消化县乡债务，先易后难，先个人后单位，先社会性债务后政府性债务。
由上级法规、政策、任务规定引起的县乡债务，在查实基础上，即便应由上级政府承担100%偿债责任，在实际操作中仍要由中央和省各承担40%，地方承担20%。这样做一方面是为了简化处理，减少中央和省反复核查的信息成本，另一方面也是因为建设性支出的产出受益本来就是主要由辖区内居民所享有。
（2）长期思路
长期来看，需要在制度层面解决问题，在财政管理体制和行政区划改革方面，解决方案与上文改革建议相同。除此之外，还应采取如下措施：
进一步转变政府职能，实现政企分开；
加强政府问责制，提高县乡公共事务和财政透明度，强化人大、审计和社会的监督；
加强县乡政府债务管理，增强债务透明度。
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