（3）预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。此外，我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗，管理水平不高，执行中随意性大，追加追减的情况时有发生。又由于预算编报没有经过编制部门的预算过程，使各级人大批准的预算不能及时细化到部门、项目，财政部门难以按《预算法》规定的日期及时批复预算。
3.预算执行方面的不足。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。预算执行包括收入入库、支出拨付以及预算调整等，都必须按照法律法规要求的程序进行。目前，我国在预算执行方面的问题有：（1）繁且预算调整、变更业务不能严格按照《预算法》规定的程序进行；（3）资金调度不力和使用效率低下。
4.预算监管方面存在的问题。我国的预算监督体系包括：人大监督、政府审计部门监督、财政监督和部门监督。但在实际中，由于我国人民代表大会期间审议政府预算的时间很短，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终监督流于形式。就财政监督来说，由于预算编制比较粗糙，预算指标不够具体，难以为预算监督提供确切依据，在客观上给预算监督造成了困难，又由于缺少行之有效的监督控制手段，导致预算监督不力。在预算执行过程中，财政部门对收入和支出预算的执行情况均缺乏有效的跟踪监督，财政决算后也很少对收入、支出预算的完成情况进行认真的考核和评价，财政对一个预算单位的经费整体控制较差，部门预算外收支脱离财政监督的状况未能从根本上得到改变。
1.推进政府管理方式改革，强化预算效率。“新公共管理学派”
提出的“整体政府论”和“购买论”思想可以为推进政府管理方式改革提供理论依据。“整体政府论”认为，政府和人民之间，政府各部门之间都是委托一代理关系，这一关系的特点是代理人必须向委托人负责，即代理人应当代表委托人的利益，除了契约规定，不再有自己的特殊利益，因此部门必须自觉维护政府整体利益，也不允许有独立于政府的特殊利益存在。另外，“购买论”认为预算是政府购买各项公共产品的价格，那么编制预算时必须考虑政府支出的效果有多大。
所以，政府必须转变执政理念，强化服务意识和功能，强化预算约束和监督，提高效率，这是提高预算效率的根本途径。
2.完善预算编制。
（1）对财政年度进行调整。将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差，延长有关部门审议的时间，同时也保证预算年度的完整性。
（2）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。第一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目及明细预算。第二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。第三，强化年度预算和中长期财政预算的衔接，把年度预算和长期的资金运作规划统一起来，提高资金使用效率。
3.强化预算的执行。
（1）严肃财政入库纪律。应上缴收入要及时足额上缴国库；按规定及时、足额拨付预算资金，并加强监管；各级预算必须设立国库；各级政府预备费动用要报本级政府决定，周转金不准挪作他用。
（2）严肃预算调整秩序。预算的调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准。
4.加强对政府预算的监管。在我国现有的四大监管部门中，应该加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督，发挥好立法机关的制约作用。各级人大及其常委会要全面介入各级政府预算的编制、执行、调整以及决算编制工作过程，深入了解预算执行与管理中的问题，按法定程序及时提出质询和议案，推行预算管理，依法理财，从严治财。同时，要改善和强化对部门预算的审查监督工作，地方政府应参照中央预算改革的办法，全面推进地方部门预算改革。
另外，要进一步加强决算审计。
【案例】
困局中的乡镇财政在分税包干的体制下，当前乡镇政府财政状况具有很高的分化程度，穷者很穷，富者很富，但是总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，财政收入的结构性差异很大。从财政开支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。
一、乡镇财政收入不同乡镇政府之间的收入水平差别很大。穷乡镇和富乡镇过的日子可以说是有“九天九地”之分。最富的一个乡镇在浙江，人口4.5万人，2002年镇财政收入4700万元。最穷的一个乡镇在宁夏，人口1.2万人，本级财政收入13万元，税收全部上缴，上级补贴63万元，差额50万元。从收入结构来看，差别也很大。经济不发达地方基本都以农业方面税收为主，称“农业四税”，经济发达的地方“农业四税”
可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。
在全部个案中，财政收不抵支的有11个乡镇，能够保持收支基本平衡的3个乡镇，收大于支的6个乡镇。
二、乡镇财政支出虽然乡镇财政收入水平差别很大，但是支出结构却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。
1.人头费。财政状况好的乡镇，人头费比例就低些；财政状况困难的乡镇，人头费占整个开支的比例就高些。但是，不论财政多么困难，人头费和办公费都要维持一个适当的比例，因为办公费也是必不可少的。在有些时候，宁肯拖欠工资，也不能停止办公。在这些乡镇中，人头费占全部财政开支的50～700/之间。
2.办公费。主要有招待费、报刊费、车费，其余有电费、电话费、取暖费等，还有考察学习的差旅费、送礼费用等。
3.公共事业开支。这些项目包括修路、建设学校、社会福利救济、计划生育补助、教育卫生等。从开支结构可以看出，这类费用的比例很低，有的几乎无力顾及。大多数乡镇用借款、贷款搞基础设施建设。
三、工资状况乡镇人员的平均工资各不同。3个乡镇干部月平均收入是400多元，11个乡镇为500～700元，6个乡镇达到800元以上，其中3个乡镇月平均工资超过1000元。工资最高的2个乡镇，一个在四川，平均工资收入1236元，一个在浙江，平均3000元左右。
20个乡镇中8个乡镇能按时足额发放工资；5个乡镇能足额发放，不能按时发；7个乡镇基本上能按时发，但不能足额发。从工资拖欠的时间特点来看，一年中拖欠两三个月左右居多，一般是税收淡季拖欠，前半年基本按时发，后半年基本上是年底发一次，有时后半年发两次或三次。1998年以后工资拖欠比较严重，有的乡镇一年中有4～6个月没有工资。
虽然农村经济发展比较快，地方财政收入也有显著增加，但是，基层政府的财政困难不断加剧，最终表现为乡镇财政的危机。考察这种危机的发生过程，一般来说人们会提到20世纪90年代中期的分税制改革导致了政府间分配关系的严重失衡。但是，更具影响力的原因应该是政府规模和政府消费没有节制的不断扩张。
（资料来源：《中国经济时报》，2004年9月6日）
【案例思考题】
乡镇政府的职能究竟应该如何定位？在完善分税制和取消农业税后，乡镇政府作为一个行政级次有没有存在的必要？
【本章思考题】
1.联系实际，分析如何强化我国预算的约束功能？
2.怎样完善我国分税制财政体制？
3.我国预算管理活动规范的根本对策有哪些？
【本章主要参考文献】
项怀诚：《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年版。
陈共：《财政学》，九州出版社2002年版。
韩刚：《市场经济案例评析》，中国人民大学出版社2004年版。
爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，中国人民大学出版社2001年版。
吕宝生：《区域财政管理初探》，新华出版社2003年版。
国家财政部网站。
《财政与税务》、《地方财政研究》2004～2006年各期。
《中华人民共和国预算法》。
张梦雯：《深化我国预算管理体制改革研究》，《前沿》2004年第6期。
吴天：《预算外资金纳入预算管理》，中国财税法网2005年10月15日。
刘黄：《各级政府预算外收入飞速增长，土地成最大摇钱树》，《中华工商时报》2005年11月1日。
社会保障及其制度的产生，是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志。经过100多年的发展，它已经成为市场经济和现代社会不可或缺的重要支柱，被称之为社会的“稳定器”、经济运行的“减振器”和实现社会公平的“调节器”。