市场化的实施无疑会侵犯某些群体和利益集团的利益，从而招致反对也在情理之中。这时候，政府要表明自己推行市场化改革的坚定立场，通过各种渠道向公众进行有关市场化知识的宣传，让公众明白实施市场化的原因、预计取得的成效以及公众可以从中得到的好处等，消除公众对改革的顾虑，取得他们的支持，并妥善解决市场化后可能出现的失业、服务价格上涨等问题。同时，政府还要鼓励公众通过价格听政会、意见咨询、出资购买和自愿服务等方式参与到市场化方案的设计和服务的提供中来。
政府管理由“控制”到“服务”的转型一对我国社会养老保险政策执行中策略行为的反思
叶响裙一
我国当前的社会养老保险政策的执行过程可看做是基层政策执行机构与企业（及企业制事业单位）的互动过程。企业作为政策执行的目标群体，承担着缴纳社会保险费的主要责任，企业的顺服意愿、合作程度直接影响了政策执行的效果。
下面联系笔者近年来的实地调研资料，具体阐释社会养老保险政策的执行过程中企业与执行机构的几种主要的策略行为。
（l）部分企业在社会养老保险的缴费率确定的情况下，实施瞒报少报缴费工资基数的策略，减轻缴费负担。而一些社会养老保险执行机构为了加强养老保险费的征缴，增加养老保险基金的总量，在难以鉴别与惩治瞒报缴费基数的部分企业的情况下，实施了普遍提高企业缴费工资基数的策略。如笔者在中部某市进行调研时了解到，该市一城区社会保险事业局将缴费工资基数统一调高了30%。执行机构的这一措施并未以正式文件的方式下发给企业，而是在与企业商谈的基础上做出口头通知。据一些企业介绍，社会养老保险政策执行机构向他们解释说，这是一种暂时性的办法，等养老金支付压力缓解后，再作调整。
（2）部分企业通过采取向财政借款交纳养老保险费和拖欠交纳养老保险费等策略行为，设法减轻或向政府转移缴纳社会养老保险费的负担，与此相应，执行机构则根据不同情境采取适应性的策略：执行机构在强制实施养老金的社会化发放之前，采取社会养老保险费的差额缴拨。所谓差额缴拨是指执行机构就企业应缴纳的社会养老保险费与执行机构应该返还的养老金冲抵后，再来计算企业还应缴纳多少或执行机构还要返还多少。在国家强制实施社会化发放之后，一方面，对向财政借款的企业不记该企业在职职工的个人账户；另一方面，借款、欠款企业的职工办理退休手续时，其所在企业必须向执行机构缴清该职工名下个人账户历年累积的欠费。这样，执行机构既在一定程度上容忍了企业的策略行为，减少了与企业的正面冲突，又设法增加了社会养老保险基金的总量。
（3）部分公有制企业通过一次性买断职工工龄的方式分流部分职工，执行机构则设立了个人办理养老保险的窗口，本着自愿的原则为分流职工办理养老保险。企业买断职工工龄主要是为了减员增效，同时也意味着减轻了为这部分职工缴纳养老保险费的负担，执行机构事实上支持了企业的裁员行为，同时也减轻了向企业征缴这部分职工养老保险费的压力。由于分流职工领到了养老保险的补偿金，企业与执行机构也就不再负有对这部分职工的养老责任。
（4）相当一部分非公有制企业，尤其是中小型民营企业瞒报、少报职工人数，甚至完全拒绝参保，具有逃避缴纳社会养老保险费的意向，执行机构在扩大社会养老保险统筹面时，实行先易后难的弹性化的实施策略。
一般说来，非公有制企业的企业主目标取向较单一，基本上以提高企业经济效益为中心目标，企业职工的养老意愿及需求在很大程度上被抑制，逃避参加社会养老保险是众多非公有制企业本能的倾向。尽管政策规定三资、民营企业应该参加社会养老保险统筹，政策宣称的意图在于保护这些企业职工的权益，然而相当一部分基层执行机构扩大社会统筹面的直接目的是为了缓解当期养老金收不抵支的压力，尽可能扩大筹资渠道。正如有些执行人员所说的：“社会养老保险保的重点是国有集体企业，而出钱的重点是三资、民营企业。”面对三资、民营企业较低的合作意愿，执行机构不得不根据实际情况实行弹性化的扩面策略，即根据企业的顺服意愿、合作程度采取先易后难的执行策略，较先纳入统筹范围的，往往是遵纪守法意识较强的企业。
由以上分析可知，企业与执行机构在社会养老保险政策的执行中，在对既有规则的理解、阐释、运用的基础上，又创造了为双方接受或默认的行为准则，这就是“受制约的行动者重构制度的规则”的过程。这种非正式的行为准则可概括为“适应性的相机抉择”。非正式规则的一个主要作用就是去修正、补足或延拓正规规则，而且，它还有自我增强的效应，也就是说，非正式规则在实际的行为过程中起着重要作用。
企业与执行机构在互动过程中的策略行为及其构建的非正式规则与政策规定之间有较大偏离，使制度变迁的速度出现明显的迂缓。这种制度变迁的迂缓具体表现为以下几方面：第一，社会统筹范围难以扩大。尽管公有制企业基本都参加了社会统筹，但相当多的非公有制企业尤其是一些小型的民营企业仍在统筹范围之外。第二，既定的社会统筹与个人账户相结合的目标模式在实施中并未实现。个人账户的空账运行表明，当前的社会养老保险仍是一种事实上的现收现付制。
二
执行机构执行政策的强制力来源于两方面：第一，来源于执行机构作为社会养老保险政策的正式执行部门的行政性权力：执行机构有权按照政策的规定，敦促企业采取配合性行动，以实现政策条文中包含的意图，促成特定的政策目标的实现，然而，社会养老保险政策没有经过立法，对企业的约束力较弱，执行机构不像工商、税务部门，不具有独立的行政执法权力。
基层执行机构执行政策的强制力主要来自第二个方面，即来源于计划经济体制沿袭下来的政府与企业、职工个人之间的行政等级控制关系。在计划经济体制下，企业是政府行政职能的衍生机构，是贯彻国家政策意图的基层组织。政府、企业、职工之间基本上是一种控制与依附的关系：企业的生产计划、工资标准、福利待遇、领导人的升迁任免等，都在政府的统一控制之下；而职工的就业、养老、医疗等保障通过单位依托于国家。
要进一步探究计划经济体制沿袭下来的行政权力运作机制与当前社会养老保险政策执行中的策略行为的相关性，就要联系在市场经济条件下，政府与企业的控制一依附关系所出现的变化来分析。
1.控制一依附关系的不均衡性与企业的策略行为
由于执行机构执行政策的强制力较大程度上依赖于计划经济体制时期沿袭下来的政府与企业的行政等级控制关系，因此，执行机构对不同类型企业的控制强度具有不均衡的特征：对于与政府行政等级序列基本没有联系的三资、民营企业来说，执行机构的控制力较弱；对于与政府行政等级序列仍有紧密联系的国有企业与集体企业而言，执行机构的控制力较强。社会养老保险政策执行机构不是政府的主要核心部门，对企业的行政控制力较弱，但在政府主要核心部门及重要领导人的授权与支持下，可以分享政府核心部门的权力，影响企业的行为决策。
当执行机构凭借政府与企业的控制一依附型的行政等级关系，对企业贯彻实施有关政策规定时，不同类型企业表现的策略行为取向有明显的不同：从整体上看，三资、民营企业一般倾向于采取逃避或者瞒报、少报职工人数的策略；而国有企业、集体企业是在基本上参加社会养老保险统筹的前提下采取减轻缴费责任的策略。当然这里面还有其他因素起作用，但不可否认，执行机构对两类企业控制强度的不均衡是一个至关重要的因素。
2.控制—依附关系的弹性化与企业的策略行为
在不同的社会情境下，政府对社会养老保险工作支持与重视的程度是会变化的，因此执行机构对企业的控制强度具有弹性化的特征。这里的社会情境有多方面的内涵，如特定地区的社会稳定状况、经济发展状况、企业生产经营的状况、地区民众对养老保险政策的需求状况、中央或上一级政府的重视程度等。
在政策执行强度具有弹性的前提下，不同企业会依据对所处特定情境的认知，选择特定的执行政策的行为方式。
对于一些国有、集体企业而言，尽管相对其他企业更多地受到政府权力的控制，但与之相对应的，是企业对政府有较大程度的依赖。正是在这种控制一依赖的不对等交换关系中，企业与政府发生频繁的互动，企业可以适时而较准确地揣度政府的意向，当地方政府较多关注企业经济发展业绩时，企业就并不惧怕实施一些违规性的策略行为。
对于为数众多的中小型民营企业来说，执行机构实施政策的弹性化构成他们不愿参加社会养老保险的重要因素。一般说来，中小型民营企业主没有自觉参保的习惯性意识，而且这类企业往往员工人数较少，企业数目较多，不易成为政府惩治的焦点，他们害怕政府惩治的心理远不如大型的三资、民营企业强烈。更重要的是，他们敏锐地感觉到了政策实施力度的不稳定、不均衡，在对政策的长期稳定性持怀疑态度时，企业倾向于相互仿效，选择集体性地逃避策略。当小型民营企业采取一致的行动策略时，也就表明在一定意义上它们出于共同的利益而结成了潜在的利益集团。
3.控制一依附关系的整体弱化与企业的策略行为
从国有企业改革的历史进程来看，尽管国有企业改革并没有触动政府与企业的最根本的产权关系，但是政府与国有企业之间的关系发生了较大的变化：一方面，企业的利益意识被极大地激发出来，独立利益主体的地位也逐渐显现；另一方面，政府与企业的行政等级的组织管理结构逐渐发生了变化，政府对企业进行的具有行政等级意味的控制范围缩小至核心领域，企业因此而拥有了部分自主权。
就社会养老保险政策的执行而言，伴随着政府对国有企业行政控制范围的缩小，企业也就拥有了一部分信息传递的自主权，其中包括企业向执行机构上报缴费工资基数的自主权。一般而言，职工工资包含数种项目，其中有一些明确包含在职工工资单上，有一些则是以其他津贴的方式发放的，部分企业职工工资单上的收入只是实际工资性收入的小部分。社会保险执行机构难以准确获悉企业职工工资收入的真实数据，这就为企业实施瞒报缴费工资基数等策略行为提供了可能。
以上是就经历了政企关系调整的国有企业与集体企业而言；民营企业、三资企业是在市场经济体制下建立与发展起来的，拥有对职工工资更大的决策权，执行机构更难以掌握其职工真实的工资收入。
由于执行机构主要依靠分享政府核心部门对企业的行政控制力实施政策r而执行机构对企业的这种控制具有整体弱化的特征，因此，企业就可能在控制力较弱的方面拓展策略行为的空间。企业瞒报缴费工资基数的普遍性集中说明了这一点。
三
在市场经济条件下，政府管理应建立在社会契约和人民主权的理论基础上，政府与企业、公民之间不应该是自上而下的控制与自下而上的依附关系，而应是一种平等的交换关系和制约关系，政府的主要职能是回应社会公众的需求，提供公共服务。
1.制度改革目标的确定要以人为本，重在公平
对社会养老保险政策执行中的策略行为的分析表明，政策的执行主体不是被动地受制于行政权威，而是有目的、有意识地进行策略行为的选择，制度内含的结构性矛盾影响着行为者的抉择，使制度的既定目标的实现受阻，也揭示了在该制度的改革中，效率与公平不可能兼得。
事实上，社会养老保险制度既有经济制度的特征，更是国家基本的社会政策，有其内在的价值取向，即维系社会的公平与稳定。因此，政府在制定政策时，应本着以人为本的原则，明确该制度的最终价值取向，充分体现对公众养老权益的保障。
2.要明确政府的责任，建立公平合理的制度规则
要建立合理可行的社会养老保险政策体系，关键是要处理好制度改革时已退休与即将退休的职工即“老人”与“中人”的隐性债务问题，政府应及时公开地承担起对这部分职工的隐性债务，切实调整财政开支的结构，进一步减少生产建设性投资，增加对社会保障等公益事业的投入。
3.要回应公众尤其是弱势群体的需求，落实对制度的边缘群体的养老保障
要完善现有的社会养老保险制度，就要回应公众尤其是下岗失业人员及无固定收入、低收人人员等弱势群体的需求，并落实对制度的边缘群体的养老保障。要使养老保险真正做到“低水平，广覆盖”，就要改变以参保企业就业人员为主要保障对象的观念，改变社会保险必须依托用人单位的做法，面对所有的劳动者提供政策咨询及服务。与此相应，政府及政策执行机构的管理理念、管理方式、职能的确定、机构的设置等也必须进行根本性的变革与创新，尤其要突破计划经济时期政府与企业、职工个人之间的行政等级控制关系，从侧重于“控制”、“管理”转向侧重于满足需求，提供服务。在具体工作中，要探索社会保险关系的登记、缴费、管理、接续、转移等环节的有效办法，积极为下岗职工、农民工、失业人员、灵活就业群体等创造参保条件，从而最大限度地满足他们的保障需求。
公共服务供给方式的比较分析
刘昌雄传统公共行政学理论认为政府是公共服务的惟一和当然的提供者，然而自20世纪70年代以来，随着新公共管理运动的推进，公共服务市场化、民营化、社会化的趋势日益凸显，公共服务供给方式也由过去的单一模式向多元化模式转变。按照公共服务供给主体之不同，我们可将公共服务的供给方式划分为：政府供给方式、私人机构供给方式、非营利机构供给方式和社区供给方式等四种类型。各种供给方式都有其优势，也各有其劣势，并无绝对的优劣。
因此，研究各种公共服务供给方式的利弊，对于保证我国公共服务的数量和质量，实现社会福利的最大化具有重要的现实意义。
一、政府供给公共服务的利弊分析