公共服务社会化、市场化的实行基础是活跃的市场经济和有活力的民营企业，其主要特点是公共服务的供给主体是多元的，但又在政府调控范围之内。政府调控管理重点是基础设施产品和服务的定价控制，基础设施专营权的拍卖、招标管理等。在这种模式下，政府通过事先制订好的相关法律、市场规划与合同条款，充分发挥社会活力，调动更多社会资源或资金用于公共服务领域的建设与管理，让政府将主要精力放在供给和管理涉及公共利益的具有非竞争性和非排他性的基础设施产品和服务，以保证公共利益的最大化，降低公共服务运营和管理成本，提高公共服务的运营效率和质量，形成政府与社会良性互动、共同治理的格局。
2.以公正为目标，科学配置中央政府和地方政府的财权和事权，建立合理的公共财政框架保障效率基础之上的公正
公共服务改革以公正为目标至少包括三个层面的涵义：
第一，公共服务改革要积极寻求社会公益性与市场机制的兼容。公共服务所提供的产品和服务，作为最终消费品，它与公民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，公共服务与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。公共服务的核心是社会公益性，所以，不管这种服务是由公共机构来提供的，还是由民营部门来提供的，必须考虑到社会公益性与市场机制的兼容。公共服务的公益性，要求企业或者政府向社会稳定、安全地提供产品，促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。
第二，要使基础的医疗、教育、科技、文化等公共服务能够为所有公民平等享有。公共服务改革的目标是建立起公平而有效率地提供公共服务新体制，使基础的医疗、教育、科技、文化等公共服务能够为所有公民平等享有，包括偏远地区和经济上处于底层的贫困人群。从发达国家的普遍经验来看，地方政府在提供社会福利和公共服务方面有较大的自主权。中央政府通过财政转移支付或者专项补贴等形式尽可能减少和平衡不同地区之间公共服务水平和质量上的差异。我国政府应当明确自身责任，调整公共财政支出的重点，尽快建立起公平合理、有效运作的财政转移支付体系，并建立起合理而适当的监管框架。
第三，在改革过程中，政府要成为平衡社会风险的实际承担者，保证改革的相对公平。公共服务改革是政府管制体制改革的重要内容，在公共服务改革过程中，既存在着引入新的民营性公共服务主体的问题，也存在着对原有行政性或者事业性公共服务主体进行改制，使它们变为独立经济实体的问题。
由于传统的公共服务主体欠账太多，政府要成为平衡社会风险的实际承担者，在职工劳动关系的补偿、医疗保险、购房补贴等方面必然要支付一定的改革成本，以保证社会的相对公正。
三、结语
以改革政府、提高效率为出发点的公共服务改革，在实施过程中，应当注意以下问题：
第一，制度是需要调整的，没有一劳永逸、适用于所有社会环境的制度安排。有效率的制度总是有阶段性的，为适应新的、不断变化的形势，必须要不断推进制度创新的过程。要强调指出的是，公共服务改革是一种基于经济考量之上的选择，是提高公共服务质量和效率的一种经济手段，而不是一种单纯的政治象征，不能成为单纯为了表现小政府形式而盲目追求的政治目的。
第二，竞争是产生效率的前提。如果不打破垄断经营，试图以改革产权的方式或者以特许的方式让民间资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但实际上可能会创造新的权钱交易空间，同时还可能因此而扩大两极分化，损害公共服务的公共本质，侵害公共利益。
第三，公共服务民营化不能神化市场的作用，不能因此忽视政府与市场、公共服务与私人服务之间的本质区别。我国的公共服务改革尤其是教育和医疗卫生系统的改革，特别要处理好民营化与社会公正的问题。
第四，公共服务改革过程中也要注意社会安全、社会公正的问题。
第五，政府应当创造良好的制度环境，遵循公正、公开和透明的原则，将公共服务改革置于阳光之下，同时加强对公共服务外包执行情况的监管，以更有效地通过合力提供公共服务，最大程度地实现公共利益。
中国公共服务市场化的冷思考
李树林一、中国公共服务市场化的尴尬境况
公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中的所有矛盾，但公共服务市场化的优势也是不言而喻的：通过决策与执行的分开，公私合伙，扩大参与公共服务供给的主体数量；通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；通过消费者的适量付费机制，弱化公共服务的内在膨胀；通过公民参与公共服务的供给，可以增加对行政官员的监督力度等。因此，我国无论理论界还是公共管理的实践者对于公共服务市场化给予了极大的关注和热情，采取了很多改革措施，有许多研究成果和成功的经验，但是我们更应该在此时保持清醒和冷静，看到中国公共服务市场化的尴尬境况。
西方公共服务市场化的动因和政治、经济、法律、文化等条件与我国有明显的不同，中国公共服务市场化与西方公共服务市场化有着相似的外在面貌和根本不同的内在逻辑。尽管中国改革开放以来的行政改革在时段上和西方的行政改革比较契合（主体都为80、90年代），中国行政改革的某些操作性措施——譬如政企分开、政务公开、目标管理、压缩式改进、政府采购、简化行政审批、推进民营化、市场化等——也与西方行政改革有所相似，但是西方公共服务市场化的生成逻辑是自由民主政治精神引领下社会自治力量的提升，社会对政府（国家）的主导性进一步加强，受新自由主义等理念的影响，市场功能领域有所扩展，政府权威机制与市场交换机制的结合关系进一步向市场化倾斜。因此，西方的市场化是在市民社会高度成熟、市场经济高度发达的基础上，对风行百年的理性官僚制老化危机的一种解答，是对“依法行政”过火后对政府的过度规制的一种回应，是经历了由自由市场到政府干预再到政府干预失败后重新向市场的回归，是一种对市场“否定之否定”后的升华。中国公共服务市场化是顺应从计划经济向市场经济转变、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济转变的一种体制转型（市场发育并不很成熟），而且中国的公共领域（中介组织）很不成熟，官僚制政府缺乏理性而特权有余，缺乏法治而人治和政策影响因素深刻。因此，与西方发达国家相比，中国的公共服务市场化更像一个“早产儿”，也就是推行公共服务市场化的政治、经济、法律、文化等环境条件并不很成熟，但是事实却是公共服务市场化在中国已有了大量的实践，这就是中国公共服务市场化的尴尬境况，这就既需要对公共服务市场化给予冷静地分析，更需要精心地呵护，以免其“畸形发育”或是“中途夭折”。
二、中国公共服务市场化的陷阱
公共服务市场化也引发了一系列的诘问，既有学理上的批判，又有实践中的问题。所有针对新公共管理的质疑全部适用于它，各种批判言论的激烈程度甚至远远超过了人们肯定它的呼声。
（一）政府干预失败，市场替代并不一定保证成功
公共选择理论认为政府存在普遍的腐败，并提出了自己独特的解决问题的方式，即更多地关注政府与社会的关系，主张用市场力量改造政府的功能，提高政府效率，以克服政府腐败。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。但是这里有了最大的一个问题是公共服务市场化是否制造了新的“市场神话”，是否重蹈了市场失灵的覆辙，是否陷入了一种新的历史循环。莫尔认为：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”政府干预过多导致政府失败，市场替代并不一定保证成功。
（二）混淆公私部门的本质区别是新公共管理的主要缺陷
市场化取向的另一个理论基础是由新公共管理学派提供的，“新公共管理”的一个主要特征“是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。具体地讲，新公共管理有丽大支流，一支是管理主义。
管理主义认为公共部门和私人部门之间没有什么区别，认为管理就是用来组织和激励雇员的人事机制，在公共部门和私营部门同样适用，因此可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。新公共管理的另一支则强调非直接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调合同与市场以及对绩效的有效评估。然而，公私部门之间有无本质差别的确值得斟酌，公共服务市场化片面照搬市场和私人部门的经验、方法与原则，极大地忽略了公共部门与私人部门之间的本质差别，因而具有一种“新泰勒主义”的倾向，受到众多学者的质疑。
（三）公共服务市场化实践中并不完美，衍生众多问题
1.政府责任缺失问题
以往，公共组织受政府的直接控制，执行政府职能，具有高度的权威性。
公共组织的行为就是政府的行为，行为主体和行为责任是统一的。公共服务市场化以后，政府把提供公共服务的职能转包出去，民营组织代行法定的行政行为，行为责任却还得由政府承担。这种权、责分离，容易导致政府控制权的削弱，政府推卸责任，从而背离政府对人民负责的宗旨。公共服务移交市场，公共部门首长不可能深入公共服务的具体操作环节，在这种情况下，还要求公共部门承担与以往相同的公共责任，就显得过于苛求。而民间组织的赢利取向，在最高效率、最低成本的指导下，往往忽视了公共责任与公共利益。
2.腐败问题
公共服务市场化是为了根治公共服务过程中的贪污与特权，但它的实施若没有健全的法治与监督，将衍生更多的特权和贪污，公共服务市场化为不法官商勾结提供了便利条件。我国有些地区出现“新红顶商人”现象（政府官员身兼国企领导人）更值得警惕。还有一种被学者称为“旋转的门”的现象①，即政府官员退休或辞职后，特别是如果他们离职前从事与私人部门鉴定机构合同的工作，他们时常成为特殊的说客，利用他们在政府中的关系网进行活动而获得高额收入。即使在法治完备的西方发达国家在公共服务市场化过程中也会常常出现政治腐败问题，这一点更应该引起我们的高度重视。
3.公共服务的不公正问题
公共服务市场化坚持“顾客导向”，顾客的最大特点就是以不同的货币换取不同的产品和服务，顾客的付费能力将决定其获得服务的质量和数量。公共服务市场化将导致付费能力低者或无付费能力者（社会下层）得到较低的服务，促成公共服务的等级化。
三、对中国公共服务市场化的几点思考
公共服务市场化的推行并不意味着政府在提供公共服务方面的责任转移，政府和私营部门之间存在着事实上的委托代理关系，政府仍要在服务质量、价格、环境保护等方面承担起对公众应尽的职责。同时，市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，要为创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。
（一）政府积极培育和开发市场是中国公共服务市场化的前提
没有发达健全的市场作为基础，公共服务市场化也只能是“竹篮打水”、“画饼充饥”而成为空想，因此完善社会主义市场经济体制愈发显得格外重要，中国的市场有自发生成的成分，更需要政府的推动，政府培育和开发市场既成为核心，也成为公共服务市场化的前提。
（二）公共服务市场化需要良好的制度环境
公共服务市场化的推行是建立在市场发育成熟、产权清晰、法律法规健全、私营部门实力雄厚，足以承担起政府退出后，提供完善的公共服务的职责等条件之上的。只有在一个产权清晰、个人利益得到法律法规的有利保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域，减轻政府负担。因此，政府要担负起制度设计主体的责任，为市场化的实施创造良好的制度环境，减少市场化过程中的成本和不确定因素。具体而言，要深化政治与行政管理体制改革，要加强法治建设，提高立法质量，通过立法来保障私营部门投资者的利益。对我国而言，政府在市场化过程中要致力于加强制度建设，规范市场秩序，清除市场化过程中的制度障碍，如放松对民间资本市场准入的限制、拓宽私营部门的资金来源、保障私营部门的合法权益，为市场化在公共服务中的广泛开展提供有力的制度保证。
（三）提供必要的法律保障，加强法治建设
在现在的许多法律、法规还不很完善的情况下，如果一哄而起，把公共服务都市场化，那将产生严重的后果，将计划经济体制留给政府所垄断的公共服务统统变成政府官员借以发财的资源，成为国有资产流失的一个新黑洞，成为一个新的腐败源头，最终将导致公共服务的成本更高、效率更低、质量更差，甚至产生政治不稳定。
（四）积极培育发展第三部门，为公共服务市场化创造条件
政府职能外移；发挥社会在公共管理中的作用。为了推进政府职能的社会化，就要把政府行政管理与社会自我管理分开，培育社会自我管理组织和社会中介组织，提高社会的自律水平，将大部分社会事务还给社会组织进行管理。其中，社会中介组织属于“第三部门”，既不同于作为政府的公营部门，也不同于私营的营利性企业。它们的主要功能是向社会提供众多的服务，承担大量政府不该做或做不好的事情，在政府与社会、政府与市场之间进行沟通、协调，发挥承上启下的作用。因此，第三部门在公共服务市场化的过程中，发挥着重要的作用。
（五）公共服务市场化的推行需要政府坚决支持