秦昭襄王统一巴蜀时，与夷人“刻石为盟要：复夷人顷田不租，十妻不算，伤人者论，煞人雇死倓钱。盟曰：秦犯夷，输黄龙一双，夷犯秦，输清酒一钟，夷人安之”。秦争得巴蜀人民的信任，不仅统一了巴蜀，并以巴蜀为基地，向东统一三峡黔中，向南以通滇池。这种思想，后来被规定在秦的法律条文之中。
秦对归附的少数民族部落称“属邦”。属邦臣属于秦后，仍保留其社会组织和生活习惯。《属邦》律规定：“道官相输隶臣接，收人，必署其已真年、日、月，受衣未受，有妻毋有？受者以律续衣之。”秦称少数民族居住之县为“道”，道官即县级官员。各道官员输送归附于秦的少数民族群众时，必须登记领取禀食衣物的月日，有妻没有？应领取者，按法律继续供给衣食。由政府供应衣食给归附的少数民族，是对少数民族的优待。
《法律答问》记载：“真臣邦君公有罪，致耐罪以上，令赎。可（何）谓真？臣邦父母产子及产它邦而是谓真。可谓夏子？臣邦父、秦母谓也。”真正的少数民族君公有罪，直至耐罪（剃胡须）以上，可以赎免。什么是真正的少数民族呢？必须是少数民族父母所生，即仅限于纯血统的少数民族才可以享受优待。又规定：“臣邦人不安其主长而欲去夏者，勿许。可谓夏？欲去秦属，是谓（去）夏。”归属于秦国的少数民族因对其官吏不满，要想离开秦属，这是不允许的，离开秦属，就称为“去夏”。这说明秦国对真正的少数民族确给予优待的。但是归属于秦以后要想离去，法律是不许的。这种规定有利于争取少数民族，使秦国不断壮大。
秦优待少数民族的政策、思想，被汉朝继承下来。刘邦初立，秦南越尉赵佗自立为王，弃秦冠带，推髻、箕踞，利用越人与汉对抗。刘邦为了争取两越，统一东南地区，命陆贾使南越，赐佗南越王印。经过数月的努力，争取了广大越族人民，赵佗“称臣奉汉”。
文帝时，匈奴颓当、桀龙率众来降，汉破非功臣不得封侯之例，封颓当为弓高侯，桀龙为襄城侯。景帝在位，“匈奴王徐卢等五人降汉，上欲侯之以劝后。亚夫曰：彼背其主降陛下，陛下侯之，即何以责人臣不守节者乎？上曰：丞相议不可用。乃悉封徐卢等为列侯。”此前还封义渠人公孙浑邪为平曲侯。归附的少数民族首领被封侯爵，目的很明确，就是“以劝后”，希望通过这种封侯争取更多的少数民族归附汉朝。事实证明，这种优待是起了积极作用的。
周亚夫反对这种做法的争议，到了汉武帝时，内史汲黯便以更激烈的形式表示出来。元狩二年（前121年）河西匈奴浑邪王等部众数万降汉，汉武帝下令发大车2万（一说是3万）辆迎接，但是长安县令筹调不齐车辆。武帝大怒，欲斩长安令。时汲黯入宫见武帝，说：“匈奴叛其主而降汉，汉徐以县次传之，何至令天下骚动，罢弊中国而以事夷狄之人乎？”甚至威胁武帝：“长安令无罪，独斩黯，民乃肯出马。”浑邪王等众至长安，京城贾人有以兵器与降众交易而犯法当死者五百余人。汲黯又请见武帝，称：“匈奴攻当路塞，绝和亲，中国兴兵诛之，死伤者不可胜计，而费以巨万百数。臣愚以为陛下得胡人，皆以为蟀奴以赐从军死事者家，所卤获，因予之，以谢天下之苦，塞百姓之心。今纵不能，浑邪率数万之众来降，虚府库赏赐，发良民侍养，譬若奉骄子……是所谓庇其叶而伤其枝者也。”汲黯为先帝旧臣，位列九卿，所以敢于在武帝面前发出如此激烈的批评，使武帝难以指责。但他的指导思想是错误的，阻碍统一匈奴的大业，所以武帝不予采纳，称其为妄言。事实上，汉武帝通过对这批匈奴降众的优赏重赐，争取了单于统治下的广大匈奴和其他各族人民，对以后瓦解匈奴奴隶制的统治起了巨大作用。
宣帝五凤年间，匈奴国家发生内乱，诸王互相攻击，五单于并立，斗争十分激烈。当时，汉朝政府中有的官员主张应乘“其坏乱，举兵灭之”，彻底消灭匈奴政权。宣帝问大臣萧望之，对答说：“前单于慕化乡（向）善称弟，遣使请求和亲，海内欣然，夷狄莫不闻。今而伐之，是乘乱而幸灾也，彼必奔走远遁。不以义动兵，恐劳而无功。宜遣使者吊问，辅其微弱，救其灾患，四夷闻之，咸贵中国之仁义。如遂蒙恩得复其位，必称臣服从。”汉宣帝采纳了这一建议，扶助呼韩邪单于平定内乱。不久，呼韩邪单于请降，汉朝统一了大漠南北。
呼韩邪单于请求人朝，诏公卿议论接待仪式。丞相等说：“先诸夏而后夷狄”，“其礼仪宜如诸侯王，位次在下。”萧望之反对，提出“宜待以不臣之礼，位在诸侯王上。”汉宣帝最后采取了萧望之的主张，“宠以殊礼，位在诸侯王上，赞谒称臣而不名，赐以冠带、衣裳、黄金玺、数绶”，大臣之贵已达极点。汉朝待以殊礼，并协助其重新统一诸部，使匈奴地区的社会秩序得到安宁，生产迅速发展，汉朝统一大漠南北，从此北方的威胁结束，人民安居乐业。《汉书·匈奴传》数次赞扬这60年间的和平、兴旺局面，其中一条称：“是时，边城晏闭，牛马布野，三世无犬吠之警，黎庶无干戈之役”。这一局面的获得，原因是多方面的，但汉朝政府提出正确处理汉匈关系的思想，采取相应的政策、措施，起了关键性作用。对匈奴如此，在处理东胡、两越、西南夷和西域各族的关系中，也都体现出这样的精神，具体表现是：
（一）重赏重用少数民族代表人物
秦起于狄戎之中，统一戎狄后，属下有许多戎王、狄王。秦昭王灭义渠戎，义渠王一直延续到西汉昭帝时，并为汉朝抗击侵入河西的匈奴右方诸王立功。秦统一巴蜀地区，所封的三名蜀侯，据蒙文通先生考证，都是原蜀王之后。汉初，刘邦在同项籍的斗争中，东越首领无诸、摇率越人佐汉击项籍，高祖封无诸为闽越王，惠帝立摇为东海王。武帝统一西南夷地区，以夜郎首领为夜郎王，还颁赐滇王印绶，其子弟多为县令。统一西域后，三十六国首领都是原王族担任，汉朝仅设西域都护统领。这些佩带汉朝印绶的各族王、将，就是代表汉朝行使政治权力的地方军政官员。
对归附汉朝的少数民族首领和有功者，还封以爵位。这种制度从刘邦称帝后就已开始，文帝时改“非功臣不侯”之约，封匈奴降者颓当为弓高侯、桀龙为襄城侯。景帝为了争取匈奴和其他民族归附汉朝，受封者更多。据《汉书·景武昭宣元成功臣表》载：景帝时以功臣得侯者18人，其中归附少数民族首领9人，占50％。武帝封功臣75人，其中少数民族（包括匈奴、小月氏、朝鲜、东越、南越等）41人，占54．6％，另外，还有遗诏封拜的柁侯金日殚，实际达56％。封侯者一般不仅得有封地、居民，而且还有重赏。
少数民族人物中，有的在秦汉政府中担任要职。秦始皇统一六国时，将军羌瘦以羌为姓，应为羌人；丞相隗林（状），姓隗，此为白狄、赤狄姓氏。秦境内本有大批羌、狄，参与统一事业而得到重用，是自然的。西汉文帝时，有属国人悍为将屯将军，义渠人公孙浑邪由陇西太守升为典属国，这已是朝廷要职。其子公孙贺数次任将军，后为丞相。值得特别一提的是匈奴休屠王太子金日。休屠王在归降汉朝时被杀，太子时年14岁，送黄门养马。后因养马有方，被武帝发现，升马监、侍中、验马都尉、光禄大夫。武帝临终，曾托命辅佐幼帝（昭帝）。后经金日碑再三辞让：“臣外国人，且使匈奴轻汉。”最后以副职佐霍光辅政。汉武帝对这样一位匈奴降人如此厚爱、重用，甚至把政权相托，足以说明对归附的各少数民族充分信任。少数民族在汉朝政权中是有重要地位的。至于少数民族其他代表人物在郡、县任职的，更是举不胜举。
（二）设立各种形式的政权机构，实行统一行政管辖
秦、汉王朝是在发展过程中不断扩大疆域的。在发展中根据具体情况，设置各种形式的管辖机构，把统一起来的地区及时管理起来，不仅巩固了所得的成果，更重要的是便于安定社会秩序，发展生产。
秦国的行政管辖制度，主要是两种，一种是郡县制，一种是属邦制，两者既有区别，又有联系。秦分天下为四十郡，其中就包括许多少数民族地区。郡以下的县级少数民族居住区称道，均属郡守管辖，这是郡内的少数民族行政单位。另外，将人数众多或居地较广的归附少数民族，设置属邦（汉改称属国），与郡并行，在中央政权统一领导下，实行更为灵活的“因其故俗”政策，使自己管理自己。秦朝设立属邦，主要在西北。汉代文献中出现的“秦胡”，多与此有关。
汉承秦制，属国及其相应的官职继续保留下来。《汉书·地理志》所记的上郡龟兹属国，当是秦置。但在武帝经营上郡时，已不见有龟兹人的活动，可能有的西迁，有的融合于其他民族中。
汉朝政府实行郡县制与属国制两种行政管理制度。郡以下有道三十二，绝大部分是延续秦置，性质不变。汉朝设置属国，始于元狩三年（前120年）。先一年，河西匈奴浑邪等部来降，次年，“分徙降者（于）边五郡（陇西、北地、西河、上郡、九原）故塞外，而皆在（黄）河南，因其故俗，为属国。”
西汉武、昭、宣三代，共设置属国七，即安定属国（又称北地属国、三水属国）、天水属国、西河属国、上郡属国、五原属国、张掖属国和金城属国。其中金城属国为安置羌人，其余是安置匈奴和匈奴统治下的其他民族降众，如卢水胡、义渠等。
东汉政权建立后，不仅承袭了西汉所设的全部属国，而且大有发展。建武二十三年（47年）哀牢王来降，汉朝在其“东西三千里，南北四千六百里”的地区设立越嶲西部属国，境内包括许多种民族。又鉴于西汉所设的属国适合对少数民族的管理，当安帝即位初国内民族矛盾激化时，为了缓和民族矛盾，在原来设郡的地方，将郡内少数民族聚居区划分出来，设立了六个比郡属国，即广汉属国、蜀郡属国、键为属国、辽东属国、张掖属国和张掖居延属国。另外还有设置时间不长改隶郡属的巴东属国和酒泉属国。东汉设置的属国，“治民比郡”，改西汉属国归郡太守管辖为属国都尉与郡守平行。分布地区原来仅限于西北，此时由西北发展到西南、东北。属国管辖下的少数民族，族数和人数都大大增加了。
少数民族接受这种管理形式，关键在“因其故俗”，即保留原有的社会组织、生产方式和生活习惯，不按中原地区的管理形式强行改变其俗，这是符合客观规律的。属国制主要是由本族首领经汉朝政府任命后管理本族的事务，汉朝政府派属国都尉实行领导与监督，维护社会治安，调解各部落间的矛盾。管理方式不是以地域划分，主要是依据原有的部落（或邦国）划分。属国都尉下属的百长、千长，实际就是大小不同的民族部落首领。属国居民负担相对减轻。
还有一种管辖形式，可以说是更加扩大了的属国制，如西域都护、使匈奴中郎将、护羌校尉和护乌桓校尉等，辖区更为辽阔。
西域都护是汉朝在经营西域过程中逐渐形成的。武帝末年，汉朝在西域轮台开始屯田，“置使者，护田积粟。”后改为“使者校尉”。宣帝时，郑吉以侍郎屯田渠黎，迁卫司马，使护郑善以西南道。日逐王降汉后，汉得车师地区，郑吉“并护车师以西北道，故号都护。”“都犹大也，总也。”从此西域都护定为正式官名。
使匈奴中郎将是原呼韩邪单于降汉后，汉朝派驻单于庭传达诏令、护卫单于、协助其处理内部事务的使臣，官职经常是中郎将。以后，“使匈奴中郎将”就成为一种专门官职。东汉初年，汉朝正式发布命令：“令中郎将……持兵弩随单于所处，参辞讼，察动静”，使匈奴中郎将的职责更加明确。
护羌校尉和护乌桓校尉。护羌校尉始置于元鼎六年，管理河湟地区和凉州诸郡塞内外的羌人。护乌桓校尉设于元狩四年后，主乌桓；东汉时，领塞内外乌桓、鲜卑。
这几种官职由于形成的历史条件、原因不同，名称也不统一，但都有自己的管辖对象。管理方式和职能基本上与属国制相仿。秦汉政府通过多种管理形式，使我国这样的多民族国家不断发展和巩固起来。
（三）移民实边，兴办屯田，加速边疆地区的建设
秦汉建立统一的多民族国家时，中原地区至少已经有千余年的农业开发、生产史，而边疆少数民族地区由于自然条件较差，人口稀少，生产发展缓慢，农业很不普遍，多数还处在游牧经济的状态中，生活相差悬殊。为巩固、发展建立起来的统一的多民族国家，首先必须协助边疆民族发展农业生产，加强经济建设，逐渐改变生产生活条件。
秦在统一南越和北假等地时，就立即徙民戍边，在边疆增加劳动力。西汉从景帝开始，就采纳晁错的建议，移民实边，在西北边疆建立起一批农业基地。汉武帝在元狩四年击败匈奴后，就立即推行大规模的移民屯田，实边政策，从云中、五原、朔方扩展到北地、河湟、河西，一直推展至西域，参加的人数达百余万人。开荒屯田，必须伴以水利建设，引水灌溉是发展农业生产的先决条件，所以在上述屯田地区，都开展了大规模的水利建设事业，“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及川谷以溉田。”
汉代实行屯田，并不仅仅是为了解决戍卒的粮食供应问题，主要是通过发展农业生产建设边疆，带动边疆民族发展生产。为此，汉朝政府把中原地区先进的生产力、生产技术，从而把先进的生产关系带到边疆。参加戍边、屯田的劳动者，主要是内地的农业、手工业生产者，他们既掌握生产技术，又能制造生产工具。开荒和兴修水利，还需大量建设资金，汉朝政府是倾府库供应。所以，汉代实行屯田，是劳动力、劳动技术、生产工具、生产资金一齐投入，没有这样巨大的力量，就不可能取得显着的效果。武帝后期，西北地区已经出现了一批农业生产基地，兴建起许多城镇。到昭帝、宣帝时，这批农业基地和城镇更加兴旺发达，实力相当雄厚，不仅起着保卫边疆、带动边疆建设的作用，而且成为农牧业产品的交易站，农牧业生产的技术交流站和推广站，汉族和少数民族都可以从这里得到自己所需的东西。在交往过程中，各民族之间的关系更加亲近。这批农业生产区和城镇，两千年来一直兴旺发达，至今更是欣欣向荣，可见其在巩固边疆、保卫统一的多民族国家中所起的巨大作用，秦、汉王朝经过数百年的努力，使中国这片广大土地上居住的各族人民长期培育起来的建立统一国家的愿望初步变成了现实，又通过适合各族人民民族感情和接受能力的政策、策略，把在逐渐形成统一过程中的各地区各民族人民紧密结合起来，使统一不断巩固和壮大，使伟大的中国进入新的历史时代。在建立这样统一的多民族国家中，各族人民都做出了伟大贡献。所以，中国这个统一多民族国家，是各族人民共同缔造的，秦汉王朝适应历史潮流，起了促进作用。
（原载《西北大学学报》1989年第1期）