一
汉代是中国统一多民族国家初步形成和大发展时期。
秦始皇统一六国，在全国设立郡县制度，统一行政管辖，并实行车同轨、书同文、行同伦等重大改革，加强中央集权制的封建统治，这主要指从周代以来基本华夏化的地区。对受其影响，陆续归附的四邻部落，设置属国、属邦，实行另一种管理制度，在秦朝政府的统一管辖下，支持其发展生产，保护与中原地区的政治、文化联系，以促进民族关系的发展。
汉武帝“攘却胡、越，开地斥境”，疆域大大发展，又把秦版图以外的大批四邻部落包括在汉朝的疆域之内。汉朝对新发展的少数民族地区，实行三种管理制度。一种是设立郡、县，实行与中原相同的行政管理办法，派遣郡守、县令（长）开府治理。一种是设郡、县管理，但对民族聚居的边塞地方，设立部都尉，如东部都尉、西部都尉等，领护该地少数民族部落，佐太守维持地方治安。《汉旧仪》记，“边郡置部都尉，千人、司马、候”，多数是管理少数民族部落。第三种是设置属国，在汉朝政府的统一管辖下，对归附的少数民族部落，划分地区，设立属国制度的行政管理办法；属国居民依规定“因其故俗”，即允许保留原有的生产、生活习惯及社会组织，汉朝派属国都尉领护。《史记·骠骑列传》注引《正义》云：“各依本国之俗而属于汉，故言属国也。”属国都尉下设丞、左骑、千人、司马、候、千长、百长之类官制，各事其事。千长、千人、百长之类官员，实际上是各部落的首领，由部落首领管理本部的群众。左骑、千人、司马、候等，后来逐渐升为左骑千人官、司马官、候官等，这主要看属国成员的人数多少而定。有的属国都尉设长史，掌握一定的兵权，在都尉缺任时，代都尉掌领属国。都尉秩比二千石，接近郡太守。
还有一种情况，即类似属国，但又不称属国的管理制度。西汉开西域后，至宣帝时任命都护，领护西域三十六国。都护所领各国，也是因其故俗，不改变其原有的社会组织和生产生活方式。然而，因其地区范围大，包括的小国多，汉朝设置了高级的官员西域都护。《汉书·百官公卿表》：“西域都尉，加官，宣帝地节二年初置，以骑都尉、谏大夫，使护西域三十六国，有副校尉，秩比二千石。”匈奴单于呼韩邪归汉后，汉迁其王庭于边郡，置中郎将领护；汉朝向其颁发玉玺，位列诸侯王之上，以优礼相待，正式确定汉、匈之间的君臣关系。而单于所领各部，不设郡、县，享受“因其故俗”的优待，是另一类型的属国。
秦、汉王朝在不断扩大疆域的过程中，采取多种形式进行行政管理，是继承和发展了商周以来的历史传统。我国中原地区开始形成国家政权后，为了解决与相邻部落、民族的关系，曾采取多种形式逐步把他们统一在中原政权之下。有的开始甚至是象征性的管辖，但却通过这种管辖，促进了相互之间的经济、文化交流，使各族之间的关系日益亲密，最后逐步加强统治，实行了统一的政令。各种形式，都在促进我国统一多民族国家的形成过程中起过积极作用。
二
夏、商时期，中原与四邻各民族的经济文化联系已经相当密切。夏、商两代王朝通过各种方式把相邻各族联合起来，利用会盟制度建立臣属关系。夏、商王朝就是多民族、多部落的国家政权。
周朝建立以后，曾将国内领土分封诸侯，建立周王室统一政权下的各诸侯国。诸侯国又按不同情况分为若干类，如王畿、甸服、侯服、绥服、要服、荒服等，各侯国根据距离王畿的远近、臣属关系的亲疏，向周朝政府承担各种不同的义务。要服、荒服是比较疏远的臣属关系，都是与周族不同的边疆少数民族地区。《汉书·地理志》颜师古注：要服，“又次绥服外之五百里也。要，以文教要来之也。”荒服，“此五服之最外者也。荒，言其荒忽，各因本俗。”要服、荒服地区，虽然同周室只是很淡薄的臣属关系，而且各因本俗，各民族自己保持自己的习俗，但要按照周朝的制度参加定期会盟，称臣进贡。
周初的要服、荒服地区，经过数百年的相互影响，大量接受华夏文化，其中一大批人逐步接近和赶上华夏族的主产、生活水平，社会制度发生变革。原先“各因本俗”，后来随着自身生产水平的提高，经济基础的变化，各自改变其“本俗”，制同华夏。春秋时兴起的秦、楚，原先是在荒服、要服之列，战国时各为七雄之一，争霸中原，内部的文化制度已与中原无异了。周朝通过这种制度，发展了我国统一多民族的国家政权，也发展了我国中原地区的经济、文化。
秦朝统一六国，又有一批边疆少数民族向中原归附，接受秦政府的管辖。秦王朝对这些民族、部落，采取设置属国（属邦）的办法进行管理。当时还把一部分属国迁至新地。不管安置在什么地方，都是在秦统一管辖下，得到“因其故俗”的优待。《汉书·地理志》：“龟兹，属国都尉治。”《汉书音义》：“龟兹国人来降，因以名县。”颜师古注：“龟兹国人来降附者，处之于此，故以名云。”上郡为秦开辟之地，并设郡领县，龟兹属国当为秦置。龟兹远在西域，据《汉书·西域传》，距长安七千四百八十里。秦的边界西起临洮，筑长城以界之，龟兹在长城西数千里。龟兹国人羡慕中原经济文化，跋涉数千里归附于秦，秦设属国以处龟兹降众，使其享受“因其故俗”的待遇，这对这批龟兹人经济、文化的发展与同中原的交往是很有利的。
除龟兹属国外，《汉书·文帝纪》载，后元七年（前157年）诏曰：“属国悍为将屯将军”。此悍原来应为秦代属国的官吏。
秦朝政府在中央设典属国官员，管理属国事务。《汉书·百官公卿表》：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”又《汉书·李广传》记：“景帝即位……典属国公孙昆邪为上泣曰：李广材气天下无双。”秦朝所设典属国，至秦灭亡后，汉朝政府又继承下来，继续管理归附部落的事务。
秦朝政府设置属国处理归附部落的政策，取得了一定的成就，所以西汉政府开始强盛时，接受秦朝的经验，继续设置属国，管理归附部众。
三
西汉政府正式设置属国，始于武帝元狩三年（前120年）。
《史记·骠骑列传》：元狩二年（前121年）秋，“单于怒浑邪王居西方，数为汉所破，亡数万人，以骠骑之兵也。单于怒，欲诏诛浑邪王。浑邪王与休屠王等谋降汉……天子闻之，于是恐其诈降而袭边，乃令骠骑将军将兵迎之。尽将其众渡河，降者数万，号称十万。居顷之，乃分徒降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国。”这是西汉政府设置属国的开始。其始设时间，据《汉书·百官公卿表》记，当在元狩三年（前120年）。陈梦家《汉简缀述·西汉都尉考》一文，认为始设年代应从《史记·骠骑列传》和《汉书·武帝纪》之系年，当为元狩二年，而不应从《汉书·百官公卿表》“误作三年”。陈氏的论断是不符合事实的。元狩二年为浑邪王等归降的年代，汉朝政府经过一段时间的酝酿准备，才安置这批降众，《百官表》所系年代，是表格本身体例之要求，所以应从元狩三年。
元狩三年设置属国的总数，自盐铁论提出“五属国”之说以后，《汉书·武帝纪》，《资治通鉴》、《玉海·地理部》等着作均袭此说，把《史记·骠骑列传》和《汉书·霍去病传》中所记“分徙降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗为属国”中“边五郡故塞外”误解为五郡，又误解为“五属国”。“边五郡故塞外”泛指西北塞外地区，并非五郡，更不能解释为“五属国”。实际上，元狩三年所设属国主要在北地（安定）、陇西（天水）等地，其余为后来陆续设置，关于这个问题，拙作《汉代的属国》（载《文史》二十辑）曾作过详细论述。
元狩四年（前119年）汉朝大败匈奴单于，追至阗颜山赵信城，“骠骑封于狼居胥山，禅姑衍，临瀚海而还。”俘获大批匈奴人众，以后又在北边陆续设置上郡、西河、五原等属国。太初二三年（前103-102年）因李广利伐大宛，发戍卒十八万于酒泉、张掖，因置张掖郡。接着，在此后不久，为管理张掖地区各少数民族归附部落，在张掖郡设置张掖属国。汉宣帝神爵二年（前60年），赵充国在湟水流域击败先零等羌人的反抗后，“初置金城属国，以处降羌”。总计西汉政府前后设置过七个属国。
西汉属国制度，据《汉书·百官公卿表》：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。武帝元狩三年，昆邪王降，复增属国，置都尉、丞、候、千人。属官，九译令。成帝河平元年省并大鸿胪。”又载：“农都尉、属国都尉，皆武帝初置。”据此，西汉初年，汉朝政府因秦制，曾设置典属国官，管理归附部落。武帝元狩三年，因浑邪等部匈奴降附，汉朝正式设立属国。属国各设属国都尉，佐太守以掌属国部落，秩比二千石。属国都尉官员有丞、候、千人、九译令等。
据《汉书·匈奴传》记：元凤二年（前79年），匈奴单于使犁汗王窥酒泉张掖，张掖太守、属国都尉发兵击，大破之，“属国千长义渠王骑士射杀犁汗王”。可见西汉时的属国都尉，确实拥有实际兵权。属国下属的千人又可称为千长。颜师古：“千长者，千人之长”。则此千长义渠王，当是义渠部落的首领千人长。又据居延汉简记“张掖属国司马官赵檠”（53．8，甲370），征和三年（前90年）八月戊戌朔已未，第二亭长舒付属国百长、千长”（148．1，148．42，甲828．839），则属国下西汉时已经有司马、千长、百长之类官职。《续汉书·郡国志》载张掖属国下设司马官，此记载为东汉制度，实际上西汉时已经设有此职，位在千人官之上、丞之下。
千长、百长一类官职，大致沿用匈奴的制度。《史记·匈奴列传》：匈奴“诸二十四长，亦各置千长、百长、什长”，西汉设置属国开始于匈奴浑邪王部的归附，所以“因其故俗”，保留了这种制度。
《百官公卿表》记：“成帝河平元年（前28年）省（典属国）并（人）大鸿胪”，汉朝中央政府主管属国的官府裁撤，而所设属国都尉及其下属官员，基本上保留至西汉灭亡。更始时张掖属国有“精兵万骑”，这是西汉时的规模；窦融接任张掖属国都尉，也是承袭西汉旧制。西汉所设七个属国，一直有效地作为汉朝政府的行政管辖机关发挥着统治机构的作用。这些属国还为汉朝政府保卫和建设边疆，争取边疆少数民族统一在汉朝政府的管辖下，起了积极的作用。
四
西汉分置属国，始于元狩三年（前120年），但是，在其前后若干年内向南方、西南发展，却直接设置郡、县，未置属国。《汉书·武帝记》载：元鼎六年（前111年），“上便令征西南夷，平之，遂定越地，以为南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳郡。定西南夷，以为武都、越嶲、沈黎、文山郡。”这些地区同样也是少数民族居地所在，为什么已有设置属国的先例，汉武帝不在此处设属国，而直接置郡领县？这是汉朝政府对边疆民族地区根据不同情况所采取的不同政策。
自西汉王朝建立以来，对汉朝政府威胁最大的势力是匈奴，汉朝为此前后数十年耗费了巨大的物力和财力。霍去病祁连山之战，两次轻骑取胜，仅仅是击败匈奴右翼的部分实力，而匈奴单于的主力仍在汉朝北边，继续威胁汉朝政府的安全。因此，对匈奴浑邪等部归附部众的处理，必须首先考虑到有利于争取广大匈奴民众，进一步分化匈奴贵族统治势力的战略方针。
浑邪部等匈奴向边塞提出归附的要求后，汉武帝立即派遣霍去病亲迎，并顶着汲黯等一批朝臣的抵制、指责，下令郡县出动大批车辆迎接。当浑邪等部匈奴数万人到达长安，汲黯等主张没收他们的财物，将他们分赐各有军功之家为奴婢，汉武帝非但不接受这些建议，反而重赏归降各部首领，封侯拜爵，赐以巨额财物。最后又将数万降众分别安置于“边五郡故塞外”，允许保留自己的习俗，另成属国。这是在汉朝政府统一管辖下的一种特殊的行政管理体制。这样做，有利于安置他们的生产和生活，更有利于争取当时还在单于统治下的广大匈奴人民。
还有一个原因，浑邪等部匈奴人是离开自己的牧地数千里来到长安归附的。当时，汉朝政府不可能使其返回原地游牧，汉朝当时尚未在河西设立行政管辖机构，也没有驻守大批军队来保卫归附者的安全，所以只能在汉朝边塞地区择取与匈奴人生产生活条件相适应的地方分别安置。这种情况，大概和秦代龟兹国人远道来降的情形相仿，所以称为属国。这种安置方式，易于为匈奴降众所接受，对汉朝政府也很有利。
但是，南方和西南边疆地区的情况则不同。建元六年（前135年）西汉政府初设置犍为郡，据《汉书·西南夷传》记载，其过程是番阳令唐蒙闻蜀商人乘船顺群舸江经夜郎人居地可至东粤，要求汉朝政府开夜郎道以通粤。汉武帝命唐蒙为中郎将，“将千人，食重万余人，从巴、莋关人，遂见夜郎侯多同，厚赐，谕以威德，约为置吏，使其子为令。”附近各部落为了得到汉朝的绢帛，都愿接受汉朝管辖，于是汉朝在该地设犍为郡。这是没有经过战争，在双方协商的基础上设立的行政机构。接着，根据蜀人司马相如的请求，在印、莋地区置一都尉、十余县属蜀郡。这也是未经战争设立的行政管辖机构。
南粤为秦开辟之地，当时已曾设立象郡、南海等郡，秦亡汉兴，龙川令赵佗自立为南粤武王，领粤地，数十年间与汉王朝亲疏无常。武帝即位后，赵佗孙胡为南粤王，遣其子婴齐入朝宿卫。胡死，婴齐即南粤王位。元鼎四年（前113年）。婴齐子即位，与其丞相吕嘉不睦，内乱。六年（前111年）汉使伏波将军路傅德等分路讨平之。自秦代以来，这里已经实行郡、县制；赵氏执政时，地区虽有发展，但郡县制度未变。所以，汉武帝击平南粤内乱后，仍在该地设立郡县，不必改称属国。
在边疆地区新设郡县，与内地郡不同。汉制，初设郡县，免征赋税，这些郡县依例可免征赋税。郡、县守令，仍多由部落首领担任，如犍为郡夜郎侯多同“使其子为令”，后置益州郡，“赐滇王王印，复长其民”。西汉政府虽然在这个地区设立属国，但适当照顾了民族地区的特点，在争取部落首领归附汉朝，接受汉朝政府统一管辖的原则下，利用原部落首领管理部落事务，把这些部落领地统一划入郡县。