★创行考成，核吏安民
张居正的改革是从上层发动的改良运动，这首先要求集权上层，做到事权统一，如果没有强有力的集权措施，加强朝廷对各级机构的控制，改革就是一纸空文。张居正为提高朝廷和诏令的权威，用考成法集权于内阁，加强了中央政府的权力，使改革得到强有力的组织保障。
明朝隆庆6年（公元1572年）至万历10年（公元1582年）张居正任内阁首辅，神宗年幼，国事由他主持，前后当国10年，当时，军政败坏，财政破产，农民起义此起彼伏，危机严重，张居正则“以藐然之躯，横当天下之变”，坚毅地进行社会改革。为了确保自己的一系列变法改革措施得以实施，张居正首先从吏治改革下手。
至明代中叶，吏治腐败达到极点，特别是严嵩当政的嘉靖期间，贿赂公行，朋党成群，事无统纪，上下务为姑息。官僚机构也十分庞杂，嘉靖时给事中刘体乾曾指出：“今之害最大者有二，冗官冗费是也。历代官制，汉七千五百员，唐万八千员，宋极冗至三万四千员。本朝自成化五年武职已愈八万，合文职盖十万余……岁增月益，不可悉举。”张居正对这种腐败混乱的状况也有过激烈的抨击，他指出：在朝廷命官中，“主钱谷者不对出纳之数；司刑名者，未谙律例之文”，致使官员良莠不分，“牛骥以并驾而俱废，工拙以混吹而莫辨”。而且，他认为各政府部门和官吏的办事效能也十分低下，对“朝廷诏旨多废格不行，抄到各部，概从停搁。或已题奉钦依，一切视为故纸，禁之不止，令之不从。至于应勘应拔，奉旨行下者，各地方官尤属迟慢，有查勘一事而十数年不完者”。因此，他认为嘉、隆年间政局混乱，其症结在于吏治腐败，官僚们或“虚声窃誉”，或“巧宦取容”，或“爱恶交攻”，甚至明中叶以后的农民起义也是由于“吏不恤民，驱民为盗所致”。
针对这种腐败混乱的局面，张居正以惊人的胆识进行了一场整顿吏治，严肃法纪的改革。张居正出任内阁首辅后，针对空议盛行、不务实事的风气，制定并颁布了对各级官吏的考成法。这是击中时弊的一大改革。这一改革虽说是在遵循“祖宗成宪”的旗帜下进行的，但它却完全冲破“祖宗成宪”的罗网，创立了一整套由内阉掌握实权的统治体系，为推行各项改革铺平了道路。考成法的内容最主要的是两条：一条是六部和都察院把所属官员应办的事情酌量道里远近、事情缓急，规定完成期限，并分别登记在三个账簿上，一本由部、院留做底册，一本送六科，一本奉呈内阁，另一条是六部和都察院按照账簿登记，对所属官员承办的每件事情，逐月进行检查，完成一件，注销一件，如若没有按期完成，必须如实申报，否则，以违制罪论处。六科亦根据账簿登记，稽查六部的执行情况，每半年上报一次，并对违限事例进行议处；内阁同样亦根据账簿登记，对六科的稽查工作进行检查，并对欺隐事例进行惩处。这样，月有考，岁有稽，内阁总其成。内阁遂成为政治中枢。张居正通过推行考成法，以内阁来控制六科，又以六科来控制部、院，再以部、院来控制抚、按等地方长官，借以指挥整个官僚机构的运转。这就是张居正之所以能使朝廷诏令朝下而夕奉行的组织保证。张居正当权期间所推行的各项改革，都是通过这个组织系统稽查和贯彻的。张居正创行的考成法是对明代吏制的重大改革。因为，考成法关于由内阁稽查六科的规定，极大地改变了明代的吏制。按明制，内阁与六科并无隶属关系，是无权稽查六科的。六科是直接对皇帝负责的，就是都察院亦不得干预六科的活动。然而考成法却规定，由内阁来稽查六科，显然是对明代吏制的重大变革。不仅如此，张居正创行考成法的根本目的是要实行内阁集权。这更是对明代“祖宗旧制”的根本变革。明太祖朱元璋废中书省和丞相制后，使皇权与相权合而为一，形成了皇帝独断专制的格局，而张居正创行的考成法，使内阁首辅俨然成了事实上的当朝宰相。实际上，从万历元年至万历10年间张居正当权的历史，正是一部“内阁集权，首辅执政”的历史。
张居正以推行考成法为中心，信赏必罚，刷新吏治，给腐朽的官场吹进了一股改革的清风。张居正依据立限考成的三本账，严格地控制着从中央到地方的各级官员。他果断地把那些秉公办事、实心为民的官员列为上考，把那些靠花言巧语骗取信任的官员列为下考。这样便把整顿吏治和惠及生民有机地联系了起来，既稳定了社会秩序，又提高了行政效率。通过立限考成，每个官员都有明确的职守，对那些冗官，尽行裁革。他当政期间裁革的冗官约占官吏总数的十分之二三，其中南京官员裁革尤多，与此同时，又广泛搜罗人才。对那些拥护改革、政绩突出的官员，不拘出身和资历，大胆起用，委以重任，在整顿吏治过程中，张居正针对法纪废弛、君令无威的状况，又以伸张法纪为中心进行整顿。他把不法权贵看成破坏法纪、祸国殃民的大患，坚决予以打击。黔国公沐朝弼，为非作歹，多次犯法，本应依法制裁，但朝中无人敢问。张居正不畏权势，挺身而出，伸张法纪，改立朝弼的儿子袭爵，把朝弼本人捆缚到南京，幽禁至死，一时“人以为快”。最有权势的太监冯保的侄子冯邦宁，凭借其叔父的权势，横行不法，醉打衙卒，触犯刑律。张居正一面派人向冯保说明情况，一面将冯邦宁杖打四十，革职待罪。由于他雷厉风行地伸张法纪，有力地抑制了强宗豪民的违法活动。
与此同时，张居正又根据考成法，将一些政绩卓著的官员委以要职，并且打破论资排辈的传统偏见，不拘出身和资历，大胆起用人才。张居正在位期间，先后任用了一大批卓有政绩的官员，如他起用当时有名的水利专家潘季驯督修黄河，使黄河水患变水利，“数十年弃地转为耕桑”，漕河可直抵京师；用户部尚书张学颜整顿财政，政绩卓然；用抗倭名将戚继光镇守蓟门、骁将李成梁据守辽东，从而边境安定等等。此外，对于实行考成法后确认的廉能官员，张居正还上疏请求明神宗召见，万历2年（公元1574年）正月，明神宗就在会极门，召见了浙江布政使谢鹏举等25人，对他们的作为大加褒赞，并赐予金币。
经过张居正的整顿，万历政体大为改观。史载：“自考成法一立，数十年废弛丛积之政，渐次修举。”原来那种朝令夕改、办事拖沓、权责混乱等官场流弊得到很大程度的控制和克服，使中央政令虽“万里之外，朝下而夕奉行，如疾雷迅风，无所不披靡”，“一切不敢饰非”，“政体为肃”。同时，各级官吏的办事效率也大为提高。万历初年诏令：“凡隆庆元年（公元1567年）前的积欠一概予以蠲免；隆庆4年（公元1570年）前的积欠免三征七。实施考成法后，规定：“催征不力，征赋不足额的，巡抚和巡按御史听纠，官州到官听调。”这就使各级官员努力设法，督责户主们把当年田赋及时完纳，不再拖欠。由于事涉各级官员之官职去留问题，官员们也多不敢再像从前那样擅自截流和中饱私囊。国家财政因此也大大增加，“赋以时输”，“不烦加赋”，而“国藏日充裕”。至万历4年（公元1576年），国库存粮已“足支八年”之用。张居正对吏治的改革和整肃是卓有成效的。
★改革赋役，一条鞭法张居正所推行的“一条鞭法”，上承唐代两税法，下启清朝的“摊丁入亩”制，是中国赋役法上的一个伟大变革。
张居正的经济改革措施，一举扭转了财政多年积困窘迫的状况，挽救了明王朝的经济危机，达到了改革的目的。同时，他的经济改革“一条鞭法”也是合乎历史发展趋势、具有深远而积极影响的伟大变革。
万历6年（公元1578年），张居正下令清丈全国各种类型的土地，对勋戚庄田、民田、职田、屯田、荡地、牧地等，悉数丈度。张居正责成户部尚书张学颜亲自主持清丈。此项工作历时3年，至万历9年（公元1581年）结束。清丈结果，垦田亩数达7亿多亩，较弘治15年（公元1502年）增加了2.8亿亩。尽管田亩数中非法隐漏逃税之数还未全部查出，但这毕竟清查出了大批的隐田，在一定程度上使豪强勋戚等大地主的势力受到了抑制。在查出的隐田中，以直隶、河南和山东三处最多，直隶增23万顷，河南增33万顷，山东增7万顷，共63万顷。经过这次土地的大清丈后，田赋得到进一步整顿，史称：“于是豪猾不得欺隐，里甲免赔累，而小民无虚粮。”
在清丈土地的基础上，张居正又进一步实行赋役制度的改革。于万历9年（公元1581年），在全国推广“一条鞭法”。“一条鞭法”又称“条编法”、“类编法”、“明编法”、“总赋法”等。
它是把田赋、徭役以及各种杂差、贡纳，并为一条，折成银两征收的一种赋税制度。在不同时期和不同地区，其具体内容又各不相同。大而言之，它的共同要点包括以下四条：
第一，合并赋役，将一部分徭役摊入田地，按亩征收。秦汉以来，赋与役是分别征派的。其时，赋役征派的对象由户、丁、田三部分构成。汉代的赋役，以丁身为本，即以户、丁为主。南北朝时期的田租、户调以及隋唐时期的租庸调，是对人（户、丁）之税与对物（田亩）之税并行的赋役制度。唐中叶以后的两税法，虽说“唯以资产为宗，不以丁身为本”，但徭役的征派不仅依然存在而且还相当繁重。宋代在推行两税法的过程中，同时还征收丁身米钱和役钱等项。到了元代，仍有科差、杂泛等征派。明初的赋役制度，依然有里甲、均徭、杂泛等对丁身之征派。从两汉到明代的发展历史表明，赋役征派由以丁身为重点到以地亩为重点，一条鞭法将赋与役合并，并将一部分徭役摊入地亩征收，加重地亩之税，减轻丁身之税，这是符合发展规律的。
赋投合并，包括三方面的内容；其一是投内里甲、均得、杂泛等项的合并，其二是赋内各项诸如官民田土科则的合并以及土贡方物、杂项课税的合并征收，其三是赋与役的合并，即将一部分徭役摊入地亩征收，前两者是赋和役内部的合并，第三种是赋与役的合并，即将役的征派以一定比例摊入地亩征收。将役摊入地亩征收，主要有四种形态：第一，以丁为主；以田为辅。例如某县役银总额为1万两，丁摊6000，田摊4000，即是以丁为主，第二，以田为主，以丁为辅，例如按税率摊派，每亩出役银6钱，每丁出4钱，便是以田为主；第三，丁田平均分担，各占一半，第四，徭役银全部摊入地亩征收。
此外，有的地方将土贡方物亦编入一条鞭法征收。例如，湖广宝庆府的土贡方物及其解运费用，全部编入一条鞭法，随粮带征，不另立项目。还有的地方，将与赋役毫无关系的杂税，亦编入一条鞭法内，一并征收。例如，广东韶州府将杂税项下的门摊、商税、酒醋茶引、油榨场、坑窑冶、没官屋赁、河渡、牛租、牙行、税契等项额银，全部编入一条鞭法内征收，甚至出现了“银存而名亡，至有不知其名者”的现象。其他诸如广州、南雄、惠州、潮州等府，都有类似的情形。
明初，民户食盐皆从官领，计口纳钞，至正统年间，始有商贩，官府不复颁盐，但征钞如故。实行一条鞭法后，户口食盐钞的摊派亦编入一条鞭法内，统一征收，成为一条鞭法的一个组成部分。
第二，里甲十年一轮，改为每年佥振一次。明代的里甲制，原先是十甲轮充，每年只役一甲。这在“事简里均”的明初，尚较适宜。但到后来，“事烦费冗”，兼以十年之中人户丁产消长不一，变化很大，各种不公平现象日益严重。就里甲制本身而论，亦有其内在弱点。诸如，各年的差役繁简不同，各甲的丁粮多寡不同，要使其适均实属很难。再加上各甲之内的优免赋役入户的多少不同，所以，即使每年差役总数相等，而丁粮多、优免户少之甲，每户负担必轻，丁粮少、优免户多之甲，每户负担必重。至于均徭中银差与力差的分别，原有调剂贫富负担之意。力差较重，故以粮多者编充，银差较轻，故以粮少者编充。但由于奸猾豪强勾结吏胥作弊，结果反使粮多者得轻差，粮少者得重差。此外，他们还用“花分”、“诡寄”、挪移出甲等办法，逃避赋役。例如，某官依例当免田粮千亩，而他却有田万亩，于是便将万亩之田花分于十甲之中，每年各免千亩，十年轮充一遍后，实际上是万亩之田均不纳田粮，此则为花分诡寄。又如，某势要之家与胥吏勾结，凡遇编审得役之年，先期将田亩转移于下甲人户名下，到下甲编佥徭役时，又转到已役过之甲户名下。此即为挪移出甲。由此可见，十年一派虽有“一劳九逸”之好处，但却易为豪猾之民作弊，特别是在吏治腐败的情况下，赋役之不均更为严重。针对这种状况，有些官员就主张变十年一派为一年一派。例如，苏州知府乏仪，就主张一年一派。因为一年一派可使徭役征派与人户丁粮的变动大体相符。江南一些地方在推行十段锦法过程中，就改十年一派为一年一派。一条鞭法推行后，全部统一为一年一派。
第三，赋役的征收解运，由民收民解改为官收官解，减少了层次，简化了手续。自宋元以来，两税之征收解运，均由里正、保甲负责。但因吏胥作弊，敲诈勒索，民不堪命。明初遂改为由粮长负责征收解运。粮长是由民间推选的，故称为民收民解。明代各地的税粮都分为两部分，一日存留，即留供本地开支的部分；一日起运，即解运中央或指定地点的仓库。距离较远、运输困难的仓口，称曰重仓口，距离较近、运输方便的仓口，称曰轻仓口。用途较急的称急项税粮，用途缓的称缓项税粮。由于吏治腐败，吏胥作弊，变轻仓口为重仓口，改缓项税粮为急项税粮，成倍加重解运负担，致使解运成为一大灾难。一条鞭法推行后，税粮的征收和解运，均由政府派官担任。这样，就把原来的民收民解改变为官收官解。
第四，在征收方面，由实物改为货币，除漕粮外，一律折收银两。自两汉以来，官府征税一直以征收实物为主。汉代的人丁税，虽曾以货币输纳，但其后又转化为实物诸如丝麻绢布之类。唐中叶推行两税法后，两税虽以货币计算，但征收时仍然是实物，宋代的两税虽有折银征纳的情况，例如宋神宗熙宁10年（公元1077年），夏税秋粮均有折银输纳的现象，但属例外，并非定制。明初的税制，亦偏重实物。到了明英宗正统元年（公元1436年），才将一部分地区的税粮折为银两征收，名曰“金花银”。这是银两成为征纳正赋的开始。但“金花银”仅在局部地区推行。一条鞭法推行后，才在全国范围内，除漕粮征收实物外，其余赋役一律折收白银。这样，就在全国范围内正式确立了白银在赋役征收中的法定地位。这是一个历史性的重大变化，这个变化正是明中叶以来商品货币经济发展的产物和反映。
一条鞭法的推行，经历了一个曲折的历史发展过程。
早在明嘉靖10年（公元1631年）3月，御史傅汉臣就上疏请行一条鞭法，但那时仅为一时一地所采用的税法，并未成为定制。到了嘉靖16年，大学士顾鼎臣与巡抚欧阳铎、苏州知府王仪共同议定，推行旨在调剂赋役不均的“征一法”，其内容较之一条鞭法简单得多，且亦不完备。直到嘉靖40年前后，才在南方一些省内逐步推行起来，其中比较早的是江西、浙江和南直隶，其次是两广和福建。
嘉靖35年，江西巡抚蔡克廉倡行一条鞭法，但由于王府、贵族、官绅的反对，遂革不行。嘉靖45年，巡抚周如斗又苦心筹划，准备推行，但又病逝于官，未能如愿。隆庆2年（公元1568年），巡抚刘光济再次上疏请行一条鞭法，获得允准，才逐步推行起来。因条例颇为周详，对后世影响较大。
在浙江推行一条鞭法最有成效的是巡按御史庞尚鹏。从嘉靖40年到隆庆元年7年间，庞尚鹏多次改革赋役制度，初行里甲均平法，后行十段锦法，最后归结为推行一条鞭法。万历元年（公元1573年）张居正出任内阁首辅后，庞尚鹏又巡抚福建，万历4至6年间，又在福建大力推行一条鞭法。其后又在广东、广西推广开来。
在南直隶推行一条鞭法最力的是海瑞。隆庆3至4年间，应天巡抚海瑞，摧豪强、抑兼并、丈田亩、均科则，大力推行一条鞭法，深受小民拥护。但由于侵犯了豪绅地主的利益，受到攻击，被加上“沽名乱政”的罪名，革职归田了。
嘉靖至万历初推行一条鞭法的实践表明，只有在打击不法权贵、抑制兼并、清丈田亩的基础上，一条鞭法才能真正推广开来。否则，只能时行时停，中途夭折。万历初年，随着张居正改革的全面展开，一条鞭法才真正推广开来。张居正当政的10年间，除了江西、浙江、南直隶、福建、两广继续推行一条鞭法外，其余各省诸如河南、山东、湖广等省，亦都先后推行了一条鞭法。在张居正震撼朝野的全面改革的有力推动下，在全国范围内形成了“天下不得不条鞭之势”的潮流。万历10年6月，张居正病故后，神宗皇帝虽然凭借至高无上的皇权，废止张居正的改革，查抄张居正的家产，但却改变不了“天下不得不条鞭之势”的历史潮流。所以，万历10年以后，推行一条鞭法的地域仍在日益扩大。至万历15年、16年、17年，贵州、云南、四川、山西、陕西以及甘、肃二州卫，亦都先后推行了一条鞭法。至是，全国南北直隶、十三布政司都推行了一条鞭法。张居正改革赋役制度、推行一条鞭法的宿愿，得以全面实现。