--基于福安市交通事故多元调处机制的分析
曹剑光王旭东
摘要：为解决日益增多且错综复杂的道路交通事故，在福安市综治委组织协调下，交警、法院、保险、法律援助、社会救助基金等机构联合等成立多元处理调处中心，作为人民调解、行政调解、司法调解与保险理赔等多位一体的工作平台；通过系列有效的机制促使事故处理的上述部门实行“无缝对接”，为当事人提供“一站式”服务，促使纠纷得到及时、有效、彻底解决。该项目的创新之处在于：整合多种社会资源，巧解交通事故“千千结”，实行“三方纠结”向“五方满意”的良性逆转；其关口前移，进行流程再造，提高交通事故调处效率；有效诠释“无缝隙组织”、“服务型政府”等先进理念。此外，本项社会管理机制创新的进一步发展还存在一些现实困难，需要不断完善协作机制、充分保障当事人的程序选择权和防止出现背离本项目宗旨的“异化”现象的发生。
关键词：机制；创新；多元调处
一、背景和起因
福安地处闽东交通中心地带，贯穿104国道、2条省道和沈海高速公路，全市道路总里程550多公里。路多、路长、交叉复杂，再加上近几年个人、单位拥有车辆数量的迅速增加（目前为闽东地区拥有机动车、驾驶人总数和交通事故总量最大的地区），道路交通事故发生率也随之急剧增长，公安交警部门每年受理各类交通事故约为3900起。《中华人民共和国交通安全法》的颁布施行，进一步在法律层面明确了受害人权利保障上的侵权责任赔偿和强制责任保险赔偿并行的二元赔偿机制，充分体现了尊重生命、以人为本的司法理念，在实体处理上进一步扩大了赔偿责任主体范围、提高了赔偿标准，拓宽了当事人寻求司法救济的渠道，为人民法院与公安机关交通管理部门有效发挥调解和诉讼的合力，建立纠纷解决的多元机制提供了整体法律依据。
然而，在具体规定上，《中华人民共和国交通安全法》取消了公安交警部门对交通事故纠纷的前置调解程序，当事人可以请求公安交通管理部门调解，也可以直接选择向人民法院起诉，这一方面实际弱化了交通管理部门的行政调解功能，限制了事故伤员医疗费垫付救济渠道，客观上造成事故伤员救护与医疗费垫付、职能部门和当事人赔偿主张与保险公司认定数额之间严重脱节；另一方面，给人民法院的审判工作带来了愈来愈大的压力，人民法院受理的交通事故人身损害民事赔偿案件数量逐年在大幅增长，诉讼标的也在逐步增大，诉讼主体更加复杂。且公安机关交通管理部门调解与法院司法审判之间又缺乏可操作性的有效链接机制，导致由于医疗费用垫付不到位、伤员抢救不及时、损害赔偿解决周期长成本高，事故各方当事人怨气较大，大量矛盾纠纷产生、发酵，成为影响社会稳定的重要因素。
此外，由于近年来社会管理问题日益成为影响我国进一步发展的突出问题，政府各级各部门对社会管理日益重视，积极进行构建高效社会矛盾调处机制探索，相关政策法规的陆续出台为本项目的开展提供有效的制度平台和法理依据：
（一）政策
2005年，中共中央办公厅转发了《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，在全国范围内推广“大调解”做法，即政府领导，司法部门业务指导，各级政府职能部门参与，社会各界联动，将司法调解、行政调解、人民调解相衔接，以将各类矛盾解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态为目标的社会矛盾纠纷解决方式。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》特别指出，要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。
（二）法律
2010年8月《中华人民共和国人民调解法》正式通过该法第33条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力”，从全国人大常委会立法的角度对人民调解与司法调解的衔接提供高效力的法律依据。
（三）司法解释
最高人民法院2009年出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号），提出完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设。随后，福建省高级人民法院出台《关于全面加强诉讼调解工作推动建立健全多元纠纷解决机制的意见》（闽高法发〔2009〕14号），提出加强调解衔接，推动建立健全多元纠纷解决机制的具体措施，特别提出探索设立交通巡回法庭，及时有效地解决交通事故损害赔偿等案件纠纷。按照上述解释的精神，福安市人民法院出台的《关于诉前调解与人民调解衔接工作程序的暂行规定（试行）》为指导，明确了与交警部门行政调解相衔接的司法确认工作流程和职责。
二、做法与经过
针对交警行政调解与司法调解无法形成有效衔接，交通事故纠纷调解难、执行难、处理周期长，事故受害人难获得有效赔偿并由此易引发信访、上访等问题，在充分调研基础上，在福安市委、市政府的统一领导，福安市综治委组织协调下，交警部门、人民法院、保险机构、法律援助中心、社会救助基金机构联合等成立福安市道路交通事故多元调处中心，该中心以福安市人民法院于2010年4月1日在福安市公安局交通管理大队内设立“交通巡回法庭”为成立的标志。为保障“一站式”工作流程的高效运转，交通巡回法庭在成立之初就向社会作出五项郑重承诺：一是就赔偿达成调解协议的案件免收案件受理费；二是无法达成调解协议的简易案件当日立案，一个月内审结；三是符合诉讼保全条件的，在申请48小时内采取措施；四是对行动不便的当事人，可提供上门调解、上门立案、赔偿款兑现后送款上门等服务；五是对符合司法救助条件的案件优先组织调解或裁判。
经过一年多的发展，该中心下设人民调解委员会、行政调解工作室、交通巡回法庭、交通事故保险理赔服务点、法律援助点等，作为人民调解、行政调解、司法调解与保险理赔等多位一体、一站服务的工作平台；通过系列有效的机制促使道路交通事故处理的上述相关部门实行“无缝对接”；同时进行流程再造，关口前移，强化调解功能，为交通事故当事人提供“一站式”服务，促进交通纠纷得到及时、有效、彻底解决，最大限度地保护当事人的合法权益，减少社会矛盾。该中心的主要工作流程包括：
一是公安交警主持调解。对人员伤害轻微，基本事实清楚无争议的道路交通事故，由交警进行现场处理。如事故当事人对相关法律法规不清楚，交警部门引导当事人前往调解室进行免费咨询。
二是人民调解员中立调解。一旦出现交通事故赔偿争议，由人民调解协助交警事故处理科调解事故纠纷。调解过程中，调解员着重对交通事故纠纷涉及的法律法规，特别是人身损害赔偿标准、机动车强制保险等当事人不易理解的问题进行说明。人民调解员的中立性身份，当事人更容易接受。
三是巡回法庭提前介入。对经反复调解无法达成一致意见的疑难案件，“交通巡回法庭”主动介入，在法律范围内简化程序，采取就地立案、就地调解、就地送达，再次邀请交警、调委会和保险公司共同参与组织司法调解。经过调解，当事人达成口头协议的，由交警管理部门填写《道路交通事故损害赔偿调解书》；“交通巡回法庭”根据当事人提出的司法确认申请，及时进行审查，以民事调解书的形式对符合要求的调解协议进行确认；并“趁热打铁”，尽可能同时把具有费用给付内容的事项在司法确认的同时在法庭监督下执行完毕，做到轻微事故当日办结、事故损害赔偿办结时间缩短至15日内。
该中心的机制创新主要体现在：
其一，创新建立司法调解与行政调解、人民调解的衔接机制。交警部门或人民调解委员会主持下达成调解协议时，当事人可以向交通巡回法庭提出司法确认申请；法庭收到申请后及时审查，材料齐备的当即受理，以民事调解书的形式对当事人的调解协议进行确认。民事调解书送达双方当事人后即具有法律效力，一方不履行民事调解书的，另一方有权申请执行，提高调解的成功率。
其二，创新建立保险机构参与交通事故调解机制。中心通过“保险公司直接向事故受害人理赔加事故加害方补充赔偿”的调解方式，通知保险公司参与调解，明确保险公司应当支付的理赔款，并由保险公司直接付款给受害人，有效解决了投保人的理赔难题，避免投保人因无力先行支付赔偿款进而无法向保险公司理赔的困境。
其三，完善法律援助、社会救助等配套机制。一方面将法律援助贯穿事故调处的始终，为当事人提供咨询援助、资金援助和诉讼援助；另一方面，探索建立社会救助机制，筹集资金25万元成立了福安市道路交通事故社会救助基金，用于紧急交通事故的社会救助；此外还推行各种便民举措。
三、成效与反响
（一）整体效果：从“三方纠结”向“五方满意”转变
交通事故具有引发矛盾多元复杂，矛盾爆发点多，时间跨度长，且经常相互交织、相互作用等特点：首先是事故发生后，事故双方当事人较为激化的矛盾；交警部门处理时，矛头又容易转移到办案民警身上；当保险理赔时，当事人又常因保险理赔事宜与保险公司存在纠纷。为此极易形成的“三方纠结”的局面。而本项目推行后改变了长期以来交通事故纠纷调解难、执行难、处理周期长，事故受害人难获得有效赔偿并由此易引发信访、上访等问题，通过本中心各个相关部门环环相扣、及时高效地运作，做到“定纷止争、案结事了”，真正实现“三方纠结”到“五方（党委、法院、交警、保险机构、群众）满意”的良性逆转。从2010年4月1日成立至2011年5月6日，交通巡回法庭共立案667件，审结659件，其中调解结案629件，调解率为96.05%，调解案件自动履行率达99.37%，减免诉讼费633起，兑现赔偿款1067万元［1］。
（二）各相关利益方：关口前移，各方共赢
（1）交通事故当事人：大大降低事故处理成本。
其一，从时间成本上看，一起交通事故从发生到处理完毕，如果走完正常的诉讼司法程序，最长需要半年以上。而通过该中心的处理，轻微事故可实现当日办结，一般以上事故损害赔偿平均办结时限为15日。
其二，从经济成本上看，该项目承诺通过行政调解、人民调解达成的调解协议实行“零费用”司法确认，目前累计为当事人减免诉讼费300多起；变成本高、周期长的“事后理赔”为各方满意的“同步直赔”。目前，由保险公司先行垫付事故伤者医疗费的案件达40起59人共75.8万元，根据调解协议进行保险金直接赔付的案件达到75%；由于一般不需进入繁杂的诉讼程序，可节省高额的律师费支出［2］。
其三，从所受到的其他服务上看，对于符合条件的，该项目则立即启动法律援助机制，法律援助中心在5日内审核决定给予提供法律援助，目前已有12起案件得到了法律援助；该中心编制《道路交通事故损害赔偿案件诉讼指导手册》，并将十种常用法律文书设计成填充式表格，明确事项，严格程序，流转便捷。
（2）交通事故处理所涉及的相关部门：大幅度提高事故处理效率。