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清王朝是中央集权和极端君主专制的一代封建政权。然自太平天国革命爆发以后，随着内战的推进，其权力结构自中央以至地方都发生很大变化，突出表现在相权的析出和督抚权力的膨胀。总之是皇帝大权旁落，一分于宰相，二落于督抚，中央则肃顺、奕?先后秉政，地方则形成以曾国藩为代表的一大批掌握军政实权的汉员督抚。前一问题已由那拉氏于同治四年加以解决，而督抚专政问题则成尾大不掉之势，终有清一代未能改变，且对后世产生很大影响。对于这一历史现象，有的方面，如地方分权的增强和中央集权的削弱，史学界已成共识；而有的方面，如肃顺、奕?秉政，则有不同的解释。至于上述种种的历史成因，就更是言人人殊。本章拟就清朝咸同年间权力格局的变化及其历史成因，做一较为系统、深入的探讨，以期揭示这一时期历史发展的辩证关系，从而展开曾国藩集团崛起田间的时代背景，亦为本书的研究主题揭开序幕。
第一节 太平天国革命的爆发及其对清政府的沉重打击
中国地主封建制社会经过长期的发展和多次的王朝更替，到了明代，已进入他的晚期阶段。其标志就是，经济领域中资本主义因素的产生和政治上封建君主专制的进一步加强。而清王朝的建立则使日渐衰微的封建制度回光返照，再度辉煌。由于满族从原始社会直接进入封建社会，世风古朴，新兴贵族没有明朝统治者那样的腐败积习，又接受了明朝灭亡的教训，故在国家的治理上兢兢业业，颇有政绩。尤其在位长达六十年之久的康熙、乾隆两帝，比之唐宗、汉武亦不遑多让。在他们的治理下，清王朝兴旺发达，出现了一百多年的太平盛世。
由于满洲贵族初入中原，腐败风气习染未深，加以接受明王朝因加派“三饷”导致迅速灭亡的教训，生活上非常注意节俭，力图减省宫中开支。据载，自入关至康熙十九年（1680），清朝“外廷军国之费，与明代略相仿佛。至宫中服用，则以各宫计之，尚不及妃嫔一宫之数”。[1]与宫中修造、花用相关的工部、光禄寺每年支用银两，亦“较前朝省十之九”[2]。故财政费用年有盈余，及至康熙末年，户部库银已有“五千余万之积”[3]。
然而，乾隆朝以来，宫廷费用与军政开支渐增，吏治渐坏，贪污大案迭起。文武官员养廉费的增设，不仅没有使他们较前更加廉洁，反而使他们贪欲日增，腐败日甚。绿营兵增额六万，年耗库银三百万两，其战斗力反而日益降低。迨至乾隆中期已开始出现衰落迹象，只是各种社会矛盾统统掩盖在“太平盛世”的外衣之下，尚不为世人所警觉。而乾隆帝晚年耽于游乐和奸相和珅的秉政，政以贿成，人以干进，“风气为之一变”[4]，则加速了这一衰落的进程。而嘉庆元年爆发的川、楚、陕白莲教大起义，更使清王朝由鼎盛走向全面的衰落，兵无斗志，库无帑银，沿着下坡路一步步走下去。
正当清王朝一衰不振的时候，野心勃勃的西方殖民主义者打了进来。以英国为首的西方殖民主义者在征服美洲、非洲及印度等大片地区之后，又把矛头指向中国。为了改变中英贸易中对其不利的入超地位，他们大量进行毒品走私活动，把强迫印度农民种植的鸦片烟，集中收购，漂洋过海，向中国倾销。而当他们的这种罪恶活动遭到遏制时，便悍然发动了侵略中国的战争，即鸦片战争。在外国侵略面前，清朝军队不堪一击，终与侵略者订立城下之盟，使中国丧失主权，丧失独立，被迫走上殖民地化的道路。大量的战争赔款，激化了国内的阶级矛盾，经过十年的酝酿与准备，逐步形成以太平天国为中心的全国各地各族人民大起义。
鸦片战争的失败，不仅暴露了清政府的腐败，也暴露了中华民族的弱点，使中国人民在痛苦中惊醒。他们憎恨殖民主义者的强暴蛮横，憎恨清政府的腐败无能和卖国求安，同时也感到侵略者确有可恃之术，中国确有落后之处。而要战胜敌人，必须首先学习敌人之长，克服自身之短。这一认识，成为中国近代史上一代先进人物思想认识的主流。只是由于阶级、地位以及出身、经历的不同，产生了认识上的差异和自身利害的冲突，并各自提出不同的救国方案，围绕着封建主义同人民大众的矛盾，尤其资本主义侵略者同中华民族这一更为主要的矛盾，展开了时急时缓、错综复杂的分合争斗。太平天国革命实质上就是农民阶级提出的救国方案。
太平天国革命的主要领导人是洪秀全、杨秀清、冯云山、萧朝贵等人。他们先是创立了一个民间团体，劝人行善、拜上帝，史称拜上帝会或拜上帝教。信从者多贫苦农民。当政治形势变得越来越有利于革命发动的时候，洪秀全、冯云山便向杨、萧等人透露了夺取天下、另建新朝的重大图谋。于是，他们衷心拥戴洪秀全为一国之主，大家齐心合力，积极准备，并于道光三十年十二月，在广西金田村正式宣布起义。
他们定国号为太平天国，洪秀全称天王。意思是要把基督教原有教义中的天堂，从天上搬到人间，由死后提到生前，并将之称为“小天堂”，而将原有教义中的天堂称为“大天堂”。宣布大天堂归上帝所有，是永恒的，而小天堂则要在天父、天兄、天王的领导下，经过众兄弟姊妹的一番奋斗，方可在人间建立起来。还宣布，只有在建立小天堂的过程中建立功勋，死后才能荣升上帝的大天堂，永享富贵。而他们在斗争中所遇到的一切艰难困苦，都是上帝对他们的考验，对他们的玉成、磨炼。其后，他们根据形势的发展和广大贫苦农民的要求，不断发展其教义，直到制定并公布《天朝田亩制度》这一纲领性的文件，为他们的小天堂描绘出一幅生动具体的蓝图。虽然带有乌托邦性质，但在当时却对太平天国广大将士起了巨大的鼓舞作用。
太平天国鼎盛之时，曾占有江西、安徽、湖北的大部和江苏的一部分，清军江南、江北大营一再被毁，湘军大帅曾国藩困于江西一隅之地，二号人物胡林翼一度产生自杀之心。不料，杨秀清居功自傲，野心膨胀，假代天父传言之权，逼洪秀全封其为“万岁”。其实，杨秀清以东王节制诸王，执掌太平天国军政大权，军民上下无不畏惧，所奏之事无不允准，一切号令皆由他发出，实权已超过洪秀全。天王洪秀全久处虚尊之位，只是多一个“万岁”的称号，与尊称“九千岁”的杨秀清在称号上仅有“千岁”之差。如今杨秀清要消除这一差别，造成形式上二人平起平坐，实际上则由他独掌大权的政治格局，这就不能不使洪秀全心生疑惧。在此之前，杨秀清已与韦、石、秦等关系紧张，他们积愤于杨的跋扈，已有人密议除杨之策，仅由于洪的反对而未敢动手。正当此千钧一发之际，洪秀全突然接到杨秀清的心腹爱将、天官正丞相陈承镕的紧急密报，称杨欲杀洪自立，发兵攻打天王府。洪秀全遂决心杀杨，一场决定太平天国命运的大悲剧随之发生。
这场内讧从咸丰六年韦昌辉杀杨开始，到咸丰八年石达开离京出走为止，前后历时三年，终致精兵猛将所余无几，太平天国由盛转衰，一步步走向失败。此后，太平天国能够坚持八年之久，原因虽然不只一宗，但主要还是由于当时南方革命形势仍在继续高涨，而清政府的政策也还没有调整到位，湘军的作用没有发挥出来。而清朝原有的旗、绿各营武装力量，即使到了太平天国后期，也不是太平军的对手。
这场大革命历时十四年，波及十八省，拥兵百万，定都天京，建立太平天国农民政权，与设在北京的清朝政府南北对峙长达十一年之久，并公布了自己的革命纲领《天朝田亩制度》与《资政新篇》，从而将单纯农民战争推向高峰。这在中国和世界史上都是仅见的。它虽然最后在中外反动派的联合镇压下遭到了失败，但其伟大的历史作用与深远意义是不能抹杀的。
它向清政府为代表的封建反动卖国势力和外国侵略者进行了坚决的斗争。它从未承认过清政府与外国侵略者签订的丧权辱国的《南京条约》，提出了彻底否定封建剥削制度的平分土地的方案，从而指出了中国人民近代革命的反帝反封建的政治方向，拉开了资产阶级民族民主革命的序幕。它沉重地打击了反动腐朽的清王朝，基本上摧毁了作为其军事支柱的八旗、绿营武装，使满洲贵族失去了控制国家武装力量的实际能力，国家军政实权渐渐落到汉族地主官僚手中，从而为辛亥革命最后推翻清王朝与封建君主专制体制提供了方便条件。
这场革命的伟大意义不只这些，近年人们也对它提出不少问题，但本书不打算就这些问题展开广泛的讨论，仅拟集中探讨这场失败了的革命，对近代中国社会发展的实际历史进程所产生的影响。具体而言，就是这场革命与曾国藩集团的崛起有什么内在联系，对中国近代历史的实际进程是否起了推动作用。
满洲贵族自入关以来，对汉族官员防范甚严，尤其不让他们掌握军事实权。而太平军对八旗、绿营武装的摧毁性打击，使满洲贵族陷于两难的选择：或者严密文法，自取灭亡；或者听任，甚至支持以曾国藩为代表的汉族官员壮大武装力量，扩张地方实权，以依靠他们将这场革命镇压下去，保住自己的皇位。两害相权取其轻。满洲贵族经过长期的犹豫摇摆和反反复复的内部斗争，直至一场腥风血雨的宫廷政变，终于断然放弃前议，采取后策。倘若没有太平天国革命，以及由此导致的清政府一系列自身变化与政治策略的调整，曾国藩集团不仅难以发展壮大，恐怕连其自身生存也大成问题。遗憾的是，近代史上这种相反相成的辩证关系，至今没有引起史学界足够的重视，虽有不少著作涉及这一问题，提出不少颇具学术意义的见解，但还没有集中、系统地将这一带有规律性的认识揭示出来。而有些人，只是挖空心思想着如何彻底否定太平天国，借以为曾国藩彻底翻案，以便把这一早被历史所抛弃的政治僵尸，重新树为“古今第一完人”。他们当然也就不会去想：如果没有太平天国革命，曾、胡、左、李怎么会成为近代史上的政治名人？那时的曾国藩，至多不过是个文官与学者。胡、李或者有官可做。而左宗棠则很可能老死民间，默默无闻。不过，无论他们学问多么大，文章写得怎么好，都不会引起这么多文人学士经久不衰的崇拜。仅就学问、文章而言，即有清一代就有多少人超过曾国藩，而他们当中又有谁值得当今学人如此动心？究其原因，还是因为曾国藩是一位政治人物。试问，数十年来，又有哪一个成为学术热点的问题，与政治无关？而所有这一切，则都是这场革命造成的，追本溯源还是太平天国。言及于此，则太平天国的作用与影响自不待言，研究这一历史辩证关系的必要亦自不待言。
太平天国为中心的全国大起义对清王朝的打击是极其沉重的。太平军从广西一路打到南京，北伐京津，西征湘鄂，东取苏杭，三次攻占湖北省会武昌，两次攻占安徽省城安庆、庐州，因战争失败而被免、被革乃至丧失性命的钦差大臣、总督、巡抚及都统将军先后达三十多人。咸丰元年广西巡抚周天爵革职。咸丰二年钦差大臣赛尚阿、徐广缙、陆建瀛先后革职逮问。赛尚阿先判死刑，后改流放；陆建瀛旋因城破被杀。同年，广西巡抚邹鸣鹤革职，湖北巡抚常大淳城破被杀。咸丰三年钦差大臣祥厚城破被杀，讷尔经额革职。安徽巡抚蒋文庆城破被杀，继任李嘉端革职，江忠源城破自杀。咸丰四年湖广总督吴文镕兵败被杀，继任台涌革职。湖北巡抚崇纶革职，继任青麐因兵败逃走被按律处死。咸丰五年钦差大臣西凌阿革职，胜保革职逮问。湖广总督杨霈革职，鄂抚陶恩培城破被杀。咸丰六年钦差大臣托明阿革职，向荣败死，江苏巡抚吉尔杭阿兵败被杀。咸丰九年钦差大臣德兴阿兵败革职。咸丰十年钦差大臣张玉良革职，和春败死，督办宁国军务周天受城破被杀，督办徽州军务张芾免职。两江总督何桂清先因失城革职拿问，继以弃城逃走、枪打阻行缙绅于同治元年按律处死。浙江巡抚罗遵殿、江苏巡抚徐有壬则皆因城破被杀。咸丰十一年杭州将军瑞昌城破被杀，浙江巡抚王有龄城破自尽。同治三年，钦差大臣、西安将军多隆阿在陕西周至重伤致死。同治四年，钦差大臣、蒙古博多勒噶台亲王僧格林沁在山东菏泽兵败被杀。至于巡抚以下藩、臬、提、镇及道、府、州、县官员被杀、被革者，则不计其数，无从统计。
有些几经反复、拉锯争夺的省份，例如安徽省，曾长期被清朝官员视为畏途，上至巡抚，下至知县，都不愿到这里做官，已经上任的官员，也千方百计地设法调走。两江总督曾国藩在给友人的信中说：“安徽糜烂之区，人人裹足远避。前此七八年间，福中丞告病告假奏疏近十次，其避抚篆如避虎狼。近翁中丞思卸抚篆，前后亦具疏数次。恩廉访不肯接篆，曾经严旨申斥。”[5]他在给清廷的奏折中也说：“安徽用兵十年，蹂躏不堪，人人思为畏途。通省实缺人员，仅有知府二人，州县二人。即候补者亦属寥寥。每出一缺，遴委乏员。”[6]
太平天国对清廷的致命一击，是对其主要武装力量的摧毁与对其主要财源的破坏。清王朝的主要武装力量是八旗骁骑营与绿营，即通常所说的八旗兵与绿营兵。八旗骁骑营简称旗营，二十多万人，主要戍卫京师，少数分防各地，由设置各城的将军、都统、副都统统辖。绿营兵六十多万人，少数驻扎京师，绝大多数分派全国各地，按营、汛驻扎。咸丰三年当太平天国北伐军威胁清朝的统治中心北京的时候，清政府调兵遣将，直到咸丰五年才把北伐军彻底打败，其所使用的主要兵力是蒙古科尔沁郡王僧格林沁统率的八旗兵和绿营兵。第二次鸦片战争期间，八旗兵在天津与京东张家湾等地受到沉重打击，基本上失去战斗力。陆续从黑龙江、内蒙古调来的骑兵马队，又于同治四年在山东被捻军歼灭。从此，清政府再也难以组成大支八旗武装力量。至于驻防各地的八旗兵，在太平军的进攻面前，则连自己的满营都守不住，江宁将军祥厚与杭州将军瑞昌都因此送掉性命，更不可能成为镇压太平天国革命的主要力量。所以，在长期的战争中，清政府对太平军作战，主要靠绿营与勇营。自金田起义以来，清政府就从各地调兵进行围追堵截。起初，尚有乌兰泰等少数八旗兵将，曾与绿营将领向荣屡生龃龉。自乌兰泰死后，则主要使用绿营兵对太平军作战。他们在受到太平军的几次打击之后，逐渐变得乖巧起来，不再敢贸然出击，只远远地进行监视、围困或在后尾追。故咸丰二年在长沙城内外同太平军作战的清军，计有一大学士、两总督、三巡抚、三提督、十一二员总兵，统带兵勇六七万人，仍让人数不足六万的太平军悄悄撤走，迅速北上，连下岳州、武昌、九江、安庆，直取江宁，改名天京，定为首都。所以，曾国藩在总结几年来的作战情况时说：“自军兴以来二年有余，时日不为不久，糜饷不为不多，调集大兵不为不众，而往往见贼逃溃，未闻有与之与鏖战一场者；往往从后尾追，未闻有与之拦头一战者。”[7]而清军则依然故我，既不攻城，也不撤走，而分别在长江南岸的孝陵卫与江北扬州设立两座大营，号称江南大营与江北大营，眼看着各地练勇与太平军厮杀，自己却妄图重温镇压白莲教起义时那种团练苦战、绿营收功的旧梦。而太平军亦对其置之不理，派出自己的主力部队进行北伐与西征，只留下一部分部队戍卫京畿，一旦时机成熟，即于咸丰六年调集大军一举踏平清军江北大营与江南大营。不久，清政府调兵遣将，又把江南大营与江北大营恢复起来。咸丰八年太平军再破江北大营，咸丰十年再破江南大营，全歼其所属部队，并顺势夺取苏、常富庶之区，使清政府再也无力调集大支清军，重建江南大营与江北大营。苏南地区是清政府的主要财源，清军江南与江北大营的军饷，一向由苏南和浙江供应。这样，苏南地区的丢失与江南大营的败溃，就使清政府陷于兵饷两空的困难境地，唯靠各省督抚自筹兵饷同太平军作战。迨至同治三年、四年多隆阿、僧格林沁相继毙命之后，忠于满洲贵族的兵将基本丧失，无论平时还是战时，清政府要想维持自己的统治，除了依靠湘、淮勇营之外，再无其他选择了。
第二节 中央政权权力结构的变化与归复：相权的让出与收回
太平天国革命对清政府的制约和影响是巨大而深刻的，不仅迫使它政策上做出大幅度调整，而且造成其自身权力结构的很大变化，从中央到地方，都进行了一次权力再分配。多年来，对于地方督抚军政实权的增强，曾有不少人论及，而对于中央政权权力结构的变化，出于种种原因，则较少有人注意。而若不弄清中央政权的变化，则很难弄清其对汉员督抚将帅的政策得以及时调整的关键所在和地方政权变化如此之大的内在原因。所以，本书的考察首先从中央政权开始。
中国自古以来，历代专制政府的权力大约一分为三，即君权、相权、将权，分别由君主、丞相、将军执掌。君主掌决策、用人之权，而具体行政、用兵则由丞相、将军执行。丞相为政府（一般为内阁）首脑，将军为军队的统帅，平时主要靠相，战时主要靠将，分去君主的很大一部分权力，既是其不可或缺的助手，也对其具有一定的制约作用。丞相主持内阁，执掌六部，遇有国家大事，即由君主做出决定，具体由丞相按规章制度办理。故有所谓“掌天下之平”之说，君主亦不得肆行己意。汉唐盛世曾有过不少这样的故事。遇有战事则君主命将授符，将军率兵出征，而一旦兵权在握，即有机动专断之权，不受君权的遥制，亦所谓将在外君命有所不受。从奴隶制到封建制，这种国家中央政权的权力分配制度行之多年，对社会的发展起了很大的作用。而其中相权的存在则尤为重要，往往影响或决定一代王朝的兴衰。因为君主之位按血统继承，实行嫡长制，往往由自然而决定，并非出于人的选择。因而，承位之人并不一定有治国之才。而丞相则由君主任命，是可以选择的，往往由治国之才担任，既是国家方针大计的制定者，又是具体执行者。所以，丞相任用得人，即可使一个国家或地区兴旺发达。例如，历史上著名的东周春秋时期的管仲治齐，汉之文景之治，唐之贞观之治、开元之治，皆多借重于丞相之力。而历史上的所谓名臣贤相，从傅说、姜尚、管仲、商鞅到萧何、魏徵、姚崇、宋景、王安石，其名望与历史作用，则较之同时代的帝王，也似并无逊色。
迨至封建社会后期，这种情况发生了变化。明洪武十三年（1380）太祖皇帝朱元璋杀左丞相胡惟庸之次日，即发布文告，声称“朕欲革去中书省，升六部，仿古六卿之制，俾之……权不专于一司，事不留于壅蔽”[8]。中书省即内阁，也是当时的政府。作为皇帝的朱元璋撤销中书省，直接掌管六部，也就是撤销了丞相之权，或者说兼并了丞相之权，身兼君、相二职。从此而后，君主不仅是国家元首，同时还是政府首脑，君主专制进一步加强，相权也就不复存在了。
清承明制，虽有内阁之名而无内阁之实。尽管顺、康之时大学士尚有阅折、拟稿之权，但既不能掌管六部，亦即不是政府，也就不再是原来的内阁，只不过徒具虚名而已。及至雍正八年设立军机处之后，内阁仅有的这点权力亦被彻底剥夺，内阁学士、大学士完全成为荣誉职务。军机处虽具有一定职权，协助皇帝处理国家大事，但并无专职人员，皆由大学士与部院大臣兼任，带有临时差派的性质，与明代以前的内阁不同。领班军机大臣亦非政府首脑，并不执掌六部，亦不同于明代以前的丞相。所以，出于某种习惯，军机处有时被人称为政府，大学士、领班军机大臣被称为丞相，而实际上却无相权可言，亦属于一种荣誉称呼。
在太平天国革命期间，出于政治上的实际需要，清政府的这种权力结构暗中发生了变化。虽然，名义上并未设立丞相一职，但在实际上，皇帝却不得不将往日被他兼并的相权分离出来，交给一人执掌，使之成为有实无名的政府首脑，以提高办事效率，迅速而恰当地处理决定国家命运的军政大事。这样，在此期间，清政府为镇压太平天国革命而所采取的重大政治对策，也就不能不与当时握有相权的人息息相关。
太平天国革命爆发之初，咸丰帝奕 仍循旧例，主要依靠军机大臣协助自己处理日益繁剧的军政要务。不料，事过境迁，时势有异，昔日得心应手的办法失去灵验，事事处处不遂人意。
有清一代，自雍正八年军机处设立以来，一般来说军机大臣是最有权势、最受信任的。但论及个人的实际权势，却并非人人均等，而是因人而异。当军机大臣奏事之际，依次跪在皇帝面前，领班军机大臣离皇帝最近，皇帝讲什么话听得真切，提什么问题亦应首先回答。其余军机大臣，尤其最末一位，所谓“卷帘军机”或“学习行走”的军机大臣，皇帝讲什么话，根本听不清，对他所提出的问题，除指名要其回答者外，亦不能越次抢答。故有人曾用四乘小轿的轿夫，各自不同的神态、感受，来戏喻他们的境遇，有所谓“扬眉吐气”“昏天黑地”乃至“吃人臭屁”之说。所以，军机处中只有领班军机大臣握有较大的实权，其余军机大臣都不能跟他相比。至于造成这种情况的原因，除了军机处内部的排列次序和主次关系外，也同当时实际存在的满汉隔离、民族歧视有关。
清王朝是满洲贵族建立的一代政权，军机大臣虽名义上满汉兼用，实际上主要权力则掌握在满员手中。领班军机大臣一般由满员担任，遇事专断，汉员不敢与之相争。若有倔强不服、争辩不已者，亦必以失败而告终。道光时，军机大臣王鼎为重新起用林则徐事，同领班军机大臣穆彰阿屡争不胜、愤而自杀的例子，则是对这种不平等关系的最深刻的揭露。再者，在那满洲贵族主宰一切的政权中，这些汉员军机大臣所以能够升至如此高位，主要并非由于他们真的有什么治国治军的出色才能，而多因他们唯唯诺诺，老于世故，遇事模棱，善观风色。而皇帝平时也不需要他们有什么本领，有什么主见，而恰恰相反，需要的正是他们没有才能，没有定见，只要服服帖帖就行了。据说，军机大臣曹振镛“性模棱，终身无所启沃，入对但颂而已”，故能在嘉、道两朝“特见委任”，“当国”[9]十五六年。而其“晚年恩遇盖隆，身名俱泰，门生某请其故，曹曰：‘无他，但多磕头少说话耳。’”“门生后辈有入御史者，见必诫之曰：‘毋多言，毋豪意兴。’”有人说：“道光以来，世风柔靡，实本于此。近更加以浮滑，稍质直，即不容矣。”还有人赋一剪梅四首以讥讽这种官场风气，“其一云：‘仕途钻刺要精工，京信常通，炭敬常丰；莫谈时事逞英雄，一味圆融，一味谦恭。’其二云：‘大臣经济在从容，莫显奇功，莫说精忠；万般人事要朦胧，驳也无庸，议也无庸。’其三云：‘八方无事岁年丰，国运方隆，官运方通；大家赞襄要和衷，好也弥缝，歹也弥缝。’其四云：‘无灾无难到三公，妻受荣封，子荫郎中；流芳身后更无穷，不谥文忠，便谥文恭。’”[10]这样，一旦国家有事，到了生死存亡之秋，面对决定国家命运的重大问题，需要他们出谋划策、承担责任的时候，也就无能为力了。故多年之后还有人对此切齿痛恨，直斥“曹振镛之误清”。认为曹振镛“拘牵文义，挑剔细故，钳制天下人心，不得发舒，造成一个不痛不痒之天下。洪杨猝发，几至亡国，则曹振镛之罪也”[11]。其实，始作俑者还是清朝皇帝，曹振镛之类汉大臣，不过投其所好而已。
道光三十年十月，登基不久的咸丰皇帝将长期把持枢垣的穆彰阿革职之后，领班军机大臣曾几度易人，其中除咸丰五年、六年间在位不及两年的文庆外，在如何镇压太平天国革命的问题上，皆没有多大作为。而赛尚阿还因政治上与军事上的无能而获罪，几乎被咸丰杀掉。自咸丰六年十一月文庆去世至咸丰十年六月，近三年半的时间内，这一要职即由以次递升的彭蕴章担任，终使咸丰皇帝在最需要他为自己出力卖命的时候，陷入用非其人的苦恼。可以说，历史让他喝下了清王朝多年酿就的苦酒。
彭蕴章，江苏长洲人，出身书香门第、高官富豪之家。其高祖父彭定求为康熙十五年状元；曾祖父彭启丰为雍正五年状元，官至侍郎。本人在官场中混迹甚久，受那种不黑不白、无是无非的习气熏染甚深。早在道光十五年考取进士之前，彭蕴章即由举人捐官内阁中书，充任军机章京。考取进士后授工部主事，仍留值军机处，充任章京。此后累次迁官，位至卿贰，咸丰元年以工部侍郎充任军机大臣。咸丰六年十一月原领班军机大臣文庆去世，彭蕴章以文渊阁大学士、工部尚书，循序递升为领班军机大臣。在其担任军机大臣的十年间，尤其位居领班军机大臣的四五年间，清政府真是到了内外交困的地步。以太平天国为中心的全国人民大起义方兴未艾，战意方酣，直欲取清王朝而代之；而以英、法为代表的西方资本主义侵略者则气势汹汹地打了进来，蓄意侵夺中国的主权，逼迫清政府低头，从广州一直打到北京，不达目的，决不停止进攻。面对如此危局，清政府有多少大事亟须处理，而有不少问题处理当与不当，则又关乎着清朝的存亡。咸丰帝面对一个个令人头疼的难题，捉襟见肘，狼狈不堪。这时他才痛切感到得力助手的重要。无奈“蕴章在枢府日，唯阿取容，从无建白，外间戏以彭葫芦称之”[12]，根本不能担当此任。薛福成《书宰相有学无识》一文所讽刺的两位宰相，就是祁寯藻与彭蕴章。不过，当时皇帝身边，除军机大臣外，还有一种少为人知的御前大臣。可以说前无古人，后无来者，是清代官制上的一大发明。清王朝“鉴明弊政，不许寺人干政”，“内廷事务，特设御前大臣，皆以内廷勋戚诸臣充之，无定员，凡乾清门内之侍卫、司员，命其统辖。每上出宫巡幸，皆橐鞬扈从，代宣王言。名位尤重，仿两汉大将军制，而亲谊过之。初尚命军机大臣代摄”，“后特分析，体制尤正”[13]，但从此不再办理政务。如今形势严峻，亟须代谋之人，咸丰帝遂将其两种职能合并起来，由御前大臣“代摄”军机大臣之责。也就是说，咸丰帝失望之余，不得不改弦更张，将军机大臣弃置一旁，任用满族亲贵，怡亲王载垣、郑亲王端华及其同父异母弟肃顺等御前大臣，遂得以用事。于是，御前会议渐渐取军机处而代之，而其权势则尤过之。章士钊曾引用李慈铭《日记》以说明这一权力转移过程。“比国事日亟，上知宰执无能为，颇任宗王及御前大臣，枢密之权渐替。……或谓长洲在枢府，时御前某大臣骄甚，凡枢臣拟旨，径取笔涂抹之。长洲虽不敢违，然默然自守，不肯曲附。而同官如匡公源、穆公荫、杜公翰、文公祥，尤恭谨承顺恐后。于是，枢柄尽移于御前诸贵，而长洲终以不为所喜，受其排挤云。”章士钊解释说：“御前某大臣者肃顺也。宗王及诸贵，则统郑、怡王言之。”[14]不过，这里还应补充一句，所谓“长洲”者，彭蕴章也。至于造成这一历史现象的原因，章士钊则采取客观叙述的方式，将三条成因中的一、二两条（形势紧张、军机大臣无能）与第三条（肃顺跋扈）相提并论，且似有非此即彼之意。而事实上，恐怕三条原因都有，也不会没有主次之分。肃顺专横跋扈，凌轹同僚，原因不外有三：一是政见不同；一是有权有势，身份高贵；一是个人性格，所谓“江山易改，本性难移”者也。第一点留待后议，现仅就后两条做点分析。论出身肃顺不过是闲散宗室，曾长期四处游荡，无所事事，给他做个散秩大臣、奉宸苑卿之类，也只是为了照顾他的衣食，无论如何也没有欺压军机大臣的资格。至于权势，则全是咸丰所授予。而军机大臣本是皇帝的亲信，并非肃顺的家奴，他欲行欺压，也要看咸丰的态度。所以，这些原因都是次要的，派生的，由咸丰皇帝的态度决定的。正是由于国势危急，咸丰帝急需助手，欲行非常之事，必用非常之人，所以才弃军机大臣如敝屣，放纵肃顺如虎狼。关于这一点，后面还要详述。但不管出于何种原因，有一点是可以肯定的，那就是肃顺的地位已凌驾于军机大臣之上，握有国相的实权，成为事实上的丞相。无怪乎章士钊在讲完上述情况之后，会从中得出结论说：“观此，当时朝政机枢，盖全掌于肃顺一人之手。”[15]薛福成亦称，载垣、端华、肃顺三人盘结，“同干大政，而军机处之权渐移，军机大臣皆拱手听命，伴食而已”。还说怡、郑“二王实皆庸愦无能，其揽权窃柄一以肃顺为主谋”[16]。
肃顺字雨（又豫）亭，宗室远支，郑亲王端华异母弟，行六。道光中授委散秩大臣、奉宸苑卿。咸丰帝即位，擢内阁学士，兼护军统领等职。以其敢于任事，渐受重用。咸丰四年授御前侍卫，迁工部侍郎，历任礼部、户部侍郎。咸丰七年擢左都御史、理藩院尚书，兼都统，渐与廷议。怡亲王载垣与郑亲王端华虽地位显赫、同被重用，但办事能力不强，遇事也拿不出什么主意。而肃顺为人机敏、刚毅，虽属不学无术，但却遇事果断，敢作敢为，具有一定社会经验与办事才能。尤其长期生活与接近社会下层，洞悉社会弊端，痛恨官场的昏庸腐败，嫉之如仇，受命之先，即于咸丰召见时提出“严禁令、重法纪、锄奸宄”的主张，“皆当上意”[17]。也就是很合咸丰的口味。当时，“内忧外患”，形势严重，整个清王朝岌岌可危。而清政府各级官员，从中央到地方，除少数警觉、振奋者外，绝大多数贪污纳贿，依然故我。咸丰帝心急如焚，急欲从政治上扭转清政府的危机局面，遂大刀阔斧，严刑峻法，对吏治严加整顿，接连兴起几个大狱。当时主要有议约违旨案、顺天乡试舞弊案、户部宝钞处贪污案，元老重臣耆英、柏葰或赐死或处斩，涉案官员株连甚众。主管户部的大学士翁心存几被科以重罪，被迫休致。据当时的记载和后人的研究，对于清政府数年之间所发生的这一巨大变化，肃顺从中起了很大作用。《清史稿》载：咸丰八年“英法联军犯天津，起前大学士耆英随钦差大臣桂良、花沙纳往议约。耆英不候旨回京，下狱议罪，拟绞监候，肃顺独疏请立予正法，上虽斥其言过当，即赐耆英自尽。大学士柏葰典顺天乡试，以纵容家人舞弊，命肃顺会同刑部鞠讯，谳大辟，上念柏葰旧臣，狱情可原，欲宽之；肃顺力争，遂命斩”。户部为裕饷，印行纸币，铸行当百、当五百大钱，设置宝钞处、官钱总局分管其事。“肃顺察宝钞处所列‘宇’字五号欠款与官钱总局存档不符，奏请究治，得蒙混状，褫司员台裴音等职，与商人并论罪，籍没者数十家。又劾官票所官吏交通，褫关防员外郎景雯等职，籍没官吏亦数十家”[18]。一时朝野震惊，秩序肃然，风气大为好转，直到肃顺被处死之前，再没有发生过考场舞弊案件。可见，当时对吏治的整顿还是取得一定成效的。其实，当时对犯罪大臣的处置，并未超出清朝的法律规定，尚不如顺治年间同类案犯所受惩办之重。只是由于那拉氏、奕?政变之后肃顺被杀，诸多事实遭到歪曲[19]，不少问题黑白颠倒，是非混淆。细察肃顺所为，虽难免挟嫌报复、杀人树威的成分，也显得有些感情用事，急于求成，但其主旨是与咸丰皇帝相同的，亦不失为对症下药、整顿清朝吏治的良方。所谓久玩之后，振之以猛，正是诸葛亮治蜀的指导思想，若能长此以往，清王朝政治上的腐败可能会受到一定程度的抑制。所以，当有人批评咸丰帝“求治太锐，不免操之已蹙；除弊太急，不无过为已甚”时，他立刻下诏予以反驳，称“朕执两用中，毫无偏倚。近来诸事苟且，即如现办户部钞票局一案，弊端迭出，若不严惩，何以肃法？徒持宽大，尚未平允”。[20]然而，肃顺毕竟不学无术，亦非丞相之才。为相者不仅为皇帝制定并具体执行国家方针大计，还须统率群僚、和衷共事，故有所谓“是非不可太清、爱憎不可太明”之说，以使人敢于接近自己。而肃顺心胸褊狭，作风霸道，行事狠戾，刻人宽己，有似酷吏行径，殊非丞相所宜。加以当时满朝文武贪渎成性、因循苟且，他的所作所为不仅惊世骇俗，简直可以说人人自危了。不过，我们仍能从中看出，肃顺当时“独被信任”、凌轹群僚的特殊地位，亦隐然一当朝宰相、政府首脑了，说他实在一人之下、万人之上，似亦不算过分。尤为重要的是，当他的意见与咸丰皇帝发生分歧时，敢于坚持己见，起而抗争，更是多年来从未有过的。自从明初朱元璋兼夺相权、建立廷杖制度以来，尤其鳌拜、和珅被杀之后，极少有人敢跟皇帝相争。故肃顺所行之事、所处之位、所执之权，与明初以前的丞相颇为相似，而与明、清各朝的成例大不相同。因而，不少论者不明就里，将这一特殊历史现象的成因，或者归之于肃顺的强梁、咸丰的懒惰，或者视肃顺为非法篡权，惊其连军机大臣都不是，何以竟有那么大的权力？有人甚至把肃顺看成怪物，用一般成见解释其所作所为，以论证那拉氏、奕?发动政变的合理性。他们面对晚清历史上这一难解之谜，所以不能做出恰当解释，其主要原因还是忽视了一个重要事实，即在太平天国革命战争的强大压力下，皇帝一人难以独支危局，不得不倚任强有力的宰辅。这样，在中央政权的实际运作中，就不能不容忍与默许相权的存在，非如此则不能发挥其作用。
那拉氏、奕?政变上台之后，虽然取消了大臣赞襄政务制度，实行垂帘听政，但中央政权的这种权力结构并未改变，相权不但没有取消，反而得到进一步的加强，惟那拉氏取代咸丰，奕?取代肃顺而已。
从个人地位来说，奕?原本是道光帝遗诏特封的恭亲王，具有与众不同的地位。又是同治皇帝的亲叔，那拉氏的小叔子，可以说既亲且贵。政变之后，那拉氏又酬其拥戴之功，封其为议政王、领班军机大臣，主管总理各国事务衙门。从个人关系来说，留任与新任军机大臣桂良、文祥、宝鋆等人，不是他的岳父，就是亲信、死党，遇事看其眼色，再加上议政王头衔，更使奕?名正言顺地成为政府首脑，当朝宰相。同时，那拉氏虽掌握最后决定权，但却没有治国才能与经验，遇有国家大事拿不出什么主张，在这方面尚不如咸丰帝，只是阴狠毒辣，善弄权术而已。再者，她靠奕?的力量政变上台，满朝文武多属奕?一党，遇有分歧不能不容忍退让，只是明辨君臣之分，使其安于臣位、不敢作非分之想而已[21]。这样，自咸丰十一年政变上台至同治四年取消议政王称号的五年之间，清朝中央政府就形成了垂帘听政与亲王议政的联合体制，出现帝、相并存的局面。整个朝政的制定与实施，无不出于奕?之手。遇有重大事项，总是先由奕?提出主张，经那拉氏照准，再交由奕?具体执行。其地位之煊赫与实际上所起作用之大，则都超过肃顺，成为名副其实的国相。其议政王的头衔尤非一般。清朝贵族入关之前，虽曾有过八王议政制度，康熙初立亦有过四大臣辅政之事，但究非一人专任可比。八人、四人尚有相互之间的牵制，而一人专任则国家诸大政，事事处处皆可参与议定，其情形同太平天国的东王杨秀清有些类似，较之古时丞相权位尤重。正像有人说的那样，“军机仅事承宣，久无实权，唯恭忠亲王议政时略可专断”[22]。当时虽行垂帘听政之体制，但“两宫初政，春秋甚富，骤遇盘错，何能过问？”所以，“所承之旨，即军机之旨，所出之谕，即军机之谕”，一时形成太后听政其名、亲王议政其实的局面。有人还进一步解释说：“两宫垂帘听政，则军机必以亲王领班，下以数大臣辅之，所谓军机大臣是也。凡事由亲王作主，商之大臣而定。每日上班，必由领班之亲王开口请旨。所请何旨？即未上班时所商定者，虽偶有更动，亦罕矣。”[23]
那拉氏是个权力欲极强的女人，其内心深处，对于这种权力分配方式是很不满意的。只缘当时自己根基尚未稳固，羽翼尚未丰满，尤其以太平天国为中心的全国大起义还没有镇压下去，尚需借重恭亲王的力量。所以，她表面上对奕?处处迁就，事事容让，以充分调动其积极性，最大限度地发挥其作用；而实际上则无时无刻不以警惕的目光看着恭亲王的一举一动，一旦时机成熟，就可迅速出击，剥夺其特殊地位，兼并其手中的相权，以重新恢复旧制，做一个独断专行的女皇。这一天终于到来了，这就是同治四年的春天。这时，太平天国革命已被镇压下去，湘军首领曾国藩也被收拾得服服帖帖，再没有什么外部力量足以构成对清廷的威胁，于是，就开始动手解决恭亲王奕?的问题了。
早在辛酉政变取得胜利之初，即处死肃顺的第二天，那拉氏就发布上谕，借题发挥，对奕?等提出警告：“王、公、内外文武大臣均受皇考大行皇帝深恩，特备任使”，“倘敢纳贿招权，营私舞弊”，“载垣等前车具在”。“嗣后倘有如载垣等专擅不臣者，尔王、大臣等以及科、道即行参奏”，“倘仍前缄默”，“朕不能宽宥也！”[24]奕?一看便知这主要是针对自己的，遂于次日急急上奏，表示要“尽心竭力，一秉公忠，与在廷诸臣认真办理，以期仰慰先帝在天之灵，用酬委畀深恩于万一”。并请求“明降谕旨，饬下中外大小臣工，嗣后于朝廷用人行政贤否是非，务当各抒己见，据实胪陈，以求折中至当。而臣得借以多方历练，庶不致有陨越之虞矣！”[25]实际上，奕?与那拉氏较量的第一个回合就落在下风，臣服于慈禧太后的脚下，但却并未从中看透那拉氏的为人，也没有接受应有的教训。他生长深宫之中，自幼处于尊崇的地位，加以性情虚浮，社会阅历甚少，实际经验尚不如自幼生长民间的那拉氏。赵烈文说他“聪明信有之，亦小智耳”，“身当姬旦之地，无卓然自立之心，位尊势极而虑不出庭户。”[26]其智囊宝鋆也说：“恭王虽甚漂亮，然究系王子，生于深宫之中，外事终多隔膜，遇有疑难之事，还是我们几个人帮忙。”[27]所以，对于政变上台后他与那拉氏的关系，并没有看透，虽然垂帘听政之初，那拉氏曾给了他一个下马威，但稍过即忘，不知自警，很快忘乎所以，恃功骄盈之态难以自掩，从而为那拉氏重新兼夺相权提供了可乘之机。只是恭亲王在朝臣中有一定威望，又有统兵在外的胜保为其军事支柱，故动手之前必须先除掉胜保。
由于当时手握京畿主要武装力量的胜保在辛酉政变时，于“太后垂帘听政”之外，又提出一个“近支亲王辅政”的问题[28]，迫使那拉氏不得不接受太后、皇叔联合执政的体制，犯武人干政之大忌，那拉氏早就对他恨之入骨，起了杀以泄愤之心。其后胜保又对恭亲王多方行贿、拉拢，二人关系日益亲密，这就更加坚定了那拉氏杀掉胜保、以剪除奕?羽翼的决心。而胜保自己亦行为不检，授人以柄，这就无疑为那拉氏实现这一图谋大开方便之门。同治元年七月，那拉氏先下令将胜保由安徽调往陕西，接着又于十一月以恃功骄盈、多次庇护苗沛霖与宋景诗部“降而复叛”等罪，密令督办陕西军务的钦差大臣多隆阿将其逮捕，并于同治二年二月槛送至京师。七月，下诏赐其自尽，从而剪除了奕?的羽翼。由于在此之前几次欲杀胜保，都因奕?的阻挠而未获成功，故这次那拉氏还特地耍了一个小花招。为了避开奕?的阻挠，她又重施杀肃顺时的故技，先令人背着奕?秘密拟定谕旨。“一日，帘内传旨无事，各直员皆散，恭邸甫出而赐胜死之旨从中降”[29]。当奕?发现回救时，已经来不及了。同治三年六月，曾国藩兄弟率湘军攻陷太平天国的首都天京，随后将该地区湘军五万人陆续调走或裁撤，仅留数千人戍卫省城，其前敌统帅曾国荃亦被迫辞职回籍。那拉氏以为时机已到，便暗中布置，于同治四年三月向奕?开刀。
日讲起居注官蔡寿祺首先发难，以议论朝政的形式呈递奏折，对奕?进行政治攻击。他根据那拉氏的授意，在折中提出“广言路、勤召对、复封驳、振纲纪、正人心、整团练、除苛政、复京饷”[30]八条要求，并批评奕?重用汉臣，指责劳崇光、骆秉章、曾国藩、刘蓉、李鸿章等督抚大员结党营私、排斥异己。该折留中。时隔十日，蔡寿祺又上一折，好像得到什么高人的指点，一改上次万箭齐发的做法，将攻击的矛头集中于奕?一人，列出“揽权、纳贿、徇私、骄盈”四大罪状，要求奕?引咎辞职，“归政朝廷，退居藩邸，请别择懿亲议政”[31]，而在统治阶级内部引起更大的震惊与混乱。那拉氏乘乱出击，避开奕?控制的军机处，召集周祖培等八人，命其照蔡折给奕?定罪。周祖培等惊惧交加，怵于那拉氏的淫威，尽管查不到事实，最后仍不得不以“事出有因，查无实据”为由，将那拉氏事先亲自草拟的文理不通、错字连篇的上谕，加以润色，仅在“恭亲王”与“妄自尊大”之间，增添“议政之初，尚属谨慎，迨后”十字，即匆匆发向全国。蔡寿祺胆子如此之大，那拉氏动作如此之快，不能不令人联想起四年前那拉氏、奕?导演的，作为政变先声的董元醇奏请太后垂帘听政的闹剧，内容有变，手法雷同，个中奥秘，不言自明。那拉氏的“上谕”称：“朕奉两宫太后懿旨，本月初五日据蔡寿祺奏，恭亲王办事徇情、贪墨、骄盈、揽权，多招物议，似此劣情，何以能办公事！查办虽无实据，事出有因，究属暧昧，难以悬揣！恭亲王议政之初，尚属谨慎，迨后妄自尊大，诸多狂傲，倚仗爵高权重，目无君上，视朕冲龄，诸多挟制，往往暗使离间，不可细问；每日召见，趾高气扬，言语之间，许多取巧妄陈。若不及早宣示，朕亲政之时，何以用人行政！凡此重大情形，姑免深究，正是朕宽大之恩。恭亲王著毋庸在军机处议政，革去一切差使，不准干预公事，以示朕曲为保全之至意。至军机处政务殷烦，著责成该大臣等共矢公忠，尽心筹办。其总理通商事务衙门各事，宜责令文祥等和衷共济，妥协办理。以后召见、引见等项，著派惇亲王、醇郡王、钟郡王、郛郡王四人轮流带领。特谕。”[32]
不料，上谕发布之后，在统治阶级上层，招来一片惊异、反对之声。惇亲王奕誴，本奕?同父异母第五兄，为人蠢笨、憨直，出承惇亲王爵，因不直其政变杀肃顺事，多年与奕?不和。这次见奕?突然遭此沉重打击，顿有兔死狐悲之感，疑为那拉氏擅作威福，欲灭觉罗近支诸王，遂警惕起来，愤然上疏抗争。随后，醇郡王奕、通政使王拯、御史孙翼谋接连上疏力争，不同意罢免奕?。将这些奏折发下复议，结果也是反对者多，赞成者少，且反对之声越来越大，几乎众口一词，要求收回成命。尤为应该注意的是，有人竟以“夷人”为词，称“该王素为中外仰重，又为夷人所信服，万一夷人以此为请，从之则长其骄肆之心，不从则别启猜疑之渐”[33]，更使那拉氏有所顾忌。这样，她也就只有退却一条路了。然而，那拉氏毕竟具有丰富的政治经验，在其前行无路必须退却时，也要竭力掩盖自己的政治意图，以免陷于被动。于是，她再次耍弄两面手法，在将这一问题提交王公大臣集议之前，分别召见意见不同的两派人物，使双方都以为得到那拉氏的支持，造成意见相持不下、一时难以成议的局面，从而冲淡了反对派黑云压城的政治气氛。当与议朝臣意见渐趋一致时，她便乘机发布明谕，恢复奕?内廷大臣、管理总理各国事务衙门的职务。接着，召见奕?，面加训诫，见其“伏地痛哭，无以自容”，“深自引咎，颇知愧悔”，完全屈服于自己的脚下，那拉氏便故作“衷怀良用恻然”的姿态，恢复奕?军机大臣的差事，但“毋庸得议政名目，以示裁抑”[34]，并将上述情形与新的决定以上谕的形式发布全国。至于奕?的内务府大臣、宗人府宗令及正黄旗满洲都统等军政要职，则已于数日前由他人接替。经过这次打击，奕?不仅实权顿减，地位降低，而更为重要的是从此失去议政之权，再不能与那拉氏帝相联合，隐隐相抗，完全变成驯服的臣仆，同咸丰初年以前的军机大臣无异，徒有相名，而无相权。
至此，通过辛酉政变建立起来的听政、议政联合政体宣告解体，肃顺执政时由咸丰皇帝出让的相权，亦由那拉氏对奕?的突发一击而夺回。从此，那拉氏便成为中国历史上继武曌之后的一代女皇，而清王朝则通过她的手，以帝权兼并相权，在经过一场惨烈的战乱之后，重新恢复了昔日极端的君主专制体制。
第三节 清政府政治对策的形成与实施
清代咸同年间中央政府权力结构的变化，以及咸丰后期军机处的失势和相权的产生，都与清政府为镇压太平天国革命所采取的政治对策，尤其围绕这些政策在中央政府内部所进行的一系列斗争有关。肃顺所以敢于力争这一久已消失的权力，并强行加以使用，以及咸丰帝所以出让这一权力，容忍肃顺以御前大臣、户部尚书行使相权，皆因这些政策对清王朝至关紧要，生死攸关，而又非如此不能克服障碍，使之得以贯彻执行。
为了将太平天国革命尽快镇压下去，清政府采取了包括政治、经济、文化等在内的一系列政策。这里只讲政治方面的，主要有以汉制汉与放权督抚两项，与此相关的还有重用士绅、重用勇营两项。实际上，这是一次统治阶级内部的权力再分配。满洲贵族，尤其觉罗皇室、皇帝本人，为了打赢对太平天国的这场战争，保住自己至高至大的权位，不得不从自己手中分出一部分权力，授予汉族地方督抚，以最大限度地调动和发挥他们的作用。
以汉制汉的思想与政策由来已久，满洲贵族入关前后曾被广泛地加以运用：如收编孔有德、耿仲明、尚可喜等汉族降人，于满、蒙八旗外建立汉军旗；招降吴三桂等明将及大批明军，于八旗骁骑营外建立绿旗营；招降洪承畴等明臣，借以制定各项政策、法令和规章制度，维持统治秩序，以及在各级政权中选用汉族官员等，都属于这一类。只是当其统治地位逐步稳固，尤其平定三藩之后，这一思想与政策渐渐淡化，且其借重汉人的程度，亦远不能和咸同年间相比。因为上述人员至多起一些配合、辅助作用，满洲贵族从未让他们唱过主角。其原因无他，主要还是由于斗转星移，满汉之间的力量对比发生了变化。对满洲贵族来说，他们所面临的是完全不同的政治、军事形势，无论其自身还是客观环境，都已起了很大变化。所以，这项政策之能否得以实施，及其实际上的深度与广度，对他们自身来说，则具有更为重要的意义。
清王朝是少数民族入主中原建立起来的一代政权，一开始就陷入占中国人口百分之九十的汉族人众的包围之中，犹如汪洋大海中的一叶扁舟。满洲贵族乘明朝末年旧政权垮台、新政权尚未巩固之机带兵杀入关内，其得天下之巧、杀戮之重前所未有。虽然以暴力镇压了汉族人民的反抗，然而民族对立情绪，包括地主士绅在内的、各阶层民众的反满思想，却仍长期存在，难以消除。所谓马上得天下，却不能马上治天下。如何保持自己的统治地位，就成了他们政治上的一个大课题。他们接受元朝统治者仅据有天下八十年即行灭亡的教训，为了长久保持其统治地位，采取了一系列政治措施，除加强满族团结、推行汉化政策、联合蒙、回、藏族上层人物、对反满思想加紧镇压外，还刻意对汉族民众进行分化，吸收一部分汉族士绅参加各级政权，担任各种职务，以达到分而治之的目的。但这是有条件和有限度的，而民族歧视则根深蒂固，民族藩篱与警戒之心依然存在。所谓条件，就是誓死效忠满洲贵族；所谓限度，就是名义上满汉兼用、六部堂官缺额对等，而实际上则不让汉员掌握实权，尤其不让他们掌握兵权。所谓民族歧视，就是旗员与汉员之间同样条件下的种种不平等，差别相当悬殊。所谓民族藩篱，就是对一些要害部门官吏任职资格的限制，或明或暗地规定，某些缺额只能由旗员担任，汉员不得与闻。所谓警戒之心，则指清廷对担当督抚要职的汉族大吏放心不下，往往在身边安插旗员加以监视，一动一静上报皇帝。据载，“六部皆有匾，上书某年满大臣等，宜时至大内某官（宫），敬谨阅看某朝所立御碑”。而“宫内所立碑，系专谕满大臣。大略谓本朝君临汉土，汉人虽悉为臣仆，然究非同族。今虽用汉人为大臣，然不过用以羁縻之而已。我子孙须时时省记此意，不可轻授汉人以大权，但可使供奔走之役云云”。可谓立意“深远矣”[35]。这样，就不能不常常发生以往朝代所未曾有过的怪事，下吏无法无天，上司不敢管束，甚至竟有下吏欺压上司、逼死（或直接或间接）上司之事。究其原因，则不外上司为汉员，不得皇帝信任，而下吏属满员，有监视上司之责而已。至于下吏挟私诬告，皇帝偏听偏信，汉员蒙冤受屈之事，则更是屡见不鲜。咸丰四年湖广总督吴文镕，就是在旗员鄂抚崇纶的一再上告、诬陷和不断逼迫下，带少数兵力出防黄州，终致败死的。从军事的角度看，这是个明显的错误。当时湖北兵力不敌太平军，所谓“战则不足，守则有余”是尽人皆知的。出发前吴文镕曾致函曾国藩，明知送死却不敢不赴黄州，其原因就是崇纶受咸丰宠信，有言必听，吴文镕无处可以申辩。曾国藩当时也是敢怒而不敢言，待其政治上站稳脚跟之后，便即专折弹劾崇纶，为吴申冤辩诬，也为自己出了一口气。所以出现这种情况，归根结底还是因为满洲贵族以勇武自雄，自恃种族优越，藐视汉族，鄙视汉员。虽然让这些人做官，但仍视为恩赐。在他们看来，这些汉员在清政权中的作用，不过是一种陪衬。他们很少认为，没有这些官员，就很难统治下去；更不会想到，将来会有一天，只有依靠汉族官员的支持，才能维持他们的统治。
其实，嘉庆初年的川楚白莲教大起义，就已经给他们敲起了警钟。虽然它终被清政府镇压下去，但其战争过程表明，不仅赖以征服中原的满蒙八旗勇武已属过去，平定三藩时充任主力的绿营也成了明日黄花，追杀堵截全靠地主团练，不过倚仗特权，欺瞒天下，团练苦战，绿营收功，汉员出力，旗员受赏而已。这种自欺欺人的做法，掩盖了事实真相，也蒙住了自己的眼睛，使他们难以发现形势的变化，当然也就更谈不上提高认识、调整政策了。《清代野史》称：“满自开国，重用满而轻视汉，不曰‘汉儿庸懦喜名誉’，即曰‘吾满勿沾染汉人习气’。”[36]更有所谓“近支排宗室，宗室排满，满排汉”[37]之说。晚清学者薛福成亦曾专门著文谈及此事。只是当时清廷尚在，恐触忌讳，语言有些含混闪避，不敢过于直露。他说：“圣清御宇余二百年，凡磊落闳伟盖世之勋业，皆出满洲世族及蒙古、汉军之隶旗籍者。汉臣虽不乏贤儁，不过以文学议论黼黻隆平而已。”为什么会出现这种情况呢？“先皇措注之深意，盖谓疏戚相维、近远相驭之道当如此，而风气之文弱，不娴骑射，将略非所长，又其次也。”他还说：“乾隆、嘉庆间防畛犹严，如岳襄勤公之服金川，二杨侯之平教匪，虽倚任专且久，而受上赏、为元勋者，必以旗籍当之。”为何竟然如此？“斯制所由来旧矣。”[38]就是说，这是清朝的固有制度，已行之很久了。
在镇压太平天国革命的战争过程中，最早提出重用汉人、以汉制汉的是文庆。文庆字孔修，费莫氏，满洲镶红旗人。出身官宦之家，其祖父曾任两广总督。道光二年进士，选庶吉士，散馆授编修。道光十二年授礼部侍郎，兼副都统。此后屡升屡降，反复进出军机处。咸丰二年起授内阁学士，寻擢户部尚书，复为内大臣、翰林院掌院学士。咸丰五年复为军机大臣、协办大学士，加太子太保衔、拜文渊阁大学士。咸丰六年晋武英殿大学士。从上述经历可知，文庆确乎清政府的元老重臣。他受道光、咸丰两帝信任，虽屡因失误褫职，却仍恩眷不衰，旋即复职，寻又提升，情形较为少见。其于满汉关系，尤具远见卓识，识大体、顾大局，胸怀宽广，不为俗见所蔽。“平时建白，常密请破除满汉藩篱，不拘资地以用人。”[39]太平天国革命爆发后，更力主重用汉员。“尝言欲办天下大事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民间疾苦，熟谙情伪，岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”[40]曾国藩、胡林翼等皆得其护佑、识拔。
道光二十年文庆典江南乡试，充主考官。副考官为刚刚授职翰林院编修的胡林翼，因私携江西举人胡某入闱事泄，当受重处。“文庆重林翼才识，以为将来必能大有展布，若以新进获重咎，将难再起。己为旗员，且旧臣，虽降黜易于登进也。因挺身自认其事，遂降四级为鸿胪寺卿，林翼仅坐失察降一级。”[41]其后，胡林翼靠副江南乡试时所取门生的资助，捐得贵州知府，屡署、任安顺、镇远、黎平等府知府，因实行团练保甲、镇压当地小股农民起事卓有成效，被贵州地方官奏保贵东道道员，任命状未到，即应调赴湖北委用。不料刚到湖南岳州，即闻湖广总督吴文镕败死黄州之讯，遂进退失据，犹如丧家之犬，出于无奈，只好暂寄前礼部侍郎、湖南团练大臣曾国藩的麾下。其时所统主要为自贵州带来的六百黔勇，亦未见其立有什么大功，只因获文庆之“深知”，赞赏“其才略，屡密荐，由贵州道员一岁之间擢至湖北巡抚，凡所奏请，无不从者”[42]。曾国藩初起，以汉人书生组建湘军，为祁寯藻“所觝排，又累战失利”，遂致朝野皆疑，自己也曾投水自杀，省城长沙内外更是怨声载道。而湖南巡抚骆秉章、布政使徐有壬、按察使陶恩培所谓三宪大员，尤其徐、陶两位，则冷眼旁观，等待时机，随时准备发难。其处境之难可想而知。多少年后提及此事，曾国藩仍不免神情凄然。当时，只有文庆独具慧眼，“谓曾某负时望，能杀贼，终当建非常之功，时时左右之”。同时，文庆对“督师淮上”的袁甲三、“巡抚湖南”的骆秉章，亦皆“尝荐其才，请勿他调以观厥成”。即如户部主事阎敬铭这样的小京官，以军机大臣、武英殿大学士兼管户部的文庆，也因其“明习部务”“常采用其议，虽他司所掌，亦询之以定稿”。[43]对于力不胜任的旗员大吏，文庆则力主及时罢免。咸丰六年十一月文庆临终之前，“遗疏谓各省督抚如庆端、福济、崇恩、瑛棨等皆难胜任，不早罢之，恐误封疆事”[44]。文庆上年七月接替奕?入值军机处，任领班军机大臣，距去世之日尚不足十七个月。
在如何看待和处理满汉关系的问题上，文庆的确不失为一位较有胆识与远见的政治家，在清政府的元老重臣中尤属凤毛麟角，难能可贵。其“重用汉人”的思想与主张，对于民族偏见颇深的满洲贵族来说，无疑起了振聋发聩的作用，不仅为清政府制定和推行以汉制汉政策奠定了思想政治基础，亦为曾国藩军政集团的发展开辟了一条通道。无怪乎曾国藩的得意门生薛福成会对文庆如此推崇。他在《书长白文文端公相业》一文临近结尾之时说：“曾公克金陵报捷也，推使相官文恭公居首，而己次之。海内称其让德。今伯相李公将平捻寇，将军都兴阿公甫受命督师而寇适灭。都公谦不报捷。大功之成，由汉大臣专报，自兹役始。迨左文襄公平回寇，则竟不参以他帅，满汉已无町畦。功名之路大开，贤才奋而国势张，盖文文端公之力为多。”又说：“宰相以荐贤为职。荐一世之贤，平一世之难，其功固不浅。若所荐不仅一世之贤，而移数百年积重之风气，非具不世出之深识伟量，其孰能之？余故表而书之，以谓中兴之先，论相业者，必以公为首焉。”[45]在这段话语中，既有冷静的理性分析，也饱含着胜利之后对这位保护神的感激之情。这般情感，倾注到肃顺身上固然万万不可，即发向奕?亦未尽适宜，这样，也就只有向文庆表达了。
文庆去世之后，坚持重用汉人、实施以汉制汉之策者是肃顺。其于曾国藩终得两江总督之位、左宗棠免于牢狱之灾而骤获大用，都起了关键作用。故李岳瑞在《春冰室野乘》中说：“发逆荡平之由，全在重用汉臣，使曾、胡诸公得尽其才。人第知其谋之出于文文端公庆，而不知帷幄之谋，皆由肃顺主持之。”[46]《清代野史大观》也说：“曾国藩、胡林翼之得握兵柄，亦皆肃顺主之。”[47]薛福成等亦曾专文述及此事。其《肃顺推服楚贤》称：“肃顺于咸丰年间始为御前大臣，贵宠用事……其人固无足论矣。然是时粤贼势甚张，而讨贼将帅之有功者皆在湖南，朝臣如祁文端公、彭文敬公尚懵焉不察。唯肃顺知之已深，颇能倾心推服。平时以座客谈论，常心折曾文正公之识量，胡文忠公之才略。”[48]
肃顺对湘军将帅为什么竟能知之甚深呢？此可谓冰冻三尺，非一日之寒。只因肃顺早已“获罪伏法”，薛福成不肯多所牵连，故不能像文庆那样毫发不遗，颠末尽述。其实，肃顺“虽痛恨科甲，而实爱才如渴，一时名士，咸从之游”[49]。《清史稿》称，肃顺当权之后，“日益骄横，睥睨一切，而喜延揽名流，朝士如郭嵩焘、尹耕云及举人王闿运、高心夔辈，皆出入其门，采取言论，密以上陈”[50]。《慈禧传信录》亦称：“肃顺虽暴戾，独敬礼汉人，尝谓满、蒙气运已终，后起皆竖子。”[51]《清代野史大观》则说：“肃顺秉政时，待各署司官，眦睢暴戾，如奴隶若。然唯待旗员则然，待汉员颇极谦恭。尝谓人曰：‘咱们旗人浑蛋多，懂得什么？汉人是得罪不得的，他那支笔厉害得很。’故其受贿亦只旗人，不受汉人也。汉人有才学者，必罗而致之，或为羽翼，或为心腹，如匡源、陈孚恩、高心夔，皆素所心折者。”还说：“肃顺极喜延揽人才，邸中客常满。”[52]《清世说新语》则称：“肃顺优礼贤士，而又有知人之鉴。”郭嵩焘因喜谈洋务，在第二次鸦片战争中主和议，备受“肃党”陈孚恩青睐。而郭嵩焘“亦当时极以肃顺为然之人，以先出都，得免于‘肃党’之目”。有人说，若“南归稍缓一两月，天津兵溃，嵩焘前言皆验，尚书必邀致之，使并入党祸。”[53]这里所说的“尚书”，就是先为“穆（彰阿）党”、后为“肃党”、最后死于新疆流放地的陈孚恩，时任兵部尚书、吏部尚书。这位人士还说，曾国藩、郭嵩焘、王闿运、吴汝纶等言及咸丰末年之事，总不免含有为端、肃讼冤之意。以上所述虽有些传奇色彩，好像肃顺将清朝的民族歧视政策翻转过来，有些言过其实，但其欲办天下大事，非重用汉人不可的思想，颇与文庆相合。而其所网罗的郭嵩焘、尹耕云、王闿运、高心夔等诸名士，则多与曾、胡友善，而郭尤称密友。这样，肃顺对于湘军的情况知之甚详，对湘军将帅知之甚深，对曾、胡诸人倾心推服，也就不奇怪了。所以，他所推行的以汉制汉政策，更较他人坚实有力，以至成为清政府镇压太平天国革命的根本方针，那拉氏、奕?政变上台之后，杀其人而不废其策。至于肃顺推荐曾国藩、救援左宗棠之事，则有多人言之甚详，其中又以薛福成的文字传播最广。
咸丰十年太平军再次踏破清军江南大营，顺势夺占苏、常繁富之区。原两江总督何桂清因弃城获咎革职，咸丰帝欲调胡林翼总督两江。“肃顺进言道：‘胡林翼在湖北措注尽善，未可挪动，不如用曾国藩督两江，则上下游俱得人矣。’上曰善，遂如其议。”[54]《归庐谈往录》亦称：“两江总督何桂清以逃死拿问，而代任殊未定人，肃首以曾某为请，得旨即行。”还说：“湖口高刺史心夔时在肃幕，左右其事。”“独山莫孝廉友芝时亦在都，与二三清流实始倡议。知高为肃所重，邀与密商，高毅然以此自任。殆奉谕旨，肃下直趋高馆曰：‘行矣，何以谢保人’，握高手大笑。置酒极欢而散。”[55]而左宗棠则因充任湖南巡抚骆秉章幕僚，呼喝指挥，隐操一省大权，为非分礼仪之争，卒革署湖南提督、永州镇总兵樊燮之职。“樊燮控之都察院”，湖广总督官文“复严劾之”。廷旨敕下官文“密查”：“如左宗棠果有不法情事，可即就地正法。”其时，知其事者皆不敢言。肃顺告其幕客高心夔，高告知王闿运，王告知时任翰林院编修的郭嵩焘。郭复请王闿运求救于肃顺。肃顺说：“必俟内外臣工有疏保荐，余方能启唇。”郭嵩焘当时正与京师潘祖荫同值南书房，遂恳请潘疏荐左宗棠。“上果问肃顺曰：‘方今天下多事，左宗棠果长军旅，自当弃瑕录用。’肃顺奏曰：‘左宗棠在湖南巡抚骆秉章幕中，赞画军谋，迭著成效。骆秉章之功皆其功也。人才难得，自当爱惜。请再密寄官文，录中外保荐各疏，令其察酌情形办理。’从之。官公知朝廷意欲用文襄，遂与僚属别商具奏结案，而文襄竟未对簿。俄而，曾文正公奏荐文襄以四品京堂襄办军务，勋望遂日隆焉。”[56]徐珂《清稗类钞》亦言及肃顺救援左宗棠事，或许另有所本，其说大旨相同，而情节则较薛文为详。“当文恭参折之上，已奉密谕：左某如果有不法情事，即行就地正法。肃顺知之，语其幕客高心夔。高转语王闿运，王又转语郭嵩焘，郭使王偕高求肃营救。肃允之，第云：‘仍须别有人奏保，上如问及，可从而解释之，其势顺而言亦易入。若凭空陈奏，恐上见疑。’王以告郭，郭乃撰具保折，并怀三百金往觅潘。既相见，郭卒然指潘而问曰：‘伯寅，何久不宴我于莲芬家也？’（莲芬姓朱，为尔时名伶，工生旦剧，潘所眷也。）潘曰：‘近者所入甚窘，何暇及此？’郭强嬲之，偕赴莲芬家。既至，郭又问曰：‘今者具折保举人，肯为之乎？’潘询保何人，郭曰：‘姑勿问，折已代具撰，且缮就，第能具奏者，当以三百金为寿。’言次，即出三百金置潘前，连问曰：‘如何如何？’潘既夙信郭，又见多金，足以应急，不能无动，即取金纳怀中，曰：‘吾辈姑饮酒，再商。’因命莲芬置酒，相与痛饮。既，郭要潘同往递折，潘于路，复以所保何人为问，郭虑其中变，仍支吾之。至奏事处，潘曰：‘事已至此，必无悔理。唯所保何人，折中所言云何，必先令我知，否则万一叫起（叫起即召见也）将何词以对？’郭乃出折与观，潘无异言。折上，果叫起，上问曰：‘汝从何识左宗棠而知其为人？’潘仓促间未筹及此，乃饰词对曰：‘左宗棠是臣业师。’上颔之。未几，而胡文忠保左之折亦至，上乃顾肃曰：‘官文劾左宗棠，潘祖荫、胡林翼又保举左宗棠。方今多事，用人之际，人才难得，左宗棠果为不法，固应严惩，如有大才，亦应重用，不知究竟何若？’肃曰：‘闻左宗棠为湖南巡抚骆秉章所信用，一切皆归其主持。官文劾之，亦颇以其揽权为言。然骆秉章之在湖南，功绩昭著，即左宗棠之才可知矣。’上恍然，于是谕官文再行确查。及官复奏，亦为左洗雪，即奉命以三品京卿用。”[57]而《春冰室野乘》则又是一说。李岳瑞称：“方左文襄公之佐湖南幕府也，为蜚语所中，嫉之者争欲置诸死地，祸几不测。微肃之论救，必无幸矣。方狱之急时，文襄故交某君走京师，诣高谋之。高之入言于肃顺。肃曰：‘论救吾当力任之，然必外廷汉官有上疏言之者，某乃可尽言。不然，某素不与外官交通，上所深知，今无端言此，适以启上疑耳。’高出谋于众，众皆畏祸累，蔑敢应者。吴县潘文勤官翰林，慨然单衔入奏，请以百口保左宗棠无他。上果持其疏，询诸枢臣。肃顺首奏，‘潘祖荫国家重臣，所保必可信，请姑宽之，以观后效。’因乘机极言满将帅腐败不可恃，非重用汉臣不可。上大感动，即可潘奏。文襄获无事，旋即大用。而曾文正督师之局亦定于此时，肃之功顾可没哉？”[58]资料甚多，不胜枚举，虽细节略有出入，但有一点却可肯定，即左宗棠曾为官文所劾，几乎送命，其所以终得解脱、复获大用，全仗肃顺，否则，当时谁有此回天之力，可令咸丰帝转过这一百八十度的大弯子？况且，救左完全出于肃顺的主动。不然，如此机密之事能有几人得知？而皇帝已经批定之事，谁敢力推反转？肃顺泄密于先，授计于后，并不失时机地对咸丰帝启发诱导、出谋献策，不仅援救了左宗棠，还让咸丰皇帝心为之动，实际上完全接受了重用汉臣、以汉制汉的方针。这似乎是一次经过深思熟虑的、有计划有步骤的活动，并非一时心血来潮。而这件事又是实施其以汉制汉政策的关键所在，似亦非出于偶然。左宗棠因参革樊燮招来的这场官司前后经历了一年左右，其间正好穿插着太平军再破清军江南大营和曾国藩总督两江两件大事，而清政府对汉族官员，尤其湘军将帅的政策，亦在这一时期发生较为明显的重大改变，这就不能不引起人们的深思和种种联想。所以，劾左救左一事当时即已震惊政坛，引起社会的广泛注意，事后又为多人所记述、谈论，至今仍令史学家大感兴趣，也是不奇怪的。
清政府为镇压太平天国革命所采取的第二项重大政治对策是放权督抚将帅。当然，它在实施中也有一个发展过程。开始恐怕只是无其奈何地听任中央权力的流失，容忍地方督抚侵夺中央权力，而到后来，就有些忍痛割爱，较为主动地将中央的权力下放地方督抚了。自唐代节度使身兼军政，因地方权力过大而终致藩镇割据、走向灭亡以来，后世统治者多接受这一教训，注意正确处理中央与地方的关系，极力防止地方官权力过大，出现尾大不掉之局。以致宋代矫枉过正，颇似有点“宁与友邦，不赐家奴”的味道，不仅将三纲五常强调到灭绝人性的程度，借以约束文武官员和广大绅民的思想，而且对统军将帅多方牵制、忌刻尤深，致使武德不振、将帅无能、军力孱弱、御侮乏术，最后未亡于内而竟亡于外，与汉、唐正好相反，恰成对照。清王朝是满洲贵族建立的一代政权，为保持和巩固自己的统治地位，不仅设立民族藩篱、防止汉族官员掌握军政实权与要害部门，还要防范地方权力过大、尾大不掉，尤要禁绝汉族地方官员身兼军政、养成足可同满族皇室隐隐相抗的实力。所以，二百多年来，清王朝历代帝王都极力限制地方督抚和统兵将帅的权力，将军事、行政、财政、司法、人事大权条块分割，使地方大员各负专责、互不统属，谁都不能自行独立，只能听命于中央。从而将君主专制政体，强化到空前绝后的程度。正像有人说的那样，“东西南北，方制十余万里，手足动静，视中国之头目。大小省督抚，开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺”。其“事权之一，纲纪之肃，推校往古，无有伦比”[59]。而国家遇有战事，将则临时授符，兵则从各处搭配抽调，粮饷则另委大臣设立粮台，专门负责掌管，使他们互为依存，谁都不能拥兵自立。而督抚在战争中的地位更是无足轻重。正像薛福成所描写的那样：“国家承平余二百年，凡有大寇，兴大兵役，必特简经略大臣及参赞大臣。继乃有佩钦差大臣关防及号为会办、帮办者，皆王公亲要之臣，勋绩久著，呼应素灵。吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之。总督、巡抚不过承号令、备策应而已，其去一督抚，犹拉枯朽也。故督抚皆奉命维谨，罔敢违异。”[60]这种办法行之多年，卓有成效，削平三藩、用兵西陲，乃至镇压白莲教起义，亦皆事事奏功。不料，在太平天国革命面前，这套成法不仅完全失去灵验，而且成为取得战争胜利的严重障碍，可以说生死决于一策，到了非破除不可的时候了。
清王朝镇压太平天国为中心的全国各地各族人民大起义，同嘉庆初年平定川楚白莲教起义时情况已大为不同。由于财政拮据、国库空虚，国家常备军八旗、绿营腐败，清政府既无可用之兵，亦无可筹之饷，以致粮饷多靠自筹，征战主要靠练勇。尤其咸丰十年太平军再破江南大营、顺势夺取苏常富庶地区之后，清政府兵饷两空，主要靠各地督抚将帅以自募自练的勇营艰苦支撑，而清王朝最后得以危而复安，亦全靠这些汉族地方督抚和统兵将帅。故有些满族官员对他们感恩戴德，说“若辈皆百战功臣，若非湘淮军，我们今日不知死所耶！”[61]然亦有人不承认这一点，拐弯抹角地否定他们的作用。同治元年曾国藩曾颇多感慨地说：“本朝军务，唯川楚一事最不足称，而今人多言之，亦是古非今之见也。”又说：“教匪猖乱，数年未尝被破府城，今粤贼则蹂躏及七八省。然彼时调兵半天下，用饷至数千万。今吾与此匪角逐十年，所用额兵不过千人，余皆自募；所用库饷不及十万，余皆自筹。与往日有劳逸之分，难易之别也。历来乱贼未有若是之多，亦未有若是之久，唯北魏末年与此相仿。诚史册所仅见也。”[62]
然而，自募自练勇营，则地方督抚须有统兵之权，而粮饷自筹则统兵将帅必须兼领地方。否则，他们皆难以为功，且难以自存。这是因为，当时的战争形势犬牙交错，各自为战，无论地方督抚还是统兵将帅，若非将军事、行政、财政、人事大权集于一身，遇事独断专行，则难以独当一面，也难获得成功。经过数年的战争，地方督抚与统兵将帅都受到严格的检验，凡这样做、做得好的，即得以生存、发展、壮大，反之，则被革、被免、被杀。懵然无知或反应迟钝者，受到历史无情的淘汰，而遇事留心者，终于掌握了这一战争发展规律，曾国藩所谓“细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军，纵能治军决不能兼及筹饷”[63]云者，即属多年实践的切身体验，不应仅仅看作个人权力欲的暴露，即使确有其事，亦位在其次。况且，他这一思想由来已久，大约萌生于咸丰四至七年，因失去署理鄂抚一职而导致坐困江西之时。咸丰八年他在苦劝胡林翼势应夺情服官时，再次强调治军必须兼领地方的道理说：“‘讨贼则可，服官则不可。’义正词严，何能更赞一语。唯今日受讨贼之任者，不若地方官之确有凭借。晋、宋以后之都督三州、四州、六州、八州军事者，必求领一州刺史。唐末之招讨使、统军使、团练使、防御使、处置应援等使，远不如节度使之得势。皆以得治土地人民故也。”[64]总之，兵、政合一已成定势，二者缺一不可，合则成，分则败。胡林翼亦有同感。他奉命抚鄂，尤其李续宾三河覆军之后，锐意兵事，苦心筹饷，决心将兵饷两事兼于一身。当左宗棠鉴于吴文镕的教训，责其不善带兵、不应出驻黄州时，胡林翼复函称：“筹饷较易，带兵较难。惟以衰绖出山，不司兵事则此身何以自处？万世之清议其不足畏耶？至公谓带兵非所长，固然。然万事可谦，兵事不可谦。太谦则怯，太谦亦近伪。况目今十八省之上座者，尚以不肖为最能兵耶？此二年之中应在黄州，兼司饷事，决不能安坐堂皇，如寻常服官模样。”又说：“此出为不得以之变局，受印不过为饷事耳。”[65]咸丰十一年春他在敦劝李续宜速赴安徽巡抚任时还说：“理财必先政事，吏事尤为兵事之本。”“然处艰巨危难之时，非带兵不可。仅带兵而吏治不饬，民生无依，即日杀千贼无补大局。故非兼地方不可。”“为皖计，为公计，以受印为正。”[66]也都是在讲兵事和饷事的极端重要性及二者密不可分的关系。曾国藩统军最早，战功最著，只因不得督抚之位，长期客军虚悬，军势日弱，处境艰难。刘蓉最后兵败陕西、全军覆没，亦是辞去署抚、专领一军所致。至于督抚因不习兵事、没有自募练勇而导致败亡的例子，则更是不胜枚举，咸丰初年三江两湖被革、被杀的督抚，多属这种情况。故薛福成在论及清代督抚地位的变化和历史成因时说：“国家承平余二百年，凡有大寇患、兴大兵役，必特简经略大臣及参赞大臣驰往督办，继乃有佩钦差大臣关防及号为会办帮办者，皆王公亲要大臣。勋绩久著，呼应素灵。吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之。总督巡抚不过承号令、备策应而已。其去一督抚犹拉枯朽也。”“咸丰之世粤寇势张，首相赛尚阿与总督徐广缙，相继奉命督师剿贼，皆无远略以偾厥事。自时厥后，或用尚书侍郎及将军提督为钦差大臣，或用各行省督抚兼任兵事，而能有成功者则以督抚为多。曾文正公以侍郎剿贼，不能大行其志，及总督两江而大功告成。以其有土地人民之柄，无所需于人也。是故督抚建树之基，在得一行省为之用，而其绩效所就之大小，尤视所冯之地以为准焉。”何哉？“大抵多事之秋莫急于筹饷，饷源以地丁、漕政、盐政、关税、厘金为大宗。”“夫承平时筹饷之权固在户部。疆事糜烂，关税而外户部提拨之檄不常至，至亦坚不应。盖事机急迫，安危系之，斯时欲待户部济饷势所不能；而疆臣竭蹶经营于艰难之中，则部臣亦不能以承平事文法掣之。故疆臣之负才略者，转得从容发舒，以成夷艰济变之功焉。”[67]当然，对清政府来说，则不只由于对战争规律认识不清，也与其偏私、短见、缺乏气魄有关。
在清政府中，反对重用汉臣、放权督抚将帅最力者，是汉族官员中的旧贵族，其代表人物是军机大臣、大学士祁寯藻、彭蕴章。咸丰帝则摇摆于祁、彭与文、肃之间。曾国藩在湘淮将帅中地位最高、名望最隆、带兵最早、战功最著，为满汉贵族疑忌亦最深，也就不可避免地成为矛盾的焦点。
咸丰三年曾国藩出任湖南团练大臣，仅奉“帮同办理本省团练乡民搜查土匪诸事务”的命令，借机创办湘军、担当镇压太平军的重任，完全是他自作主张，并未接奉明确命令。后来虽奉命办理炮船，似亦并不包括当时业已大致办理就绪的陆师在内。所以，他要谬将“团练”一词分之为二，声言自己不办保甲而专办练勇，以使自己的做法合法化。而咸丰帝最初命湘军出省作战的上谕，亦称曾国藩之水师、塔齐布之陆师云云，并不把曾国藩视为整个湘军的统帅。因而，他所创办的湘军最初只处于半合法的地位，一旦军事受挫，就立刻出现生存危机。咸丰四年曾国藩率军东征之初，即一败岳州、再败靖港，长沙一片“解散”声，朝中也有人大肆挑拨，若非湘潭取胜，恐怕曾国藩性命难保，湘军也可能夭折。黎庶昌在追述其带兵经历时说：“方兵之初起，大学士某倡言于朝曰：‘曾某以在籍绅士，非上所令召，而一呼万人，此其志不在小。’语浸淫上闻。湘潭克复，奏捷至京师，大臣或指为妄，上心知非是。一日特旨召见编修袁芳瑛，问所以破贼状”，“因举颠末为上备陈之。上大悦，即日授芳瑛松江知府，而公（指曾国藩）志以明。”[68]这就是说，湘军以其优于八旗、绿营的战斗力争得了合法地位，曾国藩以汉族文臣也取得了带兵的权力。满洲贵族一向最忌汉臣掌实权、掌兵权，尤忌像曾国藩这样有名望的汉族文臣掌握兵权。咸丰帝一时迫于太平天国的军事压力，准许曾国藩独自带兵，已经有违祖制，从祖宗家法上后退了一步，若要他再向后退，那就更加不易。所以，咸丰帝只令曾国藩带兵，不让他兼领地方。他可以任命江忠源为安徽巡抚，胡林翼为湖北巡抚，就是不肯任命曾国藩为其所在省份的巡抚。很显然，江、胡受命之时，并没有像曾国藩那样手中握有近两万人的重兵，其名望与资历也无法同曾国藩相比，故而不易勾起咸丰的心病。
咸丰四年秋，曾国藩率军攻占湖北省城武昌，咸丰帝闻报大喜，立即任命尚未服阕的曾国藩署理湖北巡抚。不料，某相国一言触到痛处，幡然悔悟，立刻收回成命。薛福成《书宰相有学无识》一文对此作了较为生动的描述：“捷书方至，文宗显皇帝喜形于色，谓军机大臣曰：‘不意曾国藩一书生，乃能建此奇功。’某公对曰：‘曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳。匹夫居闾里，一呼，蹶起从之者万余人，恐非国家福也。’文宗默然变色者久之。由是曾公不获大行其志者七八年。”[69]这里的“某公”与上文黎庶昌所说的“某大学士”曾长期被人们认为是指当时的军机大臣、体仁阁大学士祁寯藻，后来此事传入曾国藩耳中，似乎他也指目祁寯藻。而笔者在查阅《清实录》时发现，早在曾国藩攻占武昌前祁寯藻已请假在家，随之休致，前后数月未去军机处上班，似无此可能，曾专文予以考辨，认为这里的“某公”最大的可能是指彭蕴章。彭当时也是军机大臣，未有请假之事，且反对重用汉臣，观点与祁相同。还有记载说：“蕴章在枢府日，唯阿取容，从无建白，外间戏以彭葫芦称之。久之，闻于上。一日，曾国藩奏某处大捷，文宗临朝嗟赏。蕴章忽曰：‘国藩以一书生出总师干，权力渐盛，不可不防。’文宗云：‘今日葫芦亦开口了。’肃顺将此语述之幕僚，传诸曾耳，颇为畏惧，军事不免趋于保守。”[70]此亦可作为旁证。而黎文所说的“某大学士”，却似指祁无疑。因为祁在道光末年即已晋升体仁阁大学士，而彭直到咸丰五年方授协办大学士，湘军东征事在咸丰四年。不过，有一点可以肯定，薛文中的“某公”无论指祁指彭，则他们反对重用汉臣，极力压制湘军，却是一致的。对于这一点，《清史稿》亦有记载。其《彭蕴章传》称：“蕴章久直枢廷，廉谨小心，每有会议，必持详慎。”“两江总督何桂清素以才敏自负，蕴章误信之，数于上前称荐。十年江宁大营溃，蕴章犹言桂清可恃。未几，苏、常相继陷，桂清逮治。文宗以蕴章无知人鉴，眷注寝衰。”[71]对照薛文“又有相国某公者，以咸丰初年入政府，后遂为首相，力荐何桂清兼资文武，必能保障江南。迄苏常告陷，犹不悟，力庇桂清，谋贳其罪。”则知此公为彭蕴章（咸丰六年入值，次年递升领班军机大臣，十年罢值）。彭于肃顺死后复“征起”，“条议时事颇备”，“其大旨谓楚军遍天下，曾国藩权太重，恐有尾大不掉之患，于所以撤楚军、削曾公权者，三致意焉。是时曾公负朝野重望，天子方倚以平贼。军机大臣见而哂之，由是不获再用”[72]。因系宫廷密事，不可能见诸档案，故多属传闻，无切实记载。所以，有关他们二人的言行，传述有误或张冠李戴者都是有的，但主旨大致不错，足可说明在是否重用汉臣、允许地方督抚集权一身的问题上，清政府内部确实发生过长达数年的矛盾和斗争。而这些矛盾斗争主要在肃顺和祁、彭之间进行，其焦点又往往集中在湘军首领曾国藩身上。此亦可见，肃顺对他们的排挤与压制，并非仅仅出于个人权欲或性格上的恣横，也反映了当时战争形势的紧张和这场矛盾斗争的尖锐、激烈。也就是说，在太平天国百万大军的逼迫下，清政府已经到了生死存亡的关头，而这场斗争的结局，则将决定着清王朝的命运，且可供选择的余地亦愈来愈小。所以，当咸丰十年江南大营被毁、苏常失落之后，清政府只得将两江大权交给湘军领袖曾国藩，至于尾大不掉云云，只好留待后议了。
其实，祁、彭未必有错，否则亦难令咸丰帝为之动心。只是他们分不清轻重缓急，不知重用汉臣、放权督抚将帅是镇压太平天国革命的关键所在，非如此不能在这场战争中取胜，无法保住清王朝。相比之下，显然不如肃顺高明。因而，薛福成也只是批评他们“有学无识”“学不能施于用”[73]。而咸丰帝则为形势所迫，认识上渐有醒悟，行动上不断前进，渐与肃顺达成一致。咸丰七年当曾国藩激于义愤倔强之气，于进退维谷之际向他摊牌，提出或者兼领地方，或者留籍守制，二者必居其一时，他曾断然选择后者，命曾国藩在籍守制，将这位忠臣孝子陡然推入痛苦的深渊。其实，无论咸丰四年朝令夕改，还是这次吝而不授，都不是因为曾国藩没有担任巡抚的能力与资格，而是咸丰帝还没有走到山穷水尽的地步，下不了最后的决心。曾国藩系道光朝旧臣，历任内阁学士、礼部侍郎，且遍署工、兵、刑、吏各部，若非在外带兵，可能早已外放督抚。只因带兵打仗，反而苦苦求一巡抚而不可得，无怪曾国藩会为此愤愤不平。究其原因，还是咸丰帝不愿汉大臣身兼军政，权力过大，恐成尾大不掉之势，将来难以收拾。咸丰四年因湘军仍被视为辅助力量，咸丰七年则以为太平军指日可平，尚未从湘军苦战、绿营收功的美梦中醒来，当然觉得曾国藩可有可无，不会将他的摊牌当成一回事。迨至江南大营再次被毁，苏常失落，咸丰帝四顾茫茫，无可倚任，也就只好接受肃顺的建议，将江督一席授予曾国藩了。正如曾国藩的心腹幕僚赵烈文，在追述曾国藩与清政府的关系时说的那样：“迨文宗末造，江左覆亡，始有督帅之授，受任危难之间。盖朝廷四顾无人，不得已而用之，非负扆真能简畀，当轴真能推举也。”[74]真可说切中要害。
同以上以汉制汉、放权督抚将帅两项主要政策相关联，还有重用士绅与重用勇营两项较为次要的政策。这两项政策亦并非不重要，只是与上述两项政策密不可分，虽理论上平行无所属，但实行起来却变成了附带问题。例如，曾国藩、左宗棠起初皆为士绅，依勇营为功，只是一偏于军，一偏于政，而后身兼军、政，名正言顺，士绅变为封疆大吏，勇营也取代八旗、绿营的地位，一跃而成为清王朝的主要武装力量。所以，前两者一旦解决，后两者也就迎刃而解了。因而，无须再行详述，只是粗略及之，点到就是了。
历代统治阶级有组织的政治力量，主要由官、绅、士三部分组成。官主要指实缺、候补、候选各官。绅则又分两种情况，一是因故离职的实缺官员而尚未向皇帝（自三品以上）或吏、兵二部（自四品以下文、武）报到者，主要是休致与开缺在籍人员；一是已取得任职资格而尚未入选的进士、举人及正、杂各途生员，例如文童、秀才、监生、贡生，实际上包含了士、绅两部分。士也是绅。故科举时代，通常官绅并称，士绅并称，官、绅、士三位一体。因为，不仅官绅之间可以相互易位，士可以为绅、为官，而且一般官员皆有学历，当时称出身或功名，绝大多数都由士而来。不过，这是咸丰初年以前的情况，其后捐例日繁，仕途拥塞混乱，也就另当别论了。
太平军一开始即攻势甚猛，很快控制长江中下游的大片地区。清政府筹谋对策，首先想到的就是嘉庆初年镇压川楚白莲教的经验，于调兵遣将进行围攻堵追的同时，在战区及邻近省份实行团练保甲、筑堡练勇，配合军队作战。这项任务主要由当地乡绅担负，由各级官员主持。因各省督抚事务繁忙、无暇顾及，且非本地人，联络有所不便，故一时成效不大。于是，清政府又在不少省份委任团练大臣，专司其事。其人选多为在籍守制官员，奉命回籍者仅占少数，利用其乡情乡谊及广泛的社会联系，联络、劝谕、组织士绅，协同督抚办理团练，例如，命曾国藩帮同巡抚办理湖南团练，命工部侍郎吕贤基回籍办理安徽团练等。据罗尔纲先生的统计，像这样的团练大臣，自咸丰二年十一月至三年二月，清政府先后任命了三批，共四十三人。有的省份一月之内就任命四次，另有两省前后任命过两次。人数最多的是山东省一十三人，次则江苏八人。另据《清实录》等载，在籍大臣陈孚恩、周天爵、毛昶熙、杜、晏端书、庞钟璐、王履谦、桑春荣、刘绎等亦先后奉命帮办本省团练防剿事宜。此亦足见清政府对这件事的重视，这也是不难理解的。就一般道理而言，士绅既然是国家官员的后备力量，当天下大乱之时，为了尽快打赢这场战争，将他们组织、调动起来，再由他们去发动、组织团练武装，协助军队作战，维持地方治安，总之是参加与配合这场战争，亦似无甚不妥。况且，这些人也很愿这样做。有些人平日作威作福，欺压乡邻，同贫苦农民有着深仇大恨，为保卫身家甚而乘机发财，办团杀人非常积极。怎奈太平天国革命毕竟不是白莲教起义，一般团练武装对付集中而强大的太平军，毫无作用。所以，曾国藩就只办练而不办团，以集中而强大的勇营武装对付太平军。只是像曾国藩这样做的人为数甚少，绝大多数仍是墨守成规，办理团练保甲，故在镇压太平天国革命的过程中没有什么作为。湘、淮以外稍有名气的勇营武装，如临淮军、皖军、豫军、滇军等，皆地方官员所募练，与团练大臣似乎了无关系。因而，从总体上看，清政府的这项政策，没有产生多大成效，故于咸丰十一年十二月前后将各省团练大臣陆续裁撤。
勇营的情况则有所不同。清政府的武装力量一般讲有三种类型或三个等级。一是国家常备军，即清政府所谓经制之兵或额兵，包括八旗骁骑营，即通常所说的八旗兵与绿营兵，亦即所谓旗、绿各营。一是勇营，有事招募，事毕遣散，集则为勇，散则为民，是纯属雇佣性的半常备武装，带有半兵半民的性质，与编有军籍、世代为兵、父子兄弟相承的八旗、绿营兵不同。一是团练武装，或称团丁，是一种不脱离本土、不脱离生产的民兵。清政府利用勇营参战由来已久。镇压白莲教起义时，随同营兵作战的罗思举、桂涵所部武装，可能就属这种性质。鸦片战争期间，广东、浙江、福建都曾招募勇营，协同查禁鸦片、抗御英军。至于镇压太平天国起义，则一开始就使用勇营。钦差大臣李星沅曾大量招募勇营，向荣、乌兰泰部清军都附有勇营作战。其后江南大营与江北大营围攻太平天国的首都天京，从向荣到和春，从琦善到吉尔杭阿，作战都主要靠勇营。统带勇营的张国梁亦因此成为著名悍将。不过每次打了胜仗，都是勇营苦战、绿营收功而已。此外，江忠源楚勇（实则新宁勇）协同绿营守卫长沙、守卫南昌、守卫湖北田家镇等，都是以勇营的资格参战的。不过，这些勇营尚不能独自成军、独自作战、独自筹饷，始终未能完全脱离依附于营兵的附庸地位。它们同湘军相比，不仅规模大小不同，也有品位高低之分。其实，这种勇营好像正是清政府所需要的。从咸丰帝的所作所为看，他似乎喜欢张国梁、江忠源式的勇营，不喜欢曾国藩的湘军。咸丰三年清政府先后命湘军援皖、援鄂，也是作为一般勇营使用的，不过是让它配合或协助营兵作战，以解决兵力不足的困难，并没有像曾国藩想的那样，让它充任主力，担负镇压太平天国革命的重任。所以，当曾国藩坚持非洋炮不用、船炮不齐不出，尤其处处以“统筹全局”“四省合防”自况时，立刻受到他无情的讥讽与嘲笑。咸丰帝在上谕中说：“今观汝奏，直以四省军务一身克当，试问汝之才力能乎否乎？”并进而训斥道：“平时漫自矜诩，以为无出己之右者，及至临事，果能尽符其言甚好，若稍涉张皇，岂不贻笑于天下！”[75]真可谓不屑之情溢于言表。从这段言辞中不难看出，曾国藩所以受此讥笑，主要不在其才力如何，而在于说话的口气不合自己的身份。在咸丰帝看来，简直忘记了自己身为何物。而细察当时形势，曾国藩所以为咸丰所轻，不仅因他一介书生、不谙军事，主要还是因为他所统带的军队，并非国家经制之兵，而是不三不四的勇营武装。同是一个曾国藩，当其所部湘军成为镇压太平军的主力时，尽管他不肯遵命驰援苏常，不肯遵命放鲍超率部北援，却再也不会受到如此对待。在湘军的问题上，咸丰帝表现出相互矛盾的心理与做法。他似乎既希望湘军能征惯战，为他打败太平军，又希望它永远像张国梁、江忠源的勇营那样始终处于依附他人的附庸地位。或许正是基于这一目的，长期不肯授予曾国藩督抚之任，使其所带勇营除依附于所在省份的督抚外，无以自存。而既领人之饷，也就不能不受人摆布。对于这一点，曾国藩感到无法忍受。因为在他看来，这些人不过是一些庸人，依靠他们永远也不可能将太平天国革命镇压下去。他所以没有应命赴川，亦是因为咸丰皇帝只有办理军务之命，不肯授予总督之权。这不难看出，对曾国藩的压制，既是对他所创建的湘军的压制，也是对勇营的压制。及至咸丰十年江南大营再次垮台，清政府再也无法集结起大支绿营武装的时候，也就只有依靠湘军等勇营武装，同太平军作战了。这样，重用勇营武装，实际上就与重用汉臣、放权督抚将帅，成为一而二、二而一的问题了。
咸丰十一年奕 去世，随之发生了一场惊心动魄的宫廷政变，那拉氏垂帘听政，取代咸丰掌握皇权，而奕?则晋封议政王，取代肃顺控制军机处，形成垂帘、议政联合体制。其外交政策变化较大，放弃了过去两个拳头打人，即既打外国侵略者又打太平军的政策，经过反复协商，终于达成了“借夷助剿”的协议，形成中外反动派联合绞杀太平天国革命的局面。而其内政方面则无本质变化，奕?“阴行肃顺政策，亲用汉臣”[76]，在重用汉臣、以汉制汉方面，较肃顺尤为过之，对曾国藩为代表的汉员督抚，由重用而变为依赖，使用更加放手，授予的权力也越来越大。其主要表现有以下几个方面：
首先，长期受到压抑的湘军统帅曾国藩，权力不断增大，地位不断提高，承担的任务也越来越重。继咸丰十年授任两江总督、钦差大臣，督办江南军务、宁国军务、徽州军务之后，咸丰十一年十月又奉命督办江、皖、赣、浙四省军务，巡抚、提、镇以下文武官员皆归节制，并在上谕中一再强调：“江浙等处军务，朕唯曾国藩是赖。”[77]至此，曾国藩则已办理四省军务，身兼五大臣之职，颇有位高自危之感。他在给左宗棠的信中说：“昨奉廷寄谕旨，谬以鄙人兼办浙江军务”，“即日当具折谨辞，而推阁下督办浙江军务。朝廷恐国藩不兼浙江之名，则必留贵部雄师以自固，而不复谋及浙事，其用心亦良苦。实则阁下久以援浙为己任，即鄙人稍具天良，亦岂敢以浙事为度外！”[78]而在给湖广总督官文（满）的信中则说：“接十月十八日谕旨，令弟兼办浙江军务，有节制四省字样。位太高，权太重，才太短，时太艰，皇悚之至。即日当具折辞谢，而荐左帅督办浙江军务。恐朝廷疑我畏难推诿，求阁下便中及之：言曾某‘不必有兼辖之名，自不敢存畛域之见，必当竭力谋浙’等语。旁敲侧击，胜于弟自陈矣。”又说：“我楚军之所以尚足自立者，全在不争权势、不妒功名。弟若权势太盛，泰然居之而不疑，则将来暗启人之争心、妒心而不觉。弟拟再三辞谢，得请而后已。”[79]显然，因官文系那拉氏、奕?的亲信，久居上游，负有监视汉员督抚之责，曾国藩企图借他之口以解清廷之疑。清廷悉知其意，不准其请，曾国藩只好干下去。也就是说，时至今日，已不是曾国藩有求于清廷，而是清廷有求于曾国藩了，不是曾国藩伸手向清廷要权，而是曾国藩一再推辞，清廷却非授予不可了。
及至同治元年曾国荃率部进驻雨花台，统军五万围困天京，上上下下尽其亲信。曾国藩愈感自危，遂奏请简派在京亲信大臣驰赴江南会办军务，以试探清廷对他们兄弟的信任程度。奏折称：“今年军事甫顺而疾疫流行，休咎之征莫可推测。中夜默思，唯求德器远胜于臣者主持东南大局，而臣亦竭力经营而左右之，庶几补救于万一。”[80]那拉氏阅折后发布上谕说：“刻下在京固无简派之人，环顾中外，才力气量如曾国藩者，一时亦实难其选。”并安慰与鼓励曾国藩说：“疾疫流行乃无可如何之事，非该大臣一人之咎。意者朝廷政事多所阙失，足以上干天和。唯斋心默祷，以祈上苍眷佑，沴戾全消。我君臣当痛自刻责，实力实心，勉求禳救之方为民请命，以冀天心转移，事机就顺。”[81]曾国藩“读之感激涕零”[82]，在政治上暂时放下心来。两个月后，曾国藩仍觉心里不太踏实，于是又再次上奏，请求清廷简派大臣来江南会办军务。折中奏称：“查三年以前，江南钦差大臣一人，两江总督一人，督办徽防一人，督办宁防一人，管辖李世忠、苗沛霖两军之钦差大臣一人。臣今一身所处，兼此五人之职，即使才力十倍于臣者，已有颠蹶之患，况如臣之愚陋乎？合无吁恳皇上天恩，简派大臣与臣会办诸务，纵不能复前此五人之旧，但能添一人二人，俾臣责任稍分、案牍稍简，更得专精竭虑，图报涓埃。”[83]结果，清廷不允所请，仅将严树森奏请皖北各军统归曾国藩调度的折子留中。同治二年十一月，病假在籍的督办皖北军务钦差大臣李续宜病死，清政府四顾无人，最终还是将节制皖北各军的责任压在曾国藩的肩上。同治三年四月曾国藩在一封奏折中说：“臣所居职位，昔年凡六人任之：钦差驻金陵者一人，总督驻常州者一人，皖江以南徽防统帅一人、宁防统帅一人；皖江以北，下而滁、和、天、六、全、来归临淮控驭者为东路统帅一人，上而英、霍、潜、太、桐、舒、六、庐多隆阿等经管其间者五年为西路统帅一人。”又说：“微臣谬以庸材兼此六事，曾经两次奏请简派大臣来南会办，未蒙俞允”，“合无吁恳天恩，饬将皖北西路责成（安徽巡抚）乔松年，东路责成（漕运总督）吴棠、（江宁将军）富明阿共筹防剿。”[84]清廷亦不许，仍将江、皖、赣、浙四省军务责成曾国藩一人，拨发巨款，以竟其围攻天京的最后一篑之功。
清政府于授予种种军政大权的同时，在用人、筹饷等方面也为曾国藩大开方便之门。咸丰十年之前，曾国藩奏保属僚很少获准。咸丰九年先是为令李鸿章主持筹建淮阳水师，保奏其补授两淮盐运使而不可得，尽管李鸿章此时已是按察使衔候补道员。随后，保奏其在江西南丰原籍办理团练的老友吴嘉宾（翰林出身，受过处分）升为候补同知，亦遭吏部议驳。咸丰十年出任江督之后，曾国藩大批保奏其部将、属吏与幕僚，每次少者三四名、多者八九名不等，则几乎无不批准。有时所保人员有违成例，被吏部驳回，曾国藩则稍加修改，再次上奏，清政府只好照准，并应曾国藩的请求，在每年分发外省的新进士中特为安徽一省增额十六名，“他省不得援以为例”[85]。
在用人问题上有请必应尚不为奇，尤为出格的是，中央政府对曾国藩所辖四省抚、藩大员，乃至与之相邻的闽浙总督的去留、任命，都征求曾国藩的意见。咸丰十一年夏秋曾国藩“叠奉谕旨饬令保举人才”。十一月“又钦奉寄谕令保封疆将帅”，并令其“密查”江苏巡抚薛焕、浙江巡抚王有龄“能否胜任”。曾国藩以“该二员似均不能胜此重任”[86]入奏，并荐举李鸿章、左宗棠分别办理江、浙两省军务，准许专折奏事。十二月清政府批准安徽巡抚彭玉麟的辞职要求，随即谕令曾国藩荐保安徽巡抚。上谕称：“安徽巡抚现在荐用乏人，着曾国藩于所属司道大员内择其长于吏治、熟悉军情者，不必拘定资格，秉公保奏一二员，候旨简放。”[87]同治元年正月清政府又令“曾国藩、左宗棠随时查访，将能胜苏、浙两省监司道府之员保奏前来，以备简用”，并就“福建本省吏治官常”，“着曾国藩详加访察。如闽省督抚均属未能胜任，即行据实奏参”，“并将能胜该省督抚之员，采访确实，列名具奏”[88]。
曾国藩以恩遇太过，有侵夺君权之嫌，遂上奏申明己见，以避疆臣贪权之名。他在《金陵未克以前请不再加恩臣家片》中说：“前此叠奉谕旨，饬臣保举江苏、安徽巡抚，倾复蒙垂询闽省督抚，饬臣保举大员，开列请简。封疆将帅乃朝廷举措之大权，如臣愚陋，岂敢干预。嗣后臣如有所知勘膺疆寄者，随时恭折入告，仰副圣主旁求之意。但泛论人才、以备采择则可，指明某缺径请迁除则不可。不特臣一人为然，凡为地方督抚者，皆不宜指缺保荐督抚。盖四方多故，疆臣既有征伐之权，不当更分黜陟之柄。唯风气一开，流弊甚长，辨之不可不早，宜预防外重内轻之渐，兼以杜植私树党之端。”同时要求严格组织纪律，加强对地方大吏的管理。“其督抚有任可履者，不准迁延不到，亦不准他省奏留，庶几纲纪弥肃，朝廷愈尊。”[89]这就是说，在曾国藩看来，清廷此举虽迫于时势，自有一番道理，但作为一个地方大吏，清廷所授予他的权力，已超过其自身，即在长江中下游地区打赢这场战争的需要，且使自己处于涉嫌越权的被动地位，为保全名声，不能不上奏郑重声明，以脱卸今日之责任，亦为将来预留地步。
在筹饷方面清政府也给予曾国藩以大力支持。同治元年五月曾国藩奏请征集广东厘金以济江苏、浙江之饷，受到两广总督劳崇光的坚决反对。清廷立刻罢免劳崇光，以奉命赴粤办理厘金的曾国藩同年晏端书接任粤督，并任命曾国藩的好友黄赞汤为粤抚。不久，曾国藩又因粤厘征管不力、所入太少，与晏、黄二人发生矛盾，清政府又罢免晏、黄，以曾国藩好友毛鸿宾、郭嵩焘分别补授广东督、抚。没有清朝中央政府的支持，作为两江总督的曾国藩根本不可能到广东抽收厘金，更不可能征足定额。而没有这一部分厘金以扩充饷源，曾国藩也难以完成攻陷天京的最后一篑之功。
与此同时，清政府还任命大批曾国藩集团的首脑人物与骨干成员担任战区各省的督、抚、藩、臬及提、镇大员。继咸丰三年任命江忠源为安徽巡抚、咸丰五年任命胡林翼为湖北巡抚之后，咸丰十年闰三月任命刘长佑为广西巡抚，十月任命严树森为河南巡抚。十一年正月任命李续宜以安徽按察使署理巡抚，二月任命毛鸿宾署理湖南巡抚，五月任命张运兰为福建按察使。七月，毛鸿宾实授湖南巡抚，骆秉章补授四川总督。九月，命彭玉麟为安徽巡抚，李续宜调任湖北巡抚，刘坤一补授广东按察使。十二月，任命左宗棠为浙江巡抚，沈葆桢为江西巡抚，李桓为江西布政使。李续宜调任安徽巡抚，严树森调任湖北巡抚，彭玉麟辞安徽巡抚，改任兵部侍郎。同治元年正月，命曾国藩以两江总督协办大学士，任命鲍超为浙江提督、蒋益澧为浙江布政使、曾国荃为浙江按察使、陈士杰为江苏按察使。三月，命李鸿章署理江苏巡抚。五月，曾国荃升浙江布政使、刘典补授浙江按察使。闰八月，刘长佑补授两广总督。十月，李鸿章实授江苏巡抚，阎敬铭署理山东巡抚。十一月，丁宝桢补授山东按察使，厉云官补授湖北按察使。十二月，刘长佑调任直隶总督。同治二年三月，左宗棠晋升闽浙总督，曾国荃升补浙江巡抚，万启琛补授江苏布政使。四月，唐训方补授安徽巡抚。五月，毛鸿宾迁两广总督，恽世临补授湖南巡抚。六月，郭嵩焘补授广东巡抚。七月，刘蓉补授陕西巡抚。十一月，阎敬铭实授山东巡抚。同治三年五月，杨载福补授陕甘总督。六月，曾国藩赐一等侯爵，曾国荃、李臣典、萧孚泗依次赐一等伯、子、男爵。九月，左宗棠赐一等伯爵，鲍超赐一等子爵。在此前后，李鸿章亦赐一等伯爵。这样，曾国藩集团以三江两湖为基地，势力不断膨胀，战争发展到哪里，他们的势力便扩展到哪里，南至两广、云、贵、川，北至直隶、山东，东至苏、浙、闽，西至陕、甘，都可以碰到他们的触角。事态的发展竟为彭蕴章所不幸言中，曾国藩集团一发而不可收，终成尾大不掉之局。
第四节 内轻外重的形成与清政府的对策
清政府虽然利用曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章等人和他们手中的湘淮军将太平天国革命镇压下去，使清王朝摇而不坠、危而复安，保住了满人王室至高无上的地位，但在这一遍及全国、长达十四年之久的战争过程中，很大一部分原属中央政府的权力，如军事、财政、人事等项大权，都渐渐落入地方督抚，尤其最大的地方实力派曾国藩集团手中。如前所述，绿营兵由各省提督统带，而提督又辖于总督。依照清朝制度，总督作为地方最高行政长官，且侧重于军政，是应掌有兵权的。但实际上，总督多为文官，尤其汉员总督，一向为武官所轻，除自己的督标营外，并不能超越提督直接干预营务。提督只听命满族王室，并不听命于总督。咸丰三年湖南提督鲍起豹挑动提标兵围攻曾国藩公馆，伤及亲兵。曾国藩告到湖广总督吴文镕处。吴与曾有师生之谊，且完全支持曾的做法，却对鲍起豹无可奈何，只能上奏朝廷，听候处理。曾国藩不愿在自己尚未站稳脚跟之前打这场官司，只好“打落牙齿和血吞”，并发愤练成自己的军队。至于侧重于民政的巡抚，除自己的抚标营外，更不能干预营务，只有那些不设提督、由巡抚兼任提督的省份例外。所以，无论总督还是巡抚，实质上都没有掌握兵权。迨至咸丰、同治年间，由于兵不可用，各省纷纷募练勇营同太平军作战，加以清政府无力供饷，于是，这些勇营就成为地方督抚自募、自练、自养的武装力量。岂料饷源的转移带来兵权的转移，当勇营成为清王朝主要的军事支柱时，国家的兵权也就落到地方督抚手中。因为粮饷掌握在他们手中，直接带兵的提镇大员也就失去了独立性，变为督抚的属员。而掌管军营日常业务的营务处（相当今天军中之参谋部），则由布政使、按察使兼领，分别为总督与巡抚掌管营务。实行稍久，渐成定例。据说，阎敬铭就曾以署理湖北布政使、署理湖北按察使的身份兼领湖北总营务处衔[90]。这就是说，民以食为天，兵以饷为命，谁供饷就听命于谁。以前军队由国库供饷，属于国家所有，这些直接带兵的提镇大员听从中央政府指挥，现在军队由地方供饷，属于地方所有，这些直接带兵的提镇大员也就只听从地方督抚指挥，不再听命于中央了。
清朝各省财政，本来由布政使掌管，而布政使又直属户部。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，督抚不得擅自动用。而咸丰、同治以来，用兵日久，情况发生很大变化，不仅逐渐成为主要经济收入的厘金完全由督抚支配，而且原本应交户部的地丁、漕折、关税、盐课等项银两，也被督抚截留，大半充作军饷。由于他们统带的勇营武装名为官军，理应由国库供饷，中央政府既然无力发饷，也就等于欠了地方的款项，当然也就不敢调用地方常税，认真查问督抚自筹款项的收支情况了。所以，办理战争期间的地方军费报销，亦徒具形式，不过争个名义而已。同治三年曾国藩曾在一封奏折中较为明确地谈论过战争前后清朝财政制度所发生的这一变化。他说：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆臣之权日重。”[91]既然曾国藩敢于形诸奏章，并以此作为同沈葆桢争夺江西厘金的根据，这种情况也就成为尽人皆知的事实，并为清政府所认可，否则，是根本不可能的。这样，原来为户部执掌一省财政大权的布政使，也就转而听命于督抚，成为替督抚理财的属员。于是，中央政府的财政大权便落入地方督抚的手中。这就是说，作为一个布政使，虽仍理财，虽仍执掌一省财政大权，但其隶属关系改变了，一省的财政大权也就易手了。与此同时，原来掌管一省司法、监察大权的按察使，也失去独立性，由直属刑部的地方大员变为督抚的属员。这样，原来一省之中的所谓三宪，即巡抚、布政使、按察使比肩而立的情况也就不复存在，而为督抚专政、一长独尊的局面所取代。对于此种情形，早在同治元年曾国藩就曾在一封奏折中作过生动的描写。他说：“臣在外多年，忝任封疆，窃见督抚权重由来已久。黜陟司道，荣辱终身，风旨所在能使人先事而逢迎，既事而隐饰。不特司道不肯违其情，即军民亦不敢忤其意。”[92]曾国藩这里所说的“司道”与“军民”，当然包括布政使、按察使与提督在内。而折中所涉及的官员，则主要是江宁布政使薛焕、江苏按察使查文经、江宁盐巡道英禄、江安粮道王朝纶。他在私下谈论中还说：“督抚在任，势足动天地。一举足则从者如云，一出口则诺者雷动；昼则羽仪照耀，夜则列炬星布。”[93]可见其权势之重。薛福成亦称：“自曾文正、胡文忠诸公乘时踔起，铲去文法，不主故常，渐为风气，各省自司道府以下，罔不唯督抚令是听。于是，政权复归一。”[94]曾、胡所“铲去”的“文法”，当然就是战前那些限制督抚权力、防其拥兵自立的种种规定。这些“文法”不“铲去”，是无法实现督抚专政的。同治六年曾国藩的心腹幕僚赵烈文所说的“师（指曾国藩）历年辛苦，与贼战者不过十之三四，与世俗文法战者不啻十之五六。今师一胜而天下靡然从之，恐非数百年不能改此局面”[95]，就是讲的这个意思。
与之俱来的另一重大变化，就是原属中央的人事大权，有很大一部分落入地方督抚手中。清代定制，三品以上文武大员的任命，先由军机处在记名人员中初选数名，差额呈进，最后由皇帝朱笔圈定简放。三品以下官员缺额则一分为三，文官分别由皇帝、吏部、督抚任命，武官分别由皇帝、兵部、总督、提督任命，各有定额，不得侵混。所以，地方督抚的用人权是有限的。而自用兵以来，司道以下官员的任命，多由督抚奏定，一省人事大权也落入督抚手中。故郭嵩焘称：“往时朝廷有纠参、有保举，同官及部民相与诘于上司，有揭告。今则纠参、保举唯督抚之自为政。朝廷黜陟有言及者，多置不理。同官揭告两败俱伤，不计是非。”[96]而更有甚者，则邻省督抚的任命，有时也要征求有力督抚的意见。咸丰、同治以来此种事例甚多，除前面提到的清政府曾就江浙两省巡抚是否胜任、苏皖两省巡抚的人选乃至闽浙总督的任免等项征求曾国藩的意见外，同治元年七月清政府还就湖北藩、臬大员的任命，令两江总督曾国藩、四川总督骆秉章于李榕等五人中奏荐人选[97]。而类似的例子则不只这些。据薛福成《骆文忠公遗爱》称：“当是时，曾文正公督两江，凡湖广、两粤、闽浙等省大吏之黜陟及一切大政，朝廷必以咨之；骆公督四川，凡滇、黔、陕、甘等省大吏之黜陟及一切大政，朝廷必以咨之。二公东西相望，天下倚之为重。”[98]李榕也说：“外臣恩遇于节帅特隆，南服之封疆将帅，凡有黜陟，皆与赞画。将也，相也，节帅之任重道远矣！”[99]
对满人贵族来说，更为严重的问题是，经过一场战争之后，这些手握军政大权的督抚，汉员越来越多，旗员越来越少，有时甚至清一色汉人，没有旗员，与战前形成鲜明的对照。其时，全国总督缺额十名，巡抚缺额十五名，现仅以太平天国革命爆发时的道光三十年与标志其失败的同治三年为例加以考察。道光三十年十缺总督旗人占其四，汉人占其六；十五缺巡抚旗人占一缺，汉人占十四缺。同治三年十缺总督旗人占其二，汉人占其八；十五缺巡抚全为汉员，无旗员。值得注意的是，这些汉员督抚中的不少人，如直隶总督刘长佑、两江总督曾国藩、陕甘总督杨载福、四川总督骆秉章、闽浙总督左宗棠、两广总督毛鸿宾以及江苏巡抚李鸿章、山东巡抚阎敬铭、陕西巡抚刘蓉、浙江巡抚曾国荃、江西巡抚沈葆桢、湖北巡抚严树森、湖南巡抚恽世临、广东巡抚郭嵩焘、贵州巡抚张亮基，计有十四名，占二十五缺的一半以上，属于最大的地方实力派曾国藩军政集团首脑、成员或朋友。而其中曾国藩、左宗棠、李鸿章手中都握有重兵，多则十万，少则六七万。一旦天京陷落，太平天国这个主要敌人消失，这二十几万军队就成为清政府的最大威胁。不过，李鸿章资历尚浅，左宗棠、沈葆桢同曾国藩隔阂已深，都不可能有太大作为。这样，统带十万之众的曾国藩兄弟，尤其集结于江宁城内外的五万湘军，就成为清廷的最大心病。于是，“用箭当用长，擒贼先擒王”。清政府为解除汉人督抚对它的威胁，便首先拿曾氏兄弟开刀，直接带兵的前线指挥曾国荃，更是首当其冲。
多年来清政府虽然对曾氏兄弟倍加信用，赏赐有加，而暗中却一时一刻也没有放松对他们的警惕。咸丰十一年工部侍郎宋晋曾上奏清廷，献五省兵饷统筹之议，“请以曾国藩总统四川、湖北、湖南、江西、安徽五省，督办东征军务”[100]。同治元年御史朱潮复献七省“会剿”之策，奏请将东南“兵事责曾国藩总之”，集湖南、湖北、江西、江苏、福建、广东、四川七省之力“协同会剿”，使“数省督抚，如出一人，千里指挥，若在肘腋”，以改变目前这种“画疆自守”[101]、省自为战的不利局面。这显然是让曾国藩担负类似经略大臣的使命，近于总握全国兵权。清政府当然不会授予他这样大的权力，所以，虽朱潮所奏切中东南战事“贼合而我分”的时弊，仍借口“与现办情形均属不相符合”[102]而予以否定。据说，曾国藩攻陷天京后所得到的爵赏，清政府也打了折扣。薛福成在《曾左二相封侯》中称：“曩闻，粤寇之据金陵也，文宗显皇帝顾命颇引为憾事，谓‘有能克复金陵者，可封郡王’。及曾文正公克金陵，廷议以文臣封王，似嫌太骤，且旧制所无。因析而为四，封侯、伯、子、男各一”[103]
。
实际上，清政府不仅限制曾国藩的权力和爵位，而且在军事上暗中早有切实布置，对他时时加以防范。自咸丰五年以来，清政府就令湖广总督官文（荆州将军改任）虎踞长江上游的武昌，以建瓴之势，自上而下地监视逐渐控制东南各省军政大权的曾国藩集团。尽管其一无作为而每年挥霍大量钱财，却仍官位连连升迁。咸丰八年授协办大学士，咸丰十年迁文渊阁大学士，同治元年晋文华殿大学士，同治三年封一等果威伯，以酬其劳。而曾国藩同治元年始授协办大学士，同治六年方迁体仁阁大学士，至死也没有升到文华殿大学士，仅以尚低一级的武英殿大学士而告终。两相对比之下，方显出清政府用心之深。此外，还令都兴阿、富明阿先后任江宁将军，统带冯子材等军，驻扎扬州、镇江一带，僧格林沁率满蒙马队及陈国瑞等军驻扎皖北一带，形成对曾国藩湘军的钳制与包围之势。迨至同治三年六月吉字营等部攻陷天京后不久，清政府就抓住天京窖藏金银与幼天王下落问题，对曾氏兄弟步步进逼，命曾国藩追查与严惩放走幼天王的官员，并警告曾国荃等湘军将领，勿得“骤胜而骄”，责令曾国藩对之“随时申儆”，“庶可长承恩眷”[104]。而对早在一年之前就已实授浙江巡抚的曾国荃，清廷则既不令其赴任，也不准其单折奏事。曾国藩面对兔死狗烹的威胁，既乏取清自为之志，更无北伐必胜之算，只好迅速裁军，自剪羽翼，以释清廷之疑。不过，曾国藩裁军亦有自己的打算。他只撤湘军，不撤淮军，只撤曾国荃所部之勇，不撤鲍超等部之勇，更不撤湘军水师。即曾国荃所部的裁撤，亦先撤依附于吉字营的韦俊、萧庆衍等军一万五千人，再撤萧孚泗、李臣典部，最后裁张诗日部，而将刘连捷、朱南桂等部调往皖南等地，保存下来。然而，曾国藩毕竟将江宁内外的湘军裁撤几尽，只留几千人守城，并令曾国荃辞去浙江巡抚职务，回籍养病，使清政府彻底放下心来。清廷见曾国藩已经驯服，就不再追查天京窖金下落与放走幼天王的责任，也没有批准左宗棠、沈葆桢将幼天王、洪仁玕槛送京师的奏请，下令在南昌就地处死，免使曾国藩过于难堪。
与此同时，清政府还为恢复绿营额兵进行了一番努力，但最终却遭到了失败。这样，清廷无法恢复战前旧有的武装力量与军营制度，也就不能不依靠湘淮军，既依靠湘淮军，也就不能不重用靠湘淮军起家的将领、幕僚，也就无法收回这些人在战争中获得的地方军政实权，改变战争所造成的内轻外重的权力格局。同治七年清政府调两江总督曾国藩就任直隶总督，冀以改变其权力构成上内轻外重的局面。结果，自此以后，直隶总督几乎成为湘淮将帅的专席，不仅没有收回过去丧失的地方实权，反而使国家外交乃至整个军政实权渐渐落入疆吏手中。
那拉氏虽然收回相权恢复了战前极端的君主专制制度，但却无法收回战争过程中失落到地方督抚手中的权力，也无法改变整个权力构成上内轻外重的格局。于是，便耍弄权术，利用自己至高无上的地位，千方百计地抑制汉族督抚，借以维持清王朝的统治。综合其手法，主要有两个方面：一是分化曾国藩集团，孤立和压抑曾国藩及其至亲密友；一是动员这个集团以外的力量，从舆论上压抑这个集团，以达到政治上某种程度的平衡。
曾国藩集团虽在镇压太平天国革命问题上是一致的，但其内部并非铁板一块，出于种种原因，形成曾、胡、左、江、李五大派系。江、胡死后，胡派消失，江派势弱，势力较强的主要是曾、左、李三派。各派之间，尤其曾、左之间，从历史渊源上即分别来自穆彰阿与林则徐两个派别，在镇压太平天国的战争中渐合为一，共同对敌，当其胜利在握、一步步走向最后胜利的时候，内部又趋于疏远，渐渐产生隔阂。同时，李鸿章本属第二代头目，其地位最初尚不及曾国荃。只因淮军赴沪后很快由洋枪洋炮装备起来，战斗力大为提高，加之湘军逐渐裁撤，淮军成为主要武力，故其地位迅速上升。这样，就为那拉氏的分化政策准备了条件。
清政府分化曾国藩集团的政策主要可概括为佑沈压曾、佑左压曾和抑湘扬淮、抑曾扬左数条。同治三年三月正当曾国藩粮饷困难、日夜忧惧围攻天京之役功亏一篑之时，江西巡抚沈葆桢未经协商，突然奏准将原解安庆粮台的江西厘金全部截取，留充本省之饷。曾国藩闻讯惊慌，上疏力争。清政府乘机偏袒沈葆桢，不仅将曾国藩经办的江西厘金全部划拨给沈葆桢使用，户部还在复奏中谎称，曾国藩每月至少可得四川等省协饷银十万两，使曾国藩在粮饷最为困难之时骤失每月几万两的饷源，于权重自危之际背上广揽利权、贪得无厌的恶名。由此引发了曾、沈之间的一场大争大闹。沈葆桢本属曾国藩的幕僚，当其进退无依之际收入幕府，征收厘金、办理营务。曾国藩对他倍加赏识，荐其才堪封疆之寄。当其负气回籍、坚卧不起之时，曾国藩又力主起用沈葆桢，清政府据此将他由道员超擢江西巡抚。这种情况，不仅当时极为罕见，即曾国藩一生所荐人员，亦只有他与李鸿章二人。其后，沈葆桢延宕不肯出山，清政府再次发谕征询曾国藩对其出处的意见，似有收回成命、改变赣抚人选之意。曾国藩重申前说，坚守成命，并担保沈葆桢很快就会赴任，方保住他的巡抚之位。由此可见，曾、沈二人虽人事渊源上并非同流，但一经结合，关系还是相当紧密的。不料，经此一闹关系疏远，二人皆受损伤，而只有清政府坐收渔人之利。更使曾国藩苦恼的是，二人从此结怨，此波平息不久，又兴更大波澜。
曾国荃攻下天京后，纵兵烧杀淫掠，防务松弛，刚刚炸开的城墙豁口，无人把守，李秀成乘机率军冲出，幼天王即在其内。李秀成本人虽中途落单被俘，而这支队伍却逃往安徽，打算与驻扎湖州的黄文金部会合。清政府探知这一消息后，曾一再令曾国藩认真调查，勿使幼天王逸出。曾国藩并未认真调查，听信部下谎报军情，声称幼天王不被大火烧死，即死于乱军之中，绝无逸出之事。李秀成被俘后，真相本已大白，但曾国藩为掩饰胞弟及其部下的过失，一直心存侥幸，不肯据实上报。不久，左宗棠从逃出的难民中得知，幼天王已随太平军逃往广德，并从广德逃往湖州，遂一面函知曾国藩，一面上奏清廷。清廷便发布谕旨，责备曾国藩所报不实，并下令惩办防范不力的将领[105]，使清政府与曾家兄弟的关系骤然紧张，曾、左之间亦发生一场争斗。以笔者之见，曾国藩集团内部的这两次争闹，情况显有不同。若以统治阶级立场与利益而论，上次沈葆桢理屈，这次曾国藩理屈。对于幼天王等一千多名太平军逃出天京一事，曾国荃确有责任，曾国藩也说了谎。但曾国藩认为清政府偏向左宗棠，怨恨左宗棠吹毛求疵，不顾同乡、同事及多年患难情谊，也并非全无道理。否则，左宗棠攻陷杭州时十万太平军突围而去，清廷不出一词，而天京城破走脱千人何必苦苦追究，揪住不放？于是，曾国藩一面陆续裁勇，以消除清廷心病；一面包庇胞弟，抗命不办。其复奏之折不仅以无人把守豁口相搪塞，且以杭州之事反唇相讥。清廷见查无实据，曾国藩又死不认账，只好留待后议。不料这年九月，幼天王不幸与大队失散，为江西湘军席宝田部所俘。沈葆桢、左宗棠乘机报复，二人一唱一和，张大其辞，坚请将洪天贵槛送京师，以彰曾氏兄弟走脱要犯之罪。曾国藩认为，自己临渊履薄之时，被左、沈二人从背后击一猛掌，心中恼怒而有口难辩。从此关系疏远，曾、左终生不通书问，曾、沈则多年后始有书信往来。
在曾国藩集团中，曾国藩与胡林翼、李鸿章关系最好，而曾、李二人则尤为密切。李鸿章之父李文安是曾国藩的会试同年，早在道光年间，李瀚章、李鸿章兄弟就以“年家子”的身份投到曾国藩门下，读书受教，具有名副其实的师生关系。其后，兄弟二人又双双充任曾国藩幕僚，得其保奏，位至督抚，说他们的功名禄位均授自其师亦似乎并不过分。然而，时过境迁，关系却发生了变化。尤其当湘军陆续裁撤、淮军的作用越来越大，曾国藩身家地位的维持有赖于李鸿章淮军之时，则已不是李有求于曾，而是曾有求于李了。而李鸿章的性情又不同于彭玉麟、鲍超诸人，往往官迷心窍、眼睛向上，有“拼命做官”[106]之谓，无患难与共之称。咸丰十年就曾以其师自投“绝地”而借口离去。同治四五年间，又因曾国藩北上“剿”捻主要使用淮军，而李鸿章不肯交出兵权，往往暗中操纵，各将“遇有调度，阳奉阴违者颇多”，致令曾国藩大悔“撤湘军一事”，“与所亲书”，有“‘合九州铁不能铸错’之语”[107]。正是根据这种情况，清政府设下抑湘扬淮之策，利用李鸿章打击曾国藩与其他湘军将领。
同治五年九月，正当捻军突破河防，曾国藩“剿”捻失利之际，其长期在家“养病”、出任湖北巡抚不久的胞弟曾国荃，突然背着乃兄上疏参劾湖广总督官文，列有“贪庸骄蹇、欺罔徇私、宠任家丁、贻误军政”[108]等款，词连军机大臣胡家玉。在此期间，江西巡抚刘坤一也上奏参劾籍隶江西的胡家玉，告发他咸丰以来从未交纳过田赋。“其中警句云：‘以五百亩之多，岂无一亩膏壤？以十七年之久，岂无一岁丰稔？’”[109]曾氏兄弟及其他湘淮将领靠练勇骤得高位，成为一帮新贵，早已引起满、汉旧贵的不满。及见曾国荃参劾官文，更是气愤难当。故派往湖北查办此案的钦差大臣，刑部尚书宗室绵森、户部右侍郎谭廷襄回奏时，处处为官文开脱，竟将曾国荃所列各款，全部驳回，甚至有人指责参劾官文为“肃党”一事，要求依法反坐，治其诬陷之罪。那拉氏极富政治经验，早已洞悉曾国荃参劾官文一事，纯属权力之争。为防止奕?插手，整个案子由她亲自处理，完全背着军机处进行。曾国荃“参官文折进御后，皇太后传胡家玉面问，仅指折中一节与看，不令睹全文。比放谭、绵二人查办，而军机恭邸以下，尚不知始末”[110]。由于当时“剿”捻战争正在进行，尚须借重湘淮军之力，故及时做出让步，于当年十一月调官文回京供职，解湖广总督任，以文华殿大学士掌刑部，兼正白旗蒙古都统。湖广总督一缺由前往查办案件的谭廷襄暂署。不久，即命曾国藩卸去钦差，回两江总督本任，授江苏巡抚李鸿章为钦差大臣，专办“剿”捻事宜。同治六年正月，授李鸿章为湖广总督，调其胞兄、湖南巡抚李瀚章任江苏巡抚，署理湖广总督。湖南巡抚一席则由曾国藩的亲戚刘昆担任。曾国荃踌躇满志，满望可兼署湖广总督一职，结果却是竹篮子打水。不久，所部新湘军相继败溃，自己也不得不奏请辞职，再度回籍“养病”。
官文原属汉军旗，籍隶内务府，同治三年抬入满洲正白旗，清政府曾用他长期担任湖广总督，自上游监视为清王朝支撑东南半壁的曾国藩集团。胡林翼明知其故而不敢动他，迫于无奈才转而与之结好。胡林翼死后，曾国藩虽处处受制亦一再忍让。所以，曾国荃参劾官文一案，实在非同小可，在双方关系中是一个极为严重的步骤，以致在清朝中央、地方乃至曾国藩集团内部，都引起极大震动，好像除左宗棠、曾国荃之外，几乎无人赞成此举。曾国藩更是进退失据、有苦难言，“焦灼弥月”，深恐由此招来大祸。及至取回曾国荃的密折查阅之后，见“所言皆系正大应说之事，无论输赢皆有足以自立之道”[111]，这才放下心来。待到结果出来之后，则顿感处理极不公平，更担心会遭到报复。他在一封家信中说：“顷阅邸抄，官相处分极轻，公道全泯，亦殊可惧。”[112]而随后发生的一些情况证明，曾国藩的这种担心，并不是多余的。同治六年十月曾国荃免湖北巡抚职务，回籍“养病”；十一月直隶总督刘长佑受革职处分，赏三品顶戴，率所部回籍，其遗缺由大学士官文署理。曾国藩联想起在此之前，湘籍官员如陕西巡抚刘蓉、广东巡抚郭嵩焘、陕甘总督杨岳斌分别于同治五年正月、二月、八月相继落职，尤其刘长佑备受排挤、欺凌的情形，不禁大发感慨，为之伤心落泪。他在给郭昆焘的信中说：“官相（指官文）顷有署直隶之信，不知印渠（指刘长佑）何故开缺？近日厚（指杨岳斌）、霞（指刘蓉）、筠（指郭嵩焘）、沅（指曾国荃）次第去位，而印复继之，思之悚惕。”[113]在给江西巡抚刘坤一的信中又说：“闻带勇回籍之举，系官相密片所请，陷穽下石，相煎太急。富都统来此代为不平，并称印帅受穆公之陵侮，人所难堪。而直隶之官绅军民，无人不服其忠勤而惜其去。弟于印帅归时，唏嘘不忍别，闻富公之言尤为感慨，仕途险巇使为善者增惧。”[114]而刘长佑革职之由，则更令湘军将帅不平。刘长佑自同治元年任直隶总督以来，多在前线指挥军队作战。同治六年夏京畿发生旱灾，“盐山、静海贩私盐枭”乘机起事，当年十月“由固安、雄县掠霸州，京师震动”。那拉氏应官文密请，革直隶总督刘长佑职，遗缺由他署理。“令下十余日而枭匪平”，那拉氏仍令刘长佑带勇回籍，初赏三品，后改二品顶戴[115]。从这一过程看，显然带有打击报复的性质，似乎满洲贵族失去湖广总督一席，必以直隶总督相报偿。而从湖广总督的人事安排看，清政府的用心亦非常明显。同治五年十一月官文离职，湖广总督由前去查办此案的谭廷襄署理。同治六年正月任命正在前线带兵“剿”捻的李鸿章为湖广总督，却让其刚由湖南调抚江苏的胞兄李瀚章署理是职。苏州与武昌相距不止千里，两职何能兼任？清廷做此安排，显然是为堵塞时任湖北巡抚的曾国荃兼署湖广总督之路。及至曾国荃免职，广西巡抚郭柏荫调任鄂抚，即令其以湖北巡抚兼署湖广总督，并将李瀚章调抚浙江，其苏抚遗缺由李鸿章的亲信丁日昌升补。早在一年前，清政府即应李鸿章的请求，欲令丁日昌担任苏抚，由于曾国藩的反对没有办成，如今终使李鸿章如愿以偿。如果将官文解职的命令与曾国藩撤销钦差的命令相继下达这件事，和上述情况放在一起考察，则清政府抑湘扬淮的意向就更为明显。具体而言，“抑”的主要是曾氏兄弟与刘长佑，“扬”的是李鸿章兄弟及其亲信。这就更使曾国藩有苦难言，在给亲友的信中，也只能为刘长佑抱不平。
从以上事实可以看出，清政府对曾国藩集团进行打击和压抑的目标，自同治三年以来始终未变，主要是针对曾家兄弟的，其后具体方式上的变化，不过是针对其“裁湘留淮”之策，又推出了一个“抑湘扬淮”之计。而此策的实施亦并未至同治六年为止，同治九年那拉氏又导演了一出以李代曾之剧，使曾国藩陷入更深的苦恼。
同治九年五月，因天津法国天主堂支持与纵容教民、拐犯迷拐幼童，法国驻天津领事丰大业复包庇教堂、接连三次向中国官员开枪，激起民众的反抗，酿成有名的“天津教案”。清政府命直隶总督曾国藩赴津查办。曾国藩屈服于外国侵略者的军事压力，一开始就歪曲教案的性质，颠倒是非，混淆黑白，污蔑天津民众，为法国侵略者的罪行辩护，连他自己都承认其有关案情的奏报“言之不实不尽，诚恐有碍于和局，故不惮委曲求全”。[116]最后竟以天津府、县官员发遣黑龙江赎罪，判天津民众死刑二十名、流放二十五名结案，并赔偿各国银四十九万两，派崇厚为中国特使赴法赔礼道歉，使中华民族蒙受巨大耻辱。曾国藩的所作所为受到全国官绅民众的愤怒斥责和坚决反对，这位在19世纪60年代曾一度被全国地主士绅视为救星的“名将名相”，骤然成为全国舆论的众矢之的，一世“清名”扫地以尽，直落到“举国欲杀”的地步。曾国藩面对亲友的责备，辄以“内疚神明，外惭清议”谢过，好像在一切人面前都有点抬不起头来了。这时候的曾国藩，很希望他的后台与主子能够给他一点庇护和安慰。这不仅因为几十年来他曾为清政府效尽犬马之劳，还因为这次令其威信扫地的屈辱外交，是他与清政府共同办理的，除隐瞒案情一事应由他个人负责外，整个案件的办理方针和每一重要步骤，都是经清政府批准的。所以，要说责任，那拉氏与奕?应负有更大的责任。不料，那拉氏却在这关键时刻落井下石，公开责备曾国藩“文武全才惜不能办教案”[117]，把全部责任都推到他一人身上，并于当年八月令曾国藩第二次回任两江总督，其北洋大臣、直隶总督遗缺，由李鸿章补授，天津教案的未了事宜，亦交由李鸿章接办。这等于是在全国舆论的压力下，调李鸿章进行复审，使曾国藩丢尽脸皮，灰溜溜地离津而去，很有点“墙倒众人推”的味道。既然曾国藩办理津案的所作所为与朝廷无关，反对者自可放胆攻击，毫无顾忌。这就使曾国藩陷于茕茕孑立、赴诉无门的境地。他在给朋友的信中，自称“时论所弃”之人，说“自问（同治）四五年“剿”捻无功，即当退处深山，六年春重回江南、七年冬莅任畿辅，皆系画蛇添足”[118]。真是伤心、懊悔之至。承办津案前，曾国藩已身得重病，左目微视，右目全盲，经过这次打击，遂成不治之症，时未二载，与世长辞。在此一二年间，曾国藩精神极为痛苦，究其原因，不止一桩，而那拉氏故技重施，以李代曾，则又不能不是其中重要的一条。
清政府分化曾国藩集团的策略，除上述“抑湘扬淮”外还有一条，那就是“抑曾扬左”。左宗棠生性狂傲，自视甚高，长期以来，对曾国藩在这个集团中的领袖地位，心中很不服气，不时发起挑战。咸丰七年曾国藩因不满于清政府的忌刻防范，弃军奔丧于先，伸手要权于后，论理各有是非，论情则应得到左宗棠的同情。不料，左宗棠无条件站在清政府一边，对曾国藩攻击、责备，不留余地。在他的带动下，全省上下一时形成舆论，使曾国藩卒成怔忡不眠之症。同治三年夏秋，正当曾国藩保权保命的关键时刻，左宗棠故技重施，又在幼天王问题上与之闹翻。这无疑等于在清政府与曾国藩集团的矛盾一度成为主要矛盾的关键时刻，向清政府表明心迹：倘若曾国藩敢于造反，他是坚决站在清政府一边的。正因为这一点，清政府在对曾氏兄弟心存疑忌、一再压制的同时，却对左宗棠越来越重用。同治五年广东巡抚郭嵩焘奉旨回京，就是应左宗棠的奏请，并由他的亲信部属蒋益澧取而代之，使郭嵩焘对此怀忿终生，死不瞑目。曾国藩前面提到的纷纷落职的湘籍官员之一、陕甘总督杨岳斌，即由左宗棠取而代之。左宗棠不仅取代杨岳斌调任陕甘总督，还于数月后授任钦差大臣，同李鸿章一东一西，分别负责“进剿”东、西捻军事宜。所以，清政府抑湘政策的“湘”，并不包括左宗棠，除曾氏兄弟外，受到打击、压抑的实际上主要是恽世临、刘蓉、郭嵩焘、刘长佑几个人，而刘蓉、郭嵩焘、恽世临三人，都是曾国藩的好友、幕僚、亲信。至于左宗棠两度充任军机大臣，更是曾、李所不及。此固因左宗棠有收复新疆之功，但在清政府心目中，此事未必会比平定太平军、捻军更为重要，且军机大臣的差委，主要看其是否忠诚可信，同军功之大小似乎了无关系。只是由于左宗棠不善应酬，对清朝官场的适应能力尚不如曾国藩，其两次进出军机处，时间相加还不足一年。但此亦足可说明，清政府对左宗棠的政策，与曾国藩不同，在其实施抑湘之策时，并未打击与压抑左宗棠。同治三年以来，左宗棠地位继续上升，情形与李鸿章相似，却同曾国藩恰成对照。这样，将清政府对待曾、左的不同政策概括为“抑曾扬左”，也就未尝不可了。
清政府压抑曾国藩集团的最后一招是以文抑武，即以言官、词臣从舆论上抑制湘淮军将帅。在清朝统治阶级中，除掌握实权、津要的军政官员外，还有一部分可以制造舆论的力量，如都察院六科十三道监察御史及翰林院、詹事府所属词臣，他们虽地位不高，既无决策权也无执行权，但却可以接近皇帝，上疏言事，参与一些问题的讨论。而御史还可以风闻奏事，不会因言得罪。所以，所奏无论对与不对，朝廷采纳与否，内阁一旦发抄，便经由报房商印行的《京报》，风闻全国，形成一种舆论力量，即所谓“清议”。任何官员，一旦受到舆论的贬损，便在政治上陷于被动，重者丢官，轻者降调，最低也会影响自己的前程。因而，一般人都害怕受到“清议”的指责。为官多年的曾国藩，深知“清议”的厉害。早在同治元年，就曾为周腾虎“遽被参劾，抑郁潦倒以死”之事，发出“悠悠毁誉，竟足杀人”[119]的感叹。舆论既有如此巨大的威力，富有政治斗争经验的那拉氏，就不可能不加以利用。于是，同治三年以来，尤其内轻外重的权力格局积重难返、已成定势之后，那拉氏即与醇郡王奕相互配合，刻意培植和利用“清议”力量，打击和压抑湘淮军将帅，以致渐渐形成以张之洞、张佩纶为首领的清流派。他们经常聚会，不时上疏，议论朝政，褒贬大臣，“负敢谏之名，为朝廷所重，一疏上闻，四方传诵”，“开当时词臣言事、清流结党之风”。人们还根据其不同人员的地位与作用，戏赠以“四大金刚”“清流腿子”“清流靴子”及“捐班清流”“诰封清流”[120]诸名号。同治九年曾国藩将天津教案办成典型的屈辱外交，受到全国官绅民众几乎一致的反对，而其中抨击最力的就是清流派诸名士。那拉氏就是利用这些人，并凭借自己至高无上的地位和君臣名分，制造舆论，操纵形势，压抑与控制地方实力派。不过，词臣的活跃是同治后期和光绪初期的事，同治五、六、七年间，那拉氏用以压抑曾国藩等人的舆论力量，主要还是都察院的监察御史。
同治五年正值清政府与曾国藩集团之间，因曾国荃参劾湖广总督官文而骤然紧张之际，捻军乘八月中秋之夜，在开封附近冲破湘淮等军修筑的河防，使曾国藩“剿”捻受挫。于是，京中御史如朱镇、朱学笃、卢镇、穆缉香阿、阿凌阿等人，便纷纷上疏参劾曾国藩，有的劾其“办理不善”，有的劾其“督师日久无功”，有的劾其“骄妄”[121]，有的“疏中竟有‘罪不容诛’等语”[122]。使曾国藩心怀忧惧，不敢强辩，只得忍气吞声，自请处分。清廷也就顺水推舟，撤其钦差，命他回两江总督本任，使曾国藩在政治上大丢脸面，有苦难言，灰溜溜地退出“剿”捻战场。
清政府这种以文抑武的做法，引起曾国藩集团的极大不满。郭嵩焘在给曾国荃的信中说，“历观言路得失”，“敢直断言曰：‘自宋以来，乱天下者言官也。废言官，而后可以言治。’”又说：“唐宋之言官虽嚣，尚无敢及兵政。南渡以后，张复仇之议、推陈兵事，自诸大儒倡之。有明至今承其风，持兵事之短长尤急。末流之世，无知道之君子正其议而息其辩，覆辙相寻，终以不悟。”“文宗初基，东南糜烂，天下岌岌。朝廷怀恐惧之意而出之以端简，百官慑于大难之骤兴，瞻顾却立，而抑不敢肆其嚣嚚。金陵之功甫成，士大夫谓自是可以长享无事，而议论嚣然。言路之气日张，时事亦愈棘矣。”还说：“（咸丰五年）僧邸（指僧格林沁）引运河之水以灌冯官屯，计工数百里。其时，李开方残贼数百人，无敢议其迂远者。”而今“以侯相功崇德广”，惟“朝廷眷顾稍疏，群小遽从而揶揄之”[123]。曾国藩读过此信，心感大快，复信对郭嵩焘说：“尊函痛陈自宋以来言路之弊，读之正搔着痒处。船山先生《宋论》，如宰执条列时政，台谏论宰相过失，及元祐诸君子等篇，讥之特甚，咎之特深，实多见道之言。尊论自宋以来多以言乱天下，南渡至今，言路持兵事之长短，乃较王氏之说，尤为深美。仆更参一解云：性理之说愈推愈密，苛责君子愈无容身之地，纵容小人愈得宽然无忌，如虎飞而鲸漏。谈性理者熟视而莫敢谁何，独于一二朴讷君子，攻击惨毒而已。”[124]真可谓怨愤之气跃然纸上。而其私下谈论则更为痛切，至有以言亡国之说：“自南宋以来，天下为士夫劫持。凡一事兴作，不论轻重，不揣本末，先起力争。孱暗之君，为其所夺，遂至五色无主。宋、明之亡皆以此。”[125]然而，曾国藩却不敢抗辩。他在给李鸿章的信中解释说：“王侍御疏中竟有‘罪不容诛’等语，自无忍而不辩之理。”“然如左公之强梁，乃由禀诸天赋，而人事又足以济之。鄙人本无子路好强之资，又恐运气不济，每讼辄输用是敛手而退。”[126]同时，他还告诫李鸿章，“末世气象，丑正恶直，波澜撞激，仍有寻隙报复之虑。苟非极有关系，如粪桶捐四千万之类，断不能不动气相争，此外少有违言，即可置之不问”。又说：“德门兄弟棨戟，功业煊赫，高明之家，鬼神亦忌，总宜处处多留余地，以延无穷之祜。”[127]总之是抗辩之事愈少愈好。曾国藩如此认识和处理此类问题，恐怕也是接受了刘蓉的教训。同治四年日讲起居注官蔡寿祺疏劾奕?，其中“纳贿”一节，于大臣质证时指实刘蓉与薛焕。朝旨令刘蓉自陈。刘蓉怒火满腔，具长疏力辩其诬，为文有气有势，有理有据，可说是慷慨激昂，痛快淋漓。左宗棠称之为天下第一好文章，曾国藩亦说此疏“置身甚高，辞旨深厚，真名作也”[128]。怎想到，刘蓉只顾意气风发，行文流畅，却忘记了政治上的忌讳，终为内阁侍读学士陈廷经所劾，因泄漏保举密折而受到革职降调处分。这件事不仅对曾国藩，对其他人同样也有借鉴意义：愈是功高权重，愈要谨慎小心，稍有不慎，就为御史所劾。如要抗辩，又往往言多有失，愈加被动，甚而招来他祸，受屈更大。这样，也就不能不引起封疆大吏的警惧。如此看来，那拉氏挟居高临下之势，行以文抑武之策，利用言官词臣控制舆论，压制手握重权的地方实力派，在内轻外重已成定局的情况下，求得政治上的某种平衡和暂时的稳定，还是行之有效的。
纵观咸同政局，太平天国革命虽然失败了，但却造成清王朝中央集权的削弱和地方分权增强，从而大大削弱了其统治力量。早在太平天国革命失败的第三年，曾国藩的心腹幕僚赵烈文，就曾据此做出清朝的灭亡不出五十年的论断：“天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”“然则当南迁乎？”“国初创业太易，诛戮太重，所以有天下者太巧。”“恐遂陆沉，未必能效晋、宋也。”[129]事实证明这个论断是正确的，太平天国革命对近代中国历史进程的巨大推动作用，也是不应否定的。