虽然预算管理在企业价值管理中起着非常重要的作用，但是预算管理也并非是尽善尽美的，预算管理也存在自身的一些局限性，也会在执行的过程中出现行为问题，如何克服这些局限和存在的问题，就需要建立相应的对策。
一、预算管理的局限性
下面是一组从对财务总监的调查中得到的结果：
（1）仅仅12%的财务总监相信预算为他们的组织增加了许多价值；
（2）大约79%的财务总监说放弃预算的优先次序排在前五位（其中44%的财务总监说排在前三位）；
（3）同时，65%的财务总监表示他们自己将负责朝放弃方向努力。
在另一个调查中，只有10%的财务总监认为他们的预算流程是完全有效的，而且90%的财务总监说预算是麻烦的。因此，我们不得不承认传统的预算确实存在着一些局限性。
（一）缺乏灵活性
由于预算编制时难以预测未来不确定性的影响，预算表现为一种不完全的业务方案或业绩合约，从而在实际执行中不够灵活，往往限制业务部门的创造力，不利于鼓励发现新的商业机会，而且作为绩效评价依据还将影响其合理性。
当管理人员过度依赖于预算的规则、流程和预算控制时，他们就不能对环境的变化作出快速的反应。这种缺乏灵活性的预算不会给管理者们提供挑战、风险和奖赏的机会，不鼓励具有进取精神和承担风险的领导作风。
（二）诱导极小化
预算编制中的博弈使得预算程序成为一种极小化的操作，参与者不讲真话，设法留有余地以轻易完成预算的现象不可避免，其结果必然形成预算指标宽严失当，同时宽松的指标也影响执行中的进取行为和寻求业绩突破的需要。
如果预算成为衡量业绩的唯一目标时，管理者们会变得胸无大志，结果就是有可能会制定出容易完成的目标和过度谨慎的战略，阻碍在管理中形成旺盛的创造性、挑战性的氛围，这种诱导的绩效化终究会使企业变得胸无大志。
（三）与战略脱节
预算通常与短期财务目标相联系，可能会演化为上一年度数据的简单重复，其结果与战略规划中的长期目标缺乏衔接，同时也忽视客户、流程再造以及无形资产的价值。
例如，在盲目追求财务目标的前提下，被设置较高目标的管理者们往往会采取激进的行动来满足股东的高期望值，如减少研发中不必要的长期投资等；销售人员对收入、产量等固定目标的追求，可能就放弃了对客户满意度的关心以及对潜在客户的挖掘。
（四）产生预算管理成本
预算虽然是对企业资源配置的手段，但它自身作为一种活动也会占用相关的起源，会产生成本，主要包括调研、咨询、预算资料收集，因职责变动而增加的劳务成本，实施预算的激励成本，改变资源配置而发生的调度成本，协调成本等等。过度的使用预算就可能产生较大的预算管理成本，违背了成本—效益原则，不易于企业绩效的提高。
（五）增加大量的管理工作
传统的预算管理并不是完全融合到企业日常的管理当中，它增加的管理工作包括设立预算管理机构、制定预算管理人员、编制预算、收集预算信息资料、监控预算实施过程、评价实施结果等等，这些均会对企业原有的管理活动带来影响，增加管理者的日常工作。
如自上而下和自下而上相结合的参与式预算流程虽然能充分考虑到公司管理层对公司发展的战略定位，也能照顾到业务的实际情况，但实施不当就可能造成耗时长、要求管理人员投入较高的精力和时间。
（六）实行不当可能适得其反
预算实行不当就可能产生相反的效果，原本是利用预算进行战略的落实，而结果却事与愿违，如可能引起各部门的抵制、引发部门间的冲突、助长部门的本位主义、甚至影响企业正常的经营管理工作。
通用电气前CEO韦尔奇曾评价预算：预算是美国公司的祸根，它根本不应该存在，制定预算等于追求最低绩效。克莱斯勒公司的前副董事长鲍勃·卢茨把预算成为一件“压制的工具”。这些反映了传统预算程序与现代企业经营环境的不适应。《哈佛商业评论》2003年第2期登载的“谁还需要预算？”一文对预算进行了颠覆性批判：大多数公司都在实行的预算应该被废除了。作者是来自一个被称为“超越预算圆桌”（Beyond Budgeting Round Table）小组的国际组织，他们同样也视预算为阻碍公司有效运作的根源，并探讨了适合现代企业组织的管理规程，从而在欧美等国企业管理实践中产生了相当的影响。因此预算究竟有无存在的价值，以及如何提高预算的适应性等有关问题，是我们在预算管理实践中必须加以研究的重要课题。
在有些企业，预算正在被新的流程系统所取代，例如以滚动预测、平衡计分卡、关键绩效指标（KPI）、因果关系模型、实物期权估价技术等代替预算，即超越预算。
二、预算目标的挑战性和预算管理的可行性
美国管理学家埃得温。A。洛克曾说过：“当目标管理既是未来指向的，又是富有挑战性的时候，它是最有效的。”篮球架子为什么要做成现在这么高，而不是像两层楼那样高，或者跟一个人差不多高？不难想象，对着两层楼高的篮球架子，几乎谁也别想把球投进去，也就不会有人犯傻了；然而，跟一个人差不多高的篮球架子，随便谁不费多少力气便能“百发百中”，估计大家也会觉得没啥意思。正是由于现在这个跳一跳，够得着的高度，才使得篮球成为一个世界性的体育项目，引得无数体育健儿奋争不已，也使许多爱好者乐此不疲。
因此，制定“跳一跳，够得到”的预算目标，既可以充分挖掘员工的潜力，又不会挫伤员工的积极性。另外，如果预算目标难以达到或预算过程过于烦琐，不但预算达不到预期效果，公司还可能放弃预算管理，而改用其他管理工具。
1984年，在东京国际马拉松邀请赛中，名不见经传的日本选手山田本一意外地夺得了世界冠军。当记者问到他获胜的原因时，他说：“凭智慧战胜对手”。两年后，在意大利国际马拉松邀请赛上，他又一次获得了世界冠军。记者又请他谈经验，他仍还回答：“凭智慧战胜对手”。10年后，山田本一在自己的自传中解释道：每次比赛之前，我都要乘车把比赛的线路仔细地看一遍，并把沿途比较清醒的目标画下来，比如第一个标志是银行；第二个标志是一棵大树；第三个标志是一座红房子……这样一直画到赛程的终点。比赛开始后，我就以百米的速度奋力地向第一个目标冲去，等到达到第一个目标后，我又以同样的速度向第二个目标冲去。40多公里的赛程，就被我分解成这么几个小目标轻松地跑完了。起初，我把我的目标定在40多公里外终点线的那面旗帜上，结果我跑到十几公里时就疲惫不堪了，我被前面遥远的路程给吓倒了。
制定预算目标也是如此，制定详细的可行的合理目标总比一个庞大的大概的目标有效，过于拔高，最终连低水平也难达到。
三、预算编制过程中的行为问题
在预算编制与实施的过程中，管理人员的行为不总是与预期的相一致，或多或少的会存在一些偏差，这些偏差是由众多的因素引起的，它们有：对预算目标以及管理政策的认知（Perception）、个人目标（Personal Goals）、参与程度（Participation）、愿望层次（Aspiration Levels）、预算目标（Targets）、成见（Obsession）、借口（An Excuse）、资源配置（Resource Allocation）、强加（Imposition）、监督（Scrutiny）等。
（一）预算编制工作中组织和个人的行为问题
在预算编制工作中最容易出现的行为问题就是预算的虚报与讨价还价。
1.虚报预算。虚报预算一般是指低估收入或者高估成本的行为。例如，当成本预算和成本预测相结合的时候，成本责任中心的管理人员就存在着高估成本的动机。如果部门实际发生的成本低于预算制定过程中被夸大的预测成本时，企业高级管理层就会认为该成本中心的成本控制方法较为有效、业绩较为突出。此时，预算就失去了它本身的控制与管理作用。这种虚报的行为尤其在下属人员单独占有计划与控制信息时更易出现。
2.讨价还价。讨价还价的现象是指预算编制过程中，责任中心在表达自身意见时会提出自身的种种困难，并以此为理由要求放宽预算标准。例如，当组织要求各责任中心自主协调确定内部转移价格，并以此作为预算制定的基础数据时，可能就会发生讨价还价的行为。这种行为并不一定会带来负面效应，但一旦影响了组织整体的协调性和预算指标的科学性就不然了。
企业预算管理目标的确定是一个讨价还价过程。首先，股东及股东大会对预算目标确定合理性与否的关注，主要借助于两种机制：一是董事会机制，这是一种内部治理机制；二是外部市场机制，也就是说，股东通过市场反应形式来表达对预算目标的肯定或否定，合理的预算目标会被当作“好消息”而被市场消化，反之，不合理的预算目标会被作为“坏消息”而引起市场不良反应。在外部市场并不完全有效的情况下，董事会机制被认为是最有效的股东代理机制。其次，董事会被认为是预算目标的决策机构，尽管它并不具体从事预算编制，但负责预算的审批与下达，因此，它历来被认为是预算目标确定的主导力量。第三，总经理出于主观与客观等多方面条件与因素的考虑，在预算目标形成中起着重要作用，它从目标的现实性、可操作性方面对预算目标的主观性提出修正，并从个人利益与个人行为角度来看待预算目标。正是因为这一点，预算目标确定事实上是一个讨价还价的过程，是涉及各方面权利和利益调整的政治过程。
（1）单一法人利润预算目标确定及其目标分解。单一法人制是企业集团多级法人制的对称。这类企业利润预算目标确定与分解主要涉及四个问题。具体分析如下：
①采用倒挤法确定利润预算目标。利润预算目标确定是一个讨价还价的过程，作为委托代理的各方，董事会处于委托方地位，具有对最终预算目标的决策权，而作为代理一方的经营者，在取得对全部法人资产的经营责任之后，行使对资产的使用权。这是一种典型的资产经营责任。在单一法人制下，利润预算目标确定一般采用倒挤法，一方面根据股东期望收益率（如12%），在考虑各种准备与积累之后（公司法规定的法定分配程序与分配比例），来倒挤出税前经营利润。另一方面，董事会及总经理会按着市场状况与利润预测得出另一结果。在经过讨价还价之后，最终确定利润预算目标。
②预算目标分解的前期工作。总经理在分解利润目标时，需要进行两项基本工作：Ⅰ按照作业类型，将现存组织所完成的作业分为两部分，即增值性作业和非增值性作业，为避免有限资源的浪费，需要对内部的非增值作业及其所涉及的部门、组织、资源进行适当调整；同时，对增值性作业部门或组织按照最大化效益原则进行必要安排。前者称之为组织再造，而后者称之为流程再造，其目标都是充分发挥现有资源的潜力。在经过组织再造与作业流程再造之后，对保留下来的组织，按照功能、属性等进行责任中心定位，有些组织被归为成本费用中心，而有些则定位为利润中心（有些属于自然利润中心，而有些则属于人为利润中心）。
③预算目标分解的依据及对利息的处理。从方法来讲，各责任中心的责任预算因性质不同而各异，具体为：Ⅰ对于费用中心或成本中心，建议采用零基预算法，按照其工作职责和应完成作业量，来确定其预算费用目标；对于经营单位，笔者主张将其定义为利润中心，并按一定的标准来分解可控利润，其分解标准或依据，可以是该利润中心所占有的资产总额、或者是人力资本总额、或者是营业使用面积等。在这里，可控利润定义为可控收入减可控成本！费用，总部各项管理费用不属于二级责任中心可控范围，可不纳入利润中心的费用预算之中。
④正确处理利润中心与分权的关系。对各责任中心的责任人而言，不能混淆利润中心与分权的关系。事实上，利润中心并不必然导致分权，成本中心所拥有的权限有时可能比利润中心还大，因此这是两个不同的概念。决定一个责任中心是采用成本还是利润中心的关键问题不是是否存在高度的分权，而应是：与成本中心相比，利润中心是否将更好地解决目标一致和管理努力问题，也就是说，利润中心的设置要达到有利于经理人员作出一套从组织整体角度看更为有效的决策的目的。
（2）多级法人制与企业集团利润预算目标确定与分解。多级法人制是企业集团的一个重要特征。就预算管理而言，多级法人制下的母公司预算管理主要包括两个方面：一是集团公司总部的预算管理；二是母公司对子公司的预算控制。从预算目标的确定看，它相应地也包括两方面，即：总部预算目标确定和子公司、分部预算目标分解。
①母公司总部预算目标的确定。集团公司总部预算目标确定，视不同集团公司类型而定。集团母公司可以作为纯粹控股式的母公司，专门从事对子公司的买入、持有和卖出，对于这类母公司，习惯上称之为控股公司（Holding Company），总部职能大多表现为对子公司的选择与买卖上，属于纯粹的投资管理职能。与此相对应的另一类母公司，则兼具投资管理与生产经营职能，也就是说，总部不单纯从事投资管理活动，而更多的是作为生产或经营总部的面目出现的，因此它属于经营型母公司。区分这两种类型的公司非常重要。母公司性质不同，预算目标确定结果不同，其确定的复杂程度也不同。
对于控股型母公司。母公司收益完全来源于子公司所分得的红利（假定不考虑子公司利用母公司无形资产的报酬收益，如商标、土地使用权等）。母公司股东收益或目标利润主要由母公司股东确定，它同样存在着母公司董事会与总经理之间的讨价还价机制。母公司的股东收益期望通过税率（二层征税）和母公司管理费等方式，转换为对各子公司的收益目标。
因此，母公司预算目标的确定其实包括两方面：一是母公司股东期望收益率的确定，二是母公司总部管理费用预算。这两部分在编制和确定依据时都没有太大的难度。
对于经营型母公司。与控股型母公司相反，经营型母公司的预算目标确定有一定的难度，主要表现在：第一，经营型母公司的功能定位因不同企业集团性质和战略发展需要而不同。比如有些母公司将生产中的材料采购！最终产品销售的权限都集中在母公司，而视子公司为一个法律上独立的经济实体，充当母公司总部“加工厂”或“生产车间”的作用（这种类型的母公司在我国不在少数）。第二，转移定价问题。也就是说，如果生产经营型的母公司视子公司为其车间，则无论是材料采购或是产品销售，都存在着母子公司间的转移定价问题，事实上，这类组织的转移定价权限都不同程度地集中在总部，并从生产计划、采购供应、产品销售等各方面，母公司都充当其“保护神”作用。而转移定价问题本身是一个难点。第三，母公司从子公司所取得的收入包括两部分，一是通过转移定价赚取子公司利润；二是通过对子公司的投资来取得子公司的税后收益。这两种收入源，都最终体现在母公司的预算目标之中。单就母公司目标预算的确定而言，其机制与单一企业并无二致，但必须考虑不同的收入源，以最终确定其目标。
②子公司或分部预算目标的分解。这一问题比起总部预算利润目标的确定更有难度，这是因为：第一，母公司需要就总部预算目标及分解预算目标的原则，与子公司或分部进行讨论，这是一个讨价还价过程，而这一过程的难度更重要地体现在母公司董事会是否有权对子公司“分解、下达预算”这一管理模式的认同。这是两个不同法律实体间的权利对比。从法律上看，母公司的总经理或董事会并不具有对子公司的直接预算控制权，因此，可行方式是使子公司董事会在事实上成为母公司利益的代表，并保护子公司其他少数股东的权益。顺便指出，不同国家对子公司权益保护措施因不同法律体系而各异，最成文的规定主要是德国，德国公司法通过以下三项措施来实施对子公司权益的保护，即：子公司必须设立特别储备、子公司向母公司利润转移要受到最高限额的限制、母公司必须承担对子公司的年度亏损。第二，如果子公司董事会或总经理接受母公司这样一种“权威命令式”的预算管理方式，下一问题就直接变为“母公司如何对不同性质或不同产业的子公司或分部分解预算目标？”，“其预算分解的原则或基础是什么？”，“如何体现同一分解基础上产业或企业生命周期中的战略性？”，“预算目标的分解是通过直接的转移价格来实现还是通过投资分红来实现？如果是按转移价格来实现，则如何解决母公司对子公司其他非控股股东的剥削问题？”等。根据不同的集团公司性质，在分解预算目标时，有必要区分控股型和经营型两种不同的母公司。
对于控股型母公司。其对子公司的预算目标的分解，在我们看来有两种基本的方法：一是目标资产报酬率法，即ROA法；二是目标资本报酬率法，即ROE法。
对于经营型母公司。如前所述，这类集团母公司从子公司所取得的收入由两方面组成，即转移定价收入和投资收益。对于转移定价收入，它不体现为投资收益，因此在总部目标利润中，在分解子公司预算目标时，应当将这一部分收入从总预算目标收益中剔除，剩余部分即为按投资比重确定分解的预算目标。其目标预算分解方式可直接采用ROE法，也可采用ROA法。
③预算目标分解时的其他应考虑事项。现实中，我们认为有必要考虑以下三个因素：战略问题；生命周期问题以及非财务资源问题。
（二）预算过程的行为问题
有句名言这样说过“预算不会管理，只有人才能管理”。虽然预算一般被认为是纯定量的、技术性问题，但无论采取什么样的预算管理方法，对人的关注才是预算制度的被考核者。人是预算的制定者、预算信息的利用者和预算的执行者，同时也是预算制度的被考核者。人是预算工作的主题，是预算工作效果好坏的决定性因素。如果把企业看作是一个系统，那么整个系统的效果，实质上就是对人的管理效果的综合体现。从深层次上讲，就是对人性认识深度的外在表现。人是管理过程中问题的问题，关键的关键，根据的根据，原因的原因。
1.预算管理中的组织行为约束。预算管理中的组织行为约束可分为正式组织行为约束和非正式组织行为约束。不同的组织形式就会产生不同的组织行为，企业的组织行为属于正式的组织行为，企业的组织形式是研究预算管理要解决的重要问题。企业的组织形式与预算管理的关系表现为：一方面，企业的组织形式会对预算产生一定的影响。企业的组织形式不同，预算管理的模式也会不同。另一方面，预算管理的载体是组织。预算管理效果的好坏，其衡量标准依赖于组织效率的提高和功能的完善，是否有利于责权利关系的相互制约，是否有利于建立富有弹性的组织机构，是否有利于发挥组织内部人员的积极性。
2.预算管理的领导行为约束。在建立及执行预算程序的过程中，可能涉及领导行为方面的问题可以大致归为以下六个方面：
（1）管理制度。管理是包含建立企业目标和衡量企业绩效的一项领导工作，预算则是协调完成管理程序的一个制度。个别主管人员可能会对企业的管理制度产生各种不同的反应。他们的行为方式会受到企业管理制度的影响和激励。
（2）态度。高层主管人员的态度具有感染性。这种态度会自上而下向下渗透。这些态度包括对参与的看法、弹性的观念、公平、公开、成本意识、勤劳等。
（3）参与。在发展目标、策略、政策、及推行预算管理模式时，需要所有各级主管人员的实际参与、提供意见、并纳入整体预算方案，这些均可以提高主管人员的工作热情，是一种有效的激励措施。
（4）压力。在某种程度和形态的压力之下，工作可能会更为积极有效。因此，某些形式的压力对于有效的管理领导是必不可少的。压力的效果会因人及因环境而各有不同。粗暴空泛而前后不一贯的压力往往会将个人和团体推至危险和仇视的边缘。即企业高层主管人员应了解预算管理的基本概念，这样才能提供有效管理的明确指引，并使预算的负责人员避免发生行为上的错误。
（5）预算核准方式。预算的核准方式常常会引起积极或消极的动机。预算核准的程序应采用合理性的方式，征得有关负责人的真诚的接纳而不是高层领导人片面武断的决定。
（6）意见沟通。意见沟通可以认为是在企业内部将人的要素联结在一起的纽带。企业领导面临的一个严重问题是从最高阶层开始，将目标及实现目标的模式传达给组织内部们的员工，如此一来才能是整个组织的各部门和各阶层人员，均超方向一致的地方努力。
四、预算的约束力问题
编制了与企业战略目标一致的预算，如果不能百分之百的付于实施，就如同没有编制预算，既不完成战略目标，又造成的资源的浪费。不能有效执行预算的企业，就不能在商战中崭露头角。因此，预算执行过程中的约束就显得尤为重要。
预算约束的形式有很多，如审批、明确责任、反馈制度等。从企业的整体角度来讲，要提高预算的约束力，至少要从以下几个方面做起。
（一）公司治理机制的有效性问题
由于公司治理结构不合理、治理效率低下，可能会导致预算的约束力降低。在企业中，不但要建立、健全公司治理机制，更要建立有效的公司治理机制。首先，基于权力的分配与制衡，要在公司股东大会、董事会、监事会高层经营者之间建立制衡关系，强化对刚愎自用的经理的控制。其次，应设法创建和保持有效率的决策过程，防止公司战略出现重大错误和保证所发生的错误迅速得到纠正。因为，在企业中有的经理并不是拥有过渡的权力，公司的失败不是由于权力失衡，而是源于一些出发点良好但有问题的决策。
（二）权、责、利的协调与统一的问题
预算管理中的权力、责任、利益需要有机统一，如果出现不协调，预算管理的有效性就要降低。因此，在设计预算管理机构时，就要明确各机构的权力、责任与利益，使三者相互匹配、相互协调，并写入相关的预算管理制度中。
（三）有待完善的管理制度
管理学中有一个有名的热炉原则，讲的是：冬天，人们围绕着一个烧得通红的火炉而坐，一边说话，一边取暖，心中对火炉总会产生几分感激，然而，火炉是会烫人的，而且非常有原则：碰着炉子就会被烫，不分官职大小，主人客人，只要碰到他，谁都要烫，绝不讲人情；说烫就烫，立即兑现，绝不以后再说。热炉原则给我们的启示是：一是“不碰则不烫”（警告性原则），人不犯我，我不犯人，只要你不去碰它，它绝不会跟你过不去，企业的管理制度也应是如此；二是“一碰即烫”（及时性原则），惩处必须在错误行为发生后立即执行，决不拖泥带水，绝不能有时间差；三是“谁碰烫谁”（公平性原则），不管是谁碰热炉，都会被灼伤，一视同仁，“王子犯法与庶民同罪”，制度作为一种带有法规性的管理手段，就应具有无差别的特点；四是“哪儿碰烫哪儿”，火炉也是讲“政策”的，只烫你碰它的那一部分，而不会烫到你的别处或全身。
企业要建立完善的管理制度，其“底线”就要满足“热炉原则”。不仅管理制度要如此，预算管理实施的各项配套制度，如决策制度、激励制度、监督约束制度等也都应如此。只有相关制度完善，预算管理才能有效执行。
五、预算执行结果的评价与争议
对于预算执行的结果，除了要根据预算标准衡量关键的业绩因素外，企业还可建立独立的机构对预算执行结果进行核实、鉴证。这通常是由企业内部审计负责或由董事会委托会计师事务所进行，防止责任单位和个人操纵预算执行结果、做假账，等等。
因外部环境变化或企业自身不可抗拒的原因等，导致预算实施的条件发生变化，即在预算调整的过程中可能会对预算执行结果产生争议，或者由于预算本身指标设计不当出现争议。对于存在的预算结果争议，如上文所述，可以由仲裁机构进行协调。