原来苏联实行福利性质的住房制度，住房由国家统一分配，居民免费享用。转轨后俄罗斯推行大规模的住房制度改革，目标是向市场化住房制度过渡。改革的开端是推行住房私有化，让所有居民无偿获得所住房屋的所有权，当时规定了一定的标准，超标部分由居民出资购买。住房无偿私有化的最大成果是使居民获得了改善住房条件的最初资本，一、二级房地产市场迅速地建立起来。
到2002年，俄罗斯人均住房面积已达到19平方米，2004年达到19.7平方米，但低收入居民住房难的问题仍未得到彻底解决。俄罗斯住宅市场存在诸多的问题，主要是大多数人需要住房，但是却买不起；现有住房建设数量不能满足居民的需求；俄罗斯缺乏有效运行的长期住房信贷体系；俄罗斯国内尚未制定出土地销售和将土地划归住宅用地的有效办法；市政机构缺乏用地规划和城市建设文献资料；住宅和公用设施质量差，住宅共用基础设施老化程度严重；社会保障型住宅和为残疾人、功勋老战士和其他各类特定人群所建造的住宅发展太慢；建筑文件审批程序复杂；住宅买卖中陷阱较多，当事人利益不能得到有效保障；住房价格持续上涨等。
因此，如何解决低收入居民住房问题，促进房地产市场发展成为俄罗斯政府关心的主要问题之一，该问题也引起了普京总统的重视。
一、住房改革计划的出台
（一）普京总统在国情咨文中强调住房问题
普京总统在《2004年国情咨文》中特别强调了住房问题。他说：“现在我们应当一起来解决对于公民来说最迫切的问题，首先是住房问题、教育和医疗问题。即使现在收入水平提高了，人们往往也无法购房和改善居住条件。只有高收入的人群能够买得起住房，年轻家庭没有购房能力。对于俄罗斯的大部分劳动者来说，应当保障他们能够在市场上买到住房，同时向贫困居民提供社会住房。俄罗斯政府、地区和地方政府应当制定这样的目标：到2010年至少使1/3的居民（而不是像现在这样，只有1/10的居民）能够依靠积蓄和利用住房贷款购买现代居所。”在2005年的国情咨文中，普京又提出：“要采取步骤，使国家在宏观经济稳定方面所取得的成就能够给人们带来实惠，使这些经济增长数字对俄罗斯公民来说，不再是空洞抽象的东西。”这些都为政府签署制定《2002～2010年俄罗斯联邦住宅目标纲要》和实施包括住房在内的四大“国家优先项目计划”提出了要求。
（二）通过有关住房改革的法律、法规
2004年12月22日，俄罗斯国家杜马审议并最终三读通过了住房改革的法律草案，从2005年1月1日起，该住房改革的法律开始生效。按照新法律，俄罗斯有望在2010年前每年新建住宅8000万平方米，并使人均住宅面积由2004年的19.7平方米上升到21.7平方米。对于残疾人等收入无保障、生活困难的居民，国家或地方政府将给予住房补助。2004年12月底，俄罗斯国家杜马又审议通过了《银行按揭法》。按照该法规定，按揭贷款的间接费用将会减少，贷款利率降低1～1.5个百分点。这两部法律的出台，为住房改革奠定了法律制度基础。
（三）制定《2002～2010年俄联邦住房目标纲要》，确定住房改革的基本方针
2005年12月31日，俄罗斯政府通过了第865号决议，批准了《2002～2010年俄联邦住房目标纲要》。纲要确定了住房改革的基本方针，其最终目的是建立发达的房地产市场，开拓多种融资渠道，保障各阶层居民住上安全舒适的房屋。
（四）实施“住房”国家优先计划项目
2005年9月5日，普京总统召集政府、议会和地方领导开会，开始实施“国家优先计划”。住房国家优先计划项目的全称为“为俄罗斯居民提供普及型适用住房计划”，其实施方向及主要任务包括提高住房普及率、提高住房贷款额度、扩大住宅建筑及公共基础设施改造、履行国家义务，为联邦法律义务范围内的公民提供住房等。“住房”国家优先计划项目实际是对《2002～2010年俄联邦住宅目标纲要》的具体实施。
二、住房改革的具体措施
（一）确定住房改革的量化指标
按照《2002～2010年俄联邦住宅目标纲要》和“住房”国家优先计划项目的要求，俄罗斯住房改革的基本量化指标如下：2010年投入使用的住宅建设面积增加到8000万平方米，住房按揭贷款额达到4150亿卢布，贷款年利率下降到8%，使能够用自有资金和银行信贷购得标准住房的家庭占到家庭总数的30%；2002～2010年解决属于联邦法保障义务范围内的22.91万家庭的住房问题，其中2002～2005年帮助9.68万户家庭改善居住条件，2006～2010年解决其余13.23万户家庭的住房问题；2002～2010年联邦预算资金资助29.57万个年轻家庭改善居住条件，其中2003～2005年资助11.4 万户家庭，2006～2010年资助18.17 万户家庭，到2010年将获得适用型舒适住房的年轻家庭比例从9%增加到30%；完善法律基础；完善住宅用地审批制度，缩减获得住宅建设许可证和国家鉴定书的期限；住宅建设中增加低层住宅的比例；对住宅建设大型投资项目予以支持；提高对特定居民住房和公用服务的支出补贴；提高公用服务质量，将住房公用基础设施的老化程度从60%降低到50%；将低收入者获得国家免费住房的排队期限从20年降低到5～7年。
（二）确定各实施阶段的子纲要和具体细则
俄罗斯住房目标纲要分两阶段实施：第一阶段为2002～2005年，第二阶段为2006～2010年。其中第二阶段又分为两个步骤：2006～2007年的第一步骤和2008～2010年的第二步骤。第一阶段实施的具体子纲要有：2004～2010年国家住房优待券子纲要；俄罗斯联邦居民从破旧和事故房屋迁出子纲要；住房公用事业综合体改革和现代化改造子纲要；参与核辐射事故善后处理人员住房保障子纲要；难民和强制性移民住房保障子纲要；年轻家庭住房保障子纲要。另外还有两个细则：一是为从北极或类似地区迁移出来的居民提供住房补贴的联邦法实施细则；二是为特定人群其中包括年轻学者提供住房保障的实施细则。第二阶段实施的具体子纲要包括：保障住宅公用设施用地子纲要；公用设施现代化子纲要；完成国家对联邦法义务范围内居民的住宅保障子纲要；特定居民住房保障子纲要等，此外，在第二阶段还拟采取措施实施《俄罗斯住房抵押贷款再贷款统一体系发展构想》，该构想已在2005年6月30日的联邦政府会议上通过。
（三）确定住房改革资金来源和资金数额
2002～2010年，住房目标纲要确定的联邦财政拨款共计2988亿卢布。2006～2010年的各类资金总额为9024亿卢布，其中联邦预算出资2398亿卢布，联邦主体和地方预算出资932亿卢布，私人投资者和债权人出资4704亿卢布，公民自有资金和抵押贷款资金（年轻家庭）990亿卢布。
（四）构建住房抵押贷款再贷款体系
国家为发行住房抵押有价证券制定法规，允许银行到公开市场上吸纳私人投资者的资金，以此增强为公民提供信贷的能力。此外，中央银行降低了对商业银行发行抵押贷款债券的自有资金比例要求，从14%降低到10%，信贷机构融资渠道的拓宽可以使其获得长期和利率较低的资金以发放抵押贷款，而且为客户提供抵押贷款的银行的数量也相应增加。成立“住房抵押贷款公司”是俄罗斯发展住房抵押贷款的主要方法。国家通过为其拨款扩大资本金和提供国家担保的方法促进其发展。公司的运行机制是购买银行的不动产抵押贷款的抵押品权，以此为还债保障发行和出售住房抵押贷款债券（国家提供担保）获得资金后为银行再贷款。因此，自它成立后银行即使在长期资金不足的情况下也可以扩大信贷规模，降低贷款利率和增加贷款期限。住房抵押贷款代表处已经在87个地区建立统一的住房抵押贷款再贷款体系，积极为地区金融机构服务。
（五）创建土地抵押贷款方式
这种方式可以为在现有土地上修建住房公用设施和建造住房提供便利。私人、市政机构和法人均可以将土地抵押获得贷款。如果自然人和法人拥有土地，可以将土地抵押获得贷款，用所贷款项在该块土地上修建住宅公用设施，之后将这块已建好公用设施的土地重新估价，获得新的贷款，再用新的贷款建造房屋主体结构，然后将修好房屋主体结构的土地再重新估价，再次获得新贷款，用这笔新贷款将房屋建造完毕。市政部门也可以将土地质押，用获得的贷款来建造基础设施，之后将土地出售。买到土地的私人可以将地块圈起，并募集信贷资金来建设自住住房。
（六）推进住房公用事业改革
住房公用事业改革的滞后是俄罗斯住房制度改革的一大缺陷。住房公用事业包括冷热水、电、气、取暖、维修、电梯、垃圾清理等30多项与住房有关的服务。过去这项费用主要由地方财政补贴，地方财政负担较重，许多地方政府因此拖欠热力、电力、天然气等生产企业巨额债务，企业则因缺乏资金经常停工，从而造成居民生活困难。而且房屋和各种管道长年得不到维修，公用设施老化程度严重，事故频发，已危及居民安全。俄罗斯政府下决心进行住房公用事业改革，计划逐步提高居民公用事业收费的缴费比例。但如果住房公用事业费支出在居民家庭总收入中的比重超过22%，国家则给予相应补贴。这项改革虽然在向前推进，但实际效果与联邦规定的缴费比例标准仍有较大的距离，而且居民的反应也较强烈。在过去8年的时间里，莫斯科对住房公用事业费不满意的人数增长了大约2.5倍，从19%增至46%。因此，俄罗斯目前正在通过成立业主委员会、引入竞争机制、应用节能技术和机制等方式解决住房公用设施发展滞后问题。作为试点城市的莫斯科从2007年起要求高收入居民自愿全额缴纳住房公用事业费，许多官员表示将带头交款。由于此项改革涉及千家万户，政府表示将慎重推行，逐步过渡到所有居民全额交费，对低收入居民给予直接补贴。
（七）制定对个别群体的专项扶持政策，特别是年轻家庭
国家住房优先项目给需要住房和需要改善居住条件的年轻家庭提供预算支持。国家可以为他们购买或自建住房付部分款项，或者为他们的住房抵押贷款付首付款。有可能获得支持的家庭是夫妻双方年龄均未超过30岁，或者有1个或多个子女的单亲家庭，并且家长年龄未超过30岁。
老战士和残疾人的住房由联邦预算保障。他们享有《联邦老战士法》和《俄联邦残疾人社会保障法》所规定的权利，国家给他们提供现成的住房。为此，2006～2007年国家投入84亿卢布，为3.01万人改善居住条件。
此外，有一些人属于享受住房优惠的范畴，如复员军人及其类似人员、从拜加努尔迁移出的居民、从北极或类似地区迁移出来的居民、参与核辐射事故善后处理的人员、强制性移民等。这类需要改善居住条件的家庭在2005年年初的时候有70万。为保证他们的住宅供应，国家以住房优待券方式给他们发放补贴，住房优待券可以兑现的数额按他们拟买住宅当地的市场价格核定。为实现该项计划，到2010年拟拨款1330亿卢布，这样，到2010年就可以解决13.2万户家庭的住房问题。对于享受住房优惠的人群，补助标准为：单人家庭为33平方米；双人家庭为42平方米；三人家庭或更多人口的家庭，人均18平方米。
（八）其他措施
俄罗斯住房改革的其他举措还包括鼓励居民自建住房、对建筑部门和城建管理进行改革和完善房地产市场交易机制。为了促进个人建房，有关低层住宅建设联邦系列法修正案已提交国家杜马。这将涉及《民法》、《住宅法》、《土地法》、《城市建设法》以及《不动产产权和交易国家登记法》的修订。在对建筑部门进行改革方面主要采取的措施是建筑企业私有化和构建职业建房权人制度，在城建管理方面，则要依法形成建筑用地分区制度和建筑用地招标制度。房地产市场交易机制方面，在逐步完善产权和房产交易登记、不动产项目调查登记、不动产评估、保险、不动产管理，规范信贷机构和房地产经纪公司的服务，目标是形成健康运行的房地产交易市场。