文宗瑜刘微国有资本预算及其管理要解决什么问题，发挥什么作用？多数人的思维习惯尤其是多年从事国有资产管理的人，会毫不犹豫且不容置疑地回答，是为了实现国有资产保值增值。可以说，正是国有资产保值增值的思维定势及片面追求国有资产保值增值的行为，弱化了国有资本作用的充分发挥，延缓了许多经济社会深层次问题的解决。从国有资产管理到国有资本经营，再到国有资本预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。国有资本在宏观层面的作用及具体要求，应定位于发挥政府宏观调控的作用，尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的“两大”国家，国有资本的宏观调控作用有利于全社会资源配置效率的提高、有利于解决中国改革攻坚阶段的深层次社会经济问题；国有资本在微观层次的作用及具体要求，应定位于追求国有资产的保值增值，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。长期以来，国有资产管理的误区，表现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。研究国有资本预算，实行国有资本经营预算的试点，就是要强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的要求。具体而言，“国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段”，应该从宏观调控的高度去定位国有资本预算的目标。
作为多年从事国有资产管理问题研究的学者，我们从来不反对国有资产保值增值，但是，我们一直反对放弃与弱化国有资本在宏观层面的作用。中国经过了29年的改革开放（从1978年算起），西方学者及一些中国新经济自由派学者所预言的“中国私有化进程及目标”没有实现。我们欣喜万分地看到，中国的改革开放及市场化，实现的是“资产资本化”、“资本社会化”的“两化”。随着“两化”进程的推进，越来越多的国有资产转变为国有资本，国有资本的逐利本能及规模扩张冲动越来越强。与国有资本微观层次作用的放大相反，国有资本宏观层面的作用是逐渐弱化，由此导致了国有资本固定资产投资的强烈冲动，国有企业及国有控股公司成为政府宏观调控的“盲区”。从2003年到2006年，中央大型国企盈利总和从不到4 000亿元到超过7 000亿元，实现的利润由各个国企变成了再投资；中央大型国企的投资冲动不仅表现在用盈利扩大投资上，而且表现在无限扩大贷款规模而在全国“跑马圈地”式的上新项目上，甚至无视政府的环保评审及降耗限排的规定而不顾，先斩后奏，项目开工或完工后再环评、再整改。国有资本在微观层次的资产保值增值，表现为国有企业利润实现了连续4年（2003～2006年）的高速增长。但是，国有资本在全社会资源配置效率提高、中国改革攻坚阶段深层次社会经济问题解决方面的作用却没有充分发挥。因此，国有资本预算作为政府调控的衍生手段，不能再片面强调保值增值，如果一方面调控，一方面片面强调保值增值，就会导致国企及国有控股公司成为政府宏观调控的“盲区”。可以说，国有资本宏观层面作用的充分发挥，要求政府及其职能部门必须站在构建和谐社会的高度去运用国有资本预算这一政府宏观调控的衍生手段。
··国有资本经营预算管理总论：统一的国有资本预算体系及其作用··当然，国有资本宏观层面作用的充分发挥，必然会影响到微观层次一些国企及国有控股公司的发展。对于一些涉及国家经济安全与国家技术创新领域的国企及国有控股公司，可实行单独立法的做法，例如石油类的战略能源企业、高端类的军工企业，可通过立法规定此类企业的特殊地位及特许经营权。通过立法，实现该类企业与其他充分市场竞争类国企及国有控股公司的区别，一方面可以维护国家经济安全与支持国家技术创新，另一方面可以强化国有资本预算的宏观调控作用。否则，以国家利益为借口允许并支持一些国有企业及国有控股公司通过垄断获取高额利润，既不利于市场公平竞争机制的建立，也不利于国有资产管理体制改革的深化。
国有资本预算要发挥宏观调控的作用，就必须构建统一的国有资本预算体系。就目前国有资产的构成来看，从数额由大到小的顺序依次为资源性国有资产、经营性国有资产、行政事业性国有资产，与此相适应，应该实施三类国有资本预算：一是资源性国有资产的资源性国有资本预算，二是经营性国有资产的经营性国有资本预算，三是行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算。目前中央政府要推动试点的是经营性国有资本预算。经营性国有资本预算包括了国有资本经营预算与国有资本变现预算。从目前的条件及观念看，经营性国有资本预算主要是着眼于国有企业及国有控股公司实现利润的征缴；当然，只是部分征缴；从长远来看，随着中国证券市场的繁荣及多层次证券市场体系（包括了产权交易市场）的构建，要依托证券市场实行国有股权的变现和国有资产的出售，就必须实施国有资本变现预算。统一的国有资本预算体系构建决定了国有资本预算是一长期艰难的工作，在某种意义说，最艰难的是如何实施资源性国有资本预算、事业性国有资本预算（行政事业性国有资本预算的一部分）。经营性国有资本预算的试点及全面推广，可为资源性国有资本预算、事业性国有资本预算积累经验。
国有资本预算把国有资产管理提高到了一个新水平，政府通过国有资本预算可以推动国有资产管理体制改革的深化。为此，有人呼吁重启《国有资产法》的立法程序。主张尽快颁布《国有资产法》的理由集中为两点：其一是有利于保护国有资产；其二是有利于国有企业的做大做强。如果仅仅是为了这两点理由而起草并颁布《国有资产法》，可能会回避许多问题。其中最大的问题就是《国有资产法》是否涉及资源性国有资产、行政事业性国有资产的管理及处置。实事求是地说，2004年《宪法》修改所增加的产权保护条款及2007年颁布的《物权法》已经解决了国有资产的保护问题，没有必要再单独立法。至于支持国有企业做大做强，仍然是国有资本微观层次上的具体要求，更不需再颁布《国有资产法》。我们主张从国家经济安全与国家技术创新两个方面着眼，可以对一些特殊国企实行单独立法，一类企业或一家企业颁布一部法律。
实施国有资本经营预算试点，构建统一的国有资本预算体系，是一项重大而艰难的工作。可以说，这不涉及太多的理论问题，而且也没有市场经济发达国家的多少经验可借鉴。作为多年从事国有资产管理问题的研究学者，关注并研究国有资本预算，不是希望构建什么理论体系，而是着眼于方法论，力求解决国有资本预算管理尤其是国有资本经营预算试点中的理念定位及政策导向问题，防止国有资本经营预算管理走入误区。当然，也力求解决国有资本经营预算管理的一些具体问题。
从1978年开始的中国改革开放，打破了以国有企业为载体的国有经济一统局面。非国有经济的比重不断增加，大多数国有企业被股份制公司所替代，国有企业数量急剧减少，股份制公司逐渐成为“公有制经济”的主要实现形式。经济多元化与经济结构的不断调整，似乎形成了国有资产数额大大减少与非国有经济占主导的一种假象。但是，经过29年改革开放，中国目前仍然是全球大国中国有资产数额最大、国有经济比重最大的国家（简称“两大”）。中国经济的“两大”现状，决定了中国必须进行政府宏观调控手段的创新，把国有资本预算当作政府宏观调控的衍生手段，强化国有资本在宏观层面的作用及具体要求。
1.全球国有资产数额与国有经济比重最大的中国经济现状
经过了29年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第4位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。改革开放的市场化推进的不是“中国私有化进程”，而是“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程，实现了国有资产的重新估值及价值放大、国有经济主导作用的充分发挥。国有资产数额最大和国有经济比重最大的“两大”现状，是由中国29年“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程所导致的。
第一，“资产资本化”实现了国有资产重新估值及价值放大。
在中国改革开放之前的计划经济体制下，大多数资源及生产要素是完全由行政力量配置的，要素市场及产权市场几乎不存在，国有资产表现为非流动的实物资产形态，国有资产价值表现为记账或统计的账面数额。但是，随着市场经济的发展，要素市场及产权市场尤其是证券市场的繁荣，推动并实现了资产资本化，国有资产通过再资本化，由实物形态转变为以股权为载体的流动形态。由国有资产到国有资本是一个“资产资本化”的进程，与这个进程相伴随的是国有资产重新估值，从而导致了国有资产价值的急剧放大。可以说，市场经济发展实现了国有资产的巨大增值，而不是国有资产流失。
在资产资本化中，自然资源的稀缺及不可再生性，使得资源性国有资产的价值十几倍乃至上百倍放大。在中国土地国有的制度下，包括土地在内的各类自然资源形成了资源性国有资产。中国国有资产数额在全球最大的主要原因之一，在于资源性国有资产的重新估值及其价值放大。
第二，“资本社会化”保证了国有资本的优先地位及国有经济最大比重。
国有经济比重的减少及经济结构调整，有两种途径：一是国有资产存量出售，二是国有资产存量吸收增量资本。在国有资产资本化过程中，绝大多数的国有企业采取了吸收增量资本转变为股份制公司的方式。国有资产存量吸收增量资本的资本社会化进程，推动了全社会经济总量的增长。在全社会经济总量的增长中，国有经济比重有所下降，但是下降的比重并不是很大，主要原因在于：一是国有资产存量与非国有资本增量的定价折股比例不同，国有资产一般是等价折股，而非国有资本增量是溢价折股；二是国有资产的先天优势及“政府偏爱”，在许多重大或重要经济领域仍然限制非国有资本进入或者是非国有资本只能是参股。可以说，资本社会化既实现了国有资本对非国有资本的吸纳与引导，又保证了国有资本的优先地位与国有经济的最大比重。
2.资产资本化与资本社会化的改革更符合中国国情
改革开放以来，关于“中国私有化进程及目标”的争论从来没有停止过。资产资本化与资本社会化的“两化”进程及结果，出乎许多新经济自由派学者的预料之外。29年的改革开放，不仅仅是实现了中国从计划经济到市场经济的转型，更重要的是使中国国情被认识得更清楚，把握得更准确。“自然资源的稀缺”与“劳动资源的过剩”是中国的国情，但是，这种国情在计划经济条件下是不可能被认识与被把握的。在某种意义上，中国改革开放的进程，既是市场力量逐渐发挥作用的过程，又是对中国国情逐渐清楚认识的过程。与“私有化”相比，资产资本化与资本社会化的“两化”更符合中国国情。
第一，自然资源的稀缺要求国有资本要着眼于推动全社会资源配置效率的提高。
在资产资本化中，包括资源性国有资产在内的所有国有资产都可以通过资产重新估值而实现价值放大。但是，资源性国有资产与其他国有资产相比，价格的无限上涨及利润最大化，不仅导致自然资源的过渡消耗，而且会加大全社会的产业运营成本。因此，国有资本要着眼于全社会资源配置效率的提高。国有资本及国有经济的主导地位，决定了国有资本应该是在有效并节约自然资源的前提下经营，否则，片面的国有资产保值增值，可能进一步加剧中国自然资源稀缺的矛盾。除此以外，应通过国有资本宏观层面作用的充分发挥，推动产业转型及升级，减少自然资源的消耗，当然，也要推动国有资本及其他资本转向国外自然资源的开采及使用。
第二，劳动资源的过剩决定了中国应该实施资本与劳动力同步输出的国家战略。
中国劳动资源的过剩甚至严重过剩，要求在资本社会化中关注人力资本的社会化。中国自然资源稀缺与劳动资源过剩的国情，决定了中国必须依赖其拥有的巨大劳动资源与其他国家拥有的巨大自然资源展开竞争。人力资本的社会化有两层含义：其一是应按照社会化的需求开发劳动资源，其二是要把中国劳动资源作为世界劳动资源的最重要组成部分。因此，应该确定中国可以而且能够为全世界提供劳动资源的战略思维。基于中国自然资源的稀缺，为了打破经济可持续发展的增长“瓶颈”，中国公司（企业）要走出去进行投资或并购，中国要对外输出资本。但是，中国的资本输出必须与劳动资源的世界化相捆绑，应该推动资本与劳动力的同步输出。实施资本与劳动力同步输出的国家战略，既可以缓解中国自然资源稀缺的压力，又可以缓解中国劳动资源过剩的压力。
3.国有资本预算应该充分发挥宏观调控的作用
国有资产数额最大与国有经济比重最大的中国经济现状，以及自然资源稀缺与劳动资源过剩的中国国情，要求进行政府宏观调控手段的创新，探索金融、税收、财政等手段以外的新手段。国有资本预算可以作为政府宏观调控的一种衍生手段，能够更好地具体解决中国改革攻坚阶段的一些深层次社会经济问题。把国有资本预算定义为政府宏观调控的一种衍生手段，是为了强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的具体要求。与国有资本微观层次保值增值的作用及具体要求相比，在宏观层面，国有资本要服务于构建和谐社会的目标和服务于公共财政职能的发挥。
第一，国有资本应服务于构建和谐社会的目标。
构建和谐社会的目标，要坚持以人为本，把广大人民的根本利益作为各项改革的出发点与落脚点。因此，必须重新思考与定位国有资本的作用，国有资本要在解决改革的深层次社会经济问题、维护社会稳定方面发挥作用。国有资本预算管理尤其是国有资本变现预算，可以把国有资本支持构建和谐社会的作用具体化、计划化；尤其是5～10年的国有资本中长期变现预算，既可以让政府知道有多少国有资本用来支付经济政治社会体制全面改革的成本，也可以让社会公众在安居乐业中感受到国有资本作用的充分发挥。
第二，国有资本应服务于公共财政职能的发挥。
制定和实施公共财政政策，强化公共财政职能，必然会加大公共财政支出。多年来，财政一直在为经济体制改革支付成本，和谐社会的构建要求实行经济政治社会体制的全面改革，财政还要支付更大的成本。可以说，离开了财政对改革成本的支付，改革就无法推进和深入。财政为支持改革而支付成本的逐渐加大，必然会形成较大的公共财政缺口。公共财政缺口，既要通过财政收入增长来消化一部分，还要通过国有资本变现弥补一部分。用国有资本弥补部分公共财政缺口，可以有效及时防范公共财政风险。