国有资本经营预算是一个新生事物，但是其经济意义和政治意义重大，预算的编制和执行状况直接关系到国有资产的管理水平和使用效率，关系到国家的政权基础和社会公众的福利水平。它不仅是政府部分职能部门和部分人员的例行工作，也是在全体人民监督下进行的公共资产的管理大事。国有资本经营预算不仅作为一项制度要继续执行和推进，更要在外界经济环境和政府政策要求下不断与时俱进，具体到管理方式上看，相关部门应该探索编制国有资本中长期预算和建立统一平衡政府综合预算体系，使得预算管理体现时代特点，体现国情民生，更重要的是不断满足人民对国有资产管理水平的要求。在实现经营性国有资产的保值增值，保障政府政策落实的同时，实现通过预算连接人民群众和国有资产管理的距离的目标，缩短委托代理的链条，减少政府的管理成本。
一、在年度预算日益完善的基础上尝试编制国有资本中长期预算
理论上看，完整系统的国有资本经营预算应当包括年度预算和中长期预算，这种从年度预算延伸到5年或10年的中长期预算的编制周期，有利于保持国家宏观调控政策和国有资产管理政策的连贯性和持续性，实现经济结构调整和社会资源配置效率提高的宏观目标，它可以避免年度预算的随意性和短视行为，确保国家一些跨年度政策有充足的资金支持，还可以为企业和个人提供关于国家经济中长期发展的政策信息，有利于引导投资和消费。因此，完整的国有资本经营预算的编制程序上也应当反映出国有资本中长期预算编制的特点。
1.国有资本中长期预算的功能定位
（1）通过预算明确国有资本中长期发挥作用的行业领域。国家要加快国有经济布局和经济结构调整步伐，国有资本要更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。如何把这些宏观政策落到实处，如何规划政策的具体步骤，还值得进一步探讨。设立国有资本中长期预算后，这些内容将通过中长期国有资本的投向以及投资规模的增减得到更为具体、更为直观的反映。因为中长期预算支出的一个重要内容就是国有资本的再投入，也就是要列出未来5年或10年国有资本主要投资的行业领域。根据预算提供的信息，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向的行业领域。同时，通过国有资本中长期预算可以实现对国家经济结构调整作用的放大，增强政策制定和实施的透明度，也有助于产业政策接受内外的监督。
（2）通过预算明确中长期国有资本主要退出的行业领域。国有资本中长期预算在明确未来5年或10年国有资本发挥导向的行业领域的同时，也同样罗列其即将退出的主要行业领域。国有资本预算的中长期目标之一，就是要围绕国家产业政策，实践国有资本有进有退的结构调整方针，同时完成对公共财政预算和社保基金预算缺口的弥补。国有资本的“退”，一条途径是依靠市场的自发力量，使一些竞争能力弱、经营不善、效益不佳的国有资本，通过兼并、拍卖等方式转变形态、优胜劣汰，一般来说这一途径随机性大，收效缓慢，具有较强的不可预见性。另一个途径就是政府有目的、有计划地退出部分经济行业领域。这一途径以政策引导为主，带有一定的行政干预色彩，属于国家强制行为。国有资本中长期预算，特别是其中的变现预算，主要规划和反映后一种途径的“退”。如组织部分国有资本变现，利用这部分收入弥补公共财政和社保基金预算缺口，实现国民经济平衡发展。再如，在国有资本中长期预算支出中，有计划缩减或取消对一些行业领域国有资本的再投资数额，也是实现国有资本退出的方式。
（3）通过预算量化中长期国有资本的“进”、“退”规模。国有资本中长期预算对经济结构调整的贡献还在于：它是一个数值，可以量化为5年或10年期限的“进”、“退”规模；同时，还可以反映国有资本“进”、“退”的路线，勾勒出国有资本存量在一定时期内在不同行业领域的增减曲线，发挥外界对国有经济主导作用的感性认识。一项政策的实施，特别是类似国民经济结构调整这样事关国计民生的宏观政策，能够通过国有资本中长期预算这样一种具体化和数字化的形式来反映，不仅仅提升了国家政策对民众的亲和力，又方便实现外界各方面的监督，推进政策的实施力度。
2.国有资本中长期预算的编制原则
和年度预算一样，国有资本中长期预算包括收入预算和支出预算两个部分。对于国有资本中长期预算来说，首先要明确其收支编制的原则，其次要说明收入的主要来源、收入的额度以及支出方向和规模。
（1）确保国有资本的“退而有序”。编制国有资本中长期预算收入要确保国有资本的“退而有序”。对于国有资本中长期预算来说，编制的重点之一就是合理确定国有资本在未来5年或10年的变现收入和支出。国有资本的中长期变现收入是国有资本的大规模退出，如何做到有序退出是其中的关键环节。“有序”在大方向上应该理解为服从和反映国家经济结构调整和产业升级政策；在实际操作中要合理选择退出的行业领域，科学合理的确定退出规模以及退出方式。因此，有关部门必须充分征求各方意见，拿出切实可行和符合客观实际的变现方案，以规范的产权交易市场和证券市场为依托，稳步推进国有资本的变现进程。对于国有资本中长期预算来说，需要进行大量的前期准备工作，收入的编制和执行中反映的必须是“有序”退出的状态和结果。
（2）保证宏观调控政策中长期的连续性和可预见性。国有资本经营预算是反映和执行国家宏观政策的衍生工具。其中国有资本中长期预算在反映和执行国家政策方面具有自身的优势，合理的预算编制可以保持国家宏观调控政策和产业政策的连续性和可预见性。从经济活动规律来看，国民经济的重大发展项目无论是从资金落实还是从经济发展规划的资金投入来看，都属于跨年度预算，仅仅依靠年度预算并不能全面、准确地反映实情。因此，中长期预算的支出重点是要配合政府公共财政预算，规划安排重特大投资项目，确保跨年度项目特别是中长期项目的资金落实，使国家经济结构调整政策和经济发展战略的实现始终有充分的资金保证。此外，保持国家宏观经济调控政策的连续性，还意味着国有资本中长期预算（也包括年度预算）支出所反映的政策应当是国家宏观经济调控政策和国有资产管理政策的统一，在两者出现矛盾时，国有资产管理目标要服从国家宏观调控目标，不能出现政策前后不一致的现象。最后，中长期预算支出还要根据社会经济形势需要，对一些预期的经济政策和规划给予相应的配套资金支持。
3.中长期收支规模的确定
实施国有资本中长期预算的另一个重点是收入和支出规模的确定，即确定在5年或10年内国有资本变现所获得的变现收入和相应支出的具体数额。这个数额的确定要依据国民经济发展需要和国家财政平衡的基本要求，在保证国有资本控制力和主导力的基础上，合理地进行安排。
（1）以支定收确定国有资本中长期预算收入。在资金的来源上，国有资本预算相对于其他两种预算，收入刚性较小（在一定范围内），在促进政府三种预算的统一和平衡方面，国有资本经营预算收入将主要发挥调剂作用。要确定国有资本中长期预算收入的规模，应该采取以支定收，以国有资本中长期预算支出为导向确定实现变现的规模。这主要是因为国有资本变现是一种国家干预行为，其预算收入的规模可以有一定的弹性，但是，又不可能无限度地变现国有资本。国有资本变现收入的收缴必须有理有据，因此选择以支定收为国有资本中长期预算的编制导向，即应当根据国有资本中长期预算支出的规模来确定同期国有资本应该变现多少。
（2）国有资本中长期预算的收入规模是动态变化的。综观国有资本中长期预算收入的来源，在预算执行中存在很多的不确定性。主要表现为：国有资本评估价格与实际售价之间的差价。以股权形式变现的国有资本的价值比较容易核算，但是其他形态的国有资本的评估和最后变现价值之间很可能存在较大差距；国有资本价值不同时点的变化。如在5年或10年内，预算编制年度的国有资本评估值在执行年度很可能发生变化；国家宏观经济发展战略和产业政策有所调整等等。为把这些不确定性减少到最小，应该参考国外一些国家编制财政中长期预算的经验和方法，对国有资本中长期预算收入规模采取动态的滚动方式，每年编制的中长期预算收入应该根据上年经济发展情况以及年度预算收入情况进行微调。
（3）国有资本中长期支出规模以公共财政预算、社保基金预算缺口数额为参考。国有资本中长期预算支出应当规划未来5年或10年国有资本预算收入中用于弥补公共财政预算和社保基金预算缺口的数额。鉴于国有资本的变现收入是一种国家干预的收入行为，因此国有资本变现收入具有一定的弹性。为了保证变现的有序性和目的性，这部分收入是一种以支出为导向的预算收入。因此，国有资本中长期预算支出规模就成为一个关键指标。
按照中长期预算支出的编制原则，支出的规模应当以国企改革成本为导向来测定。首先，公共财政预算和社保基金预算潜在和现实的一部分缺口，都与国企改革有直接或间接的关系，如国企改制重组向地方政府移交所承担的社会职能，导致地方政府财政支出增加；国企破产、改制和主辅分离等将一部分失业职工推向社会，带来巨大的社会保障压力。因此，由国有资本变现收入进行弥补具有合理性。其次，从理论上分析，一部分国企改革成本是可以量化的。比如社保基金缺口是多少可以计算出大致的范围，然后按照现行财政预算支出划拨的比例，规划国家对社会保障的债务额度。最后，从中央到地方，公共财政在接受企业办社会、办学校、办医院等方面的支出都是现实可计算的。在操作上，应当注意循序渐进，避免一次性估算所有改革成本（这也不现实）并且把这个压力转给国有资本预算，可以选择那些最迫切、最容易引发社会不稳定的，同时又相对容易量化的资金缺口为切入点，来确定国有资本中长期预算支出规模。
二、逐步形成公共财政预算、国有资本经营预算和社保基金预算三种预算的统一与平衡
编制和完善国有资本经营预算制度不仅是深化国有资产管理体制改革的要求，而且是构建并完善中国复式预算体系的要求。国有资本经营预算的建立过程，也是政府预算体系形成和构建的过程，国有资本经营预算不可能独立于政府预算体系之外，而是必须与政府公共财政预算和社会保障预算一起构成既相对独立又相互统一的政府复式预算体系，体系既要强调独立运行和分别管理，又要强调统筹规划和动态平衡。通过复式预算体系的构建，提高预算管理的科学程度。
1.三种预算统一与平衡的内涵
坚持公共财政预算、国有资本经营预算和社保基金预算的统一与平衡，意味着在保持三种预算相对独立性的同时，又要通过系统化的制度安排，加强预算的协调与平衡，构建一个职能清晰、分工明确、沟通顺畅、运转协调的复式预算体系。
（1）三种预算的各自相对独立。中国的政府预算体系包括公共财政预算、国有资本经营预算和社保基金预算三个部分。在复式预算体系下，三种预算在各自承担的预算职能、遵循的编制原则，运用的编制方法等方面存在较大差异，预算之间是相对独立的，主要体现在两个方面：从形式上讲，国有资本经营预算和社保基金预算不再与公共财政预算混合汇总编制，而是作为公共财政预算的附加预算上报人大审议；从平衡的方式上讲，三种预算力求分别实现独立的收支平衡，在此基础上实现整体综合平衡。三种预算的相对独立有利于体现政府的双重职能，有利于提高预算管理的精细化程度，也有利于人大实现对预算的决策和监督。
（2）三种预算的相互统一。强调三种预算的相对独立性，并不是要把政府预算割裂为三个互不相干的组成部分，三种预算的相对独立是在坚持相互统一下的独立。改革与发展的双重任务和复杂的国际环境客观上要求政府有所作为，承担起更大的责任，而有所作为的前提是必须建立强大而统一的政府预算，机械而刻板地强调三种预算的独立性会削弱政府的综合平衡能力。特别是在现阶段，三种预算各自所承担的职能并不是完全分离的，公共财政既要承接国家出资企业改制过程中所剥离的社会职能，也承担着弥补社保基金缺口的责任，这种职能的交叉构成了三种预算实现统一的现实基础。三种预算的相互统一主要体现在两个方面：在职能分工上，三种预算的编制执行过程都要强调财政部门的参与，而不是由相关部门独立编制和上报；在协调机制上，要建立三种预算的信息通道和对接科目，实现信息共享和整体平衡。
2.将国有资本经营预算纳入政府统一的预算体系
要实现三种预算的统一平衡必须将国有资本经营预算首先纳入政府预算体系中，实现政府各预算编制和执行部门之间的制衡和监督，加强对国有资本经营预算的监管；国有资本经营预算纳入政府预算体系还可以大大减少政府预算管理的运行成本，对外防范公共风险。可以说，无论是从国有资产的管理角度，还是从政府行政管理角度，国有资本经营预算进入政府预算体系是一种双赢的结果。
（1）把国有资本经营预算纳入政府预算体系有利于强化部门之间的制衡和监督。首先，纳入政府预算体系有利于实现预算信息的透明和共享。预算信息不对称而导致的信息垄断是预算资金体制性流失的重要原因之一。如果国有资本经营预算不纳入政府预算体系，而是单独编制和上报，就难免因为信息不对称而出现暗箱操作和腐败寻租。把国有资本经营预算纳入政府预算体系，构建各部门共享的信息平台，将会有效提高预算信息的透明度，实现真正的阳光操作。其次，纳入政府预算体系有利于实现在部门分工基础上的相互监督。坚持多部门共同参与，规避权力过度集中，是抑制违规操作的有效手段。把国有资本经营预算纳入政府预算体系之后，通过部门之间的合理分工，实现多环节相互监督，特别是国有资本经营预算收入可以通过公共财政预算渠道统一进行收支，大大降低跑冒滴漏的几率。
（2）把国有资本经营预算纳入政府预算体系有利于降低政府预算管理的运行成本。首先，如果国资管理机构单独进行预算管理，由于缺乏相关的专业人员和专职机构，将不可避免地进行机构扩张和人员膨胀，这无疑会加大政府的行政成本，有悖于高效节约政府的执政思路；其次，从技术角度来讲，随着公共财政制度改革的不断深入，已经形成较为成熟的财政收支渠道。特别是2000年以来，财政国库管理制度改革取得了长足进展。相关的试点工作表明：国库集中支付制度是“最终规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式”。为了全面实施财政国库管理制度改革，财政体系建设了许多保障措施，例如“金财工程”的投入，在技术上保证了国库管理业务实现实时运行、安全可靠、高效快捷的要求。以国库集中支付体系为代表的财政收支渠道是改革开放以来财税体制改革的宝贵成果，如果国有资本经营预算能够充分地利用这一成果，将会节约大量的技术成本和人力成本，避免重复建设而导致的浪费。
（3）把国有资本经营预算纳入政府预算体系有利于防范公共风险。发达国家的发展经验表明，当国民经济发展到一定阶段，即人均国内生产总值达到了3000美元以上的阶段，将是各种社会矛盾的多发期，政府将面临较大的公共风险压力。当前，我国政治环境稳定，经济有序发展，构建和谐社会不断取得实质性进展，但潜在的公共风险仍然不容忽视。我国在今后一段时期可能面临的公共风险主要包括社会矛盾加剧、自然灾害爆发以及国际环境恶化等方面，要防范和化解公共风险，一方面要求政府提高执政水平和应变能力，另一方面需要有雄厚的财力资金支持。虽然近年来政府财政收入保持了较快的增长速度，但面对可能发生的突发性公共风险，仍然可能出现较大的资金缺口，需要政府进行资金的统筹安排和集中使用。把国有资本经营预算纳入政府预算体系，可以提高政府在特殊条件下的统筹调度能力，确保有限政府资金的集约使用，从而增强抵御公共风险的能力。