中共十五届四中全会提出要“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为，提高国有经济的控制力。国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质”。经济发展的一个重要指导思想就是藏富于民，要实现藏富于民就是要政府不与民争利。政府应该改变原有体制下直接参与经济活动以集中财政收入再通过二次分配补贴人民生活的做法，通过搞活非国有经济，特别是民营经济和集体经济，让人民通过自己的努力创造财富，提高收入水平和生活水平。通过一次分配提高人民生活水平是一种低成本和高效率的社会分配方式，也是促进社会持续发展和保障人民收入稳定增长的客观条件。因此，政府在转轨时期应该定位清晰，改变国有经济大一统的局面，推动其从竞争领域和非国有经济可以发挥作用的领域退出，而将其布局于那些市场失灵领域和非国有经济不愿进入的行业领域，为国民经济发展做好铺路人的角色。
一、通过国有资本的进退实现国有经济的布局调整
随着计划经济向市场经济的转变，公有制一统天下的局面逐步被打破。与非国有经济特别是外资经济相比，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置效率不高，很难抵御来自外部的市场竞争，因此调整经济布局刻不容缓。国有经济的战略布局调整，主要依托国有资本的进退来实现。通过国有资本有计划有重点有步骤地退出和进入，最终实现国有经济的主导作用。
1.国有资本退出竞争性行业或领域而缩小国有经济的布局范围
转轨时期，国有经济尚未改变在竞争性行业或领域大量布局的状况。国有经济在国民经济中的“大一统”，直接表现为国有资本的大规模进入，不仅仅进入那些必须控制的行业或领域，而且还广泛进入竞争性行业或领域，这种局面带来了诸多消极影响：其一，国有资本虽然总量很大，分布很广，但效益普遍不高，保值增值能力低下。在竞争性行业或领域，利润是资本的运动目标，但是国有资本的诸多公共职能，影响了资本的盈利能力。国有资本不是完全逐利的资本，因此在竞争性行业或领域，其收益相比于非国有资本往往是低下的，国有经济布局于此，在一定程度上挤占了非国有经济的生存空间，降低了社会整体的盈利能力，降低了社会总体福利水平。其二，国有资本在竞争性行业或领域过多的投资，使得那些需要国有资本支持的行业领域投入不足，导致了国有经济的布局不合理，影响其主导力和控制力的有效发挥。中国经济底子薄，国民经济许多领域资金投入不足，特别是那些公共产品和基础设施领域，资金缺口较大，由于行业普遍建设周期较长，资本回收较慢，投资的风险大，产品具有较强的外部性，私人资本一般不能或不愿进行投资。应该由政府投入资金，将国有经济布局于此，充分发挥公有制经济的优势，给国民经济发展提供基础保障。但是，目前国有经济摊子过大，战线过长，资本大量投入到竞争性行业或领域，这些必须投入的领域往往缺乏足量的资金进入。因此，应该缩小国有经济布局，让其在关键重要的领域有所作为，在其他领域逐渐减少分布。
缩小国有经济范围的一个重要途径就是利用国有资本的退出战略。国有资本主动在竞争性行业或领域退出：在一些非国有资本发展较好，竞争激烈的行业实行全面退出，变现国有资本；其他竞争性行业或领域，实施有重点有计划的部分退出，在保证一定控制力的同时，给非国有经济发展腾出空间。退出战略不仅提高了国有资本的集中度和社会价值，还减轻了政府国资管理部门的管理压力，有利于政府实现专业化和科学化管理。
2.国有资本进入非国有经济无法作用的领域弥补市场缺陷
要实现国民经济的健康快速发展，需要给各种所有制科学定位，使其物尽其用：非国有经济强烈的逐利动机和盈利能力使得其大规模分布于竞争性行业，且在这些领域发挥着不可替代的作用；对于那些市场失灵的领域和部分经济薄弱环节，需要国有经济扮演补漏者的角色，以此保证国民经济体系的完整性。
国民经济中一些行业领域具有以下特点，其一，部分行业领域中的项目投资周期长、风险大、回报低，如基础设施领域；其二，部分行业领域的产品具有较强的外部性，市场定价无法弥补成本，如公共产品；其三，部分行业领域投资前途不明朗，收益不确定，投资风险较大，如高新科技和新兴产业；其四，部分行业领域涉及国家安全和经济安全，本身盈利性较弱，如国防、造币等。这些特点决定了非国有经济不愿意大量布局于此，但是这些领域具有绝对的不可替代性，它们是国民经济持续健康发展的重要基础保证。因此，国有经济必须大量布局于此，通过国有资本的进入战略，将存量资本和新增资本集中到这些领域中，在原有投入不足的环节加大投入，在已经占有控制优势的环节提升其质量，进行产业升级和技术升级。总之，让国有经济高质量地布局在这些重要的且具有特殊意义的行业领域，这是社会主义公有制经济的要求，也是国有经济与生俱来的使命，更是实现政府职能的需要。
二、国有经济的结构调整表现为产业升级和技术进步
在进行国有经济布局调整的同时，必须同步进行产业升级和技术更新，即在实现国有经济数量和布局调整的同时，保证国有经济质量的提高。
1.国有经济在国民经济产业升级中发挥着主导作用
产业结构是指一国经济中第一、第二、第三产业的比重大小，以及产业内部的配置结构，如劳动密集型和资本密集型产业的比重等。产业升级是指为了适应新的经济条件，调整现有产业结构，提高行业技术水平和生产效率，提升投资收益能力。产业升级主要表现为生产要素的优化配置、管理水平和技术水平的升级，以及产品质量的提高。改革开放30年，中国经济的高速增长伴随着国民经济的产业升级和结构优化。20世纪80年代前期，国民经济发展的主导产业是轻工业、纺织业和建材等。到了80年代中后期，人民收入水平的提高带动了家电行业的高速发展。从90年代初开始，在国家政策引导下，基础设施和基础产业，如交通、港口、通讯设备等如火如荼地发展起来。进入21世纪，信息产业、化工、房地产、汽车等行业发展迅速，又一次推动了国民经济的快速增长。目前，中国经济存在着不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性问题。所谓不稳定，就是投资增长率过高，信贷投放过多，货币流动性过大，外贸和国际收支顺差过高；所谓不平衡，就是城乡之间、地区之间的不平衡；所谓不协调，就是一、二、三产业不协调，投资与消费之间不协调，经济增长过多地依赖于投资和外贸出口；所谓不可持续，就是节能降耗问题和环境保护问题。这些都是摆在政府和人民面前急需解决的问题。
理论上说，经济发展伴随着产业升级，在一些产业接近成熟或者处于产业发展末期，资本应该大规模地撤出，流向那些效率高、技术水平高和投资回报率高的产业。但是，基于投入的沉没成本或目前的盈利状况，很多非国有经济并不愿意立刻从那些缺乏竞争优势的传统或低端产业转移出来，而是将大量的资本滞留在那里，降低了社会整体的资本效益。
国有经济的调整在一定程度上突破了这个意识局限，国有经济属于国家所有，它要帮助政府实现公共职能和宏观经济目标。国有经济严格实行国家产业政策，通过布局的调整，不断地推动生产要素的流动和转换：从第二产业逐步转移到第三产业；从传统生产加工领域进入现代化信息科技领域；从竞争性行业或领域转向公共产品领域；从技术水平低、科技含量低的领域进入高尖端科技领域，这是国有经济结构调整的方向和趋势。正是国有经济的这种前瞻性调整带动和引导了国民经济的一轮轮产业升级，实现了中国经济的跨越式发展。
2.国有经济通过不断提高技术水平而带动其质量的提升
中国的传统产业技术水平普遍较低，大多属于劳动密集型和资源能源消耗型。长期以来，国有经济大范围的分布于这些产业中，质量水平普遍不高。一方面，这些产业竞争性强，进入门槛低，利润水平不高，国有经济在这些领域并没有绝对的优势。另一方面，传统产业的产业规模一般较小，产业分布较广，削弱了国有资本的实力，不利于发挥国有资本的规模优势。随着国有经济逐步收缩战线，从对数量的追求转变为对质量的关注，国有经济开始大规模地退出这些技术水平低、盈利能力差的传统产业，或对传统产业进行技术改造，以此实现国有经济质的飞跃。
其一，国有经济积极进入高新科技领域，退出夕阳产业。充分发挥高新产业的技术优势，高效率地使用国有资本。在这些领域中，国有资本被大量投入到新技术的研发和新产品的生产中去，通过不断地推陈出新，提高市场的适应力和占有率，创造高的投资回报。其二，对于依然分布在传统产业的国有企业，企业服从于国家的政策需要，主动地对传统产业进行技术改造，不断地提升产品的附加值，淘汰那些工艺落后的传统产品，实现企业整体技术水平的不断提升。特别是随着国有企业大量改制完成，企业法人治理结构日趋完善，企业拥有了经营自主权，经营者可以自主安排资金，更有能力引入新技术和新工艺。
国有企业技术水平的提高大大地提升了国有经济的质量。高质量的国有经济可以更好地发挥对国民经济的控制力和影响力，更好地帮助政府实现经济目标。
三、国有经济要为非国有经济的布局留下空间
在任何一个特定的历史时期，投资的机会都是有限的。目前中国的市场经济体制尚不健全，非国有经济发展遇到较大的阻力，这些阻力不仅仅来自于非国有经济内部，更多源于外部的政治因素和社会因素。在很多领域，非国有经济至今没有享受到国民待遇，要实现政府所倡导的多种经济共同发展的目标，需要国有经济主动进行调整，为非国有经济的发展创造条件和提供空间。
1.非国有经济应该有更大的发展空间和成长领域
改革开放以来，我国非国有经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。非国有经济的发展不仅繁荣了城乡经济，增加了财政收入，扩大了社会就业，改善了人民生活，而且还有利于实现国民经济的健康协调发展。
但是从目前的形势看，非国有经济的能量并没有充分释放出来，其在发展过程中遇到了许多阻碍。其一，国有经济战线过长，其不仅仅参与公共产品的提供，布局垄断领域，而且还大量进入竞争性行业或领域。在同样的市场和同样的消费规模下，国有经济大量挤占非国有经济生存发展的空间。国有经济往往以提高国有资本的盈利能力和增值能力等为口号，进入高利润高回报的行业领域，如房地产、钢铁等相关行业，与非国有经济竞争，进一步压缩了后者的生存空间。其二，政府的诸多准入机制和行政审批限制了非国有经济的布局，限制了其规模的扩大。其三，政府往往给予国有经济和非国有经济不公正的政策待遇，如融资政策、资源获取方面的政策等，政府各部门明显偏袒国有经济，这也使非国有经济发展遇到较大的阻力。
要实现经济的可持续发展，国有经济和非国有经济必须协调发展，实现优势互补，这就要求国有经济为非国有经济创造生存条件和发展空间。首先，国有经济应严格地服从国家的进退政策安排，退出那些非国有经济可以发挥作用的领域，不与民争利；其次，国有经济应充分履行其公共职能，大规模进入那些基础设施领域和公共产品领域，减少非国有经济投资和发展过程中可能遇到的阻力，为其发展铺路；再次，政府应降低或放开大多行业的准入门槛，打破垄断引入竞争，给予国有经济和非国有经济公平的待遇和平等的机会；最后，国家还可以通过多种方式，如给予非国有企业上市优惠政策等，切实鼓励和帮助非国有经济做大做强。
2.非国有经济可以进入部分国有企业垄断的领域
长久以来，垄断行业是非国有经济的禁区，这是政府出于安全的角度考虑，也是由于垄断的行业特点决定的。在非国有经济日趋壮大，在国民经济中作用不断增强的情况下，政府应该改变政策，放开一部分垄断行业，特别是那些在技术上已经比较成熟，行业性质处于垄断和竞争之间的诸多行业，如民航、电信等。非国有经济对这部分垄断行业的投资可以是以参股的方式进行，这样既可以保证国家对这些行业的控制力，也实现了投资主体的多元化，解决长期以来垄断行业的融资困难和资源低效使用等问题，有利于提升垄断行业的经营管理水平，提升垄断产品和服务的质量，提升社会的福利水平。