浙江财经学院课题组
摘要：义务教育均等化包括教育机会均等、教育过程均等、教育质量均等三个不断递进的过程，政府在义务教育均等化中负有不可推卸的责任。目前浙江省已基本实现义务教育机会均等化，但是教育过程、教育成果仍有差距。其中“以县为主，分级管理”的义务教育投入体制以及转移支付制度上的缺陷是形成不均等的重要制度成因。
本文最后提出一系列促进义务教育均等化的对策并建立一个可供选择的因素法义务教育转移支付模型。
关键词：义务教育；均等化；评价指标；转移支付
义务教育的实质是国家依照法律规定对适龄儿童实施有一定年限的强制教育。
义务教育作为面向每一个适龄公民的基础性教育，是一种覆盖全民的平等教育，其均等化程度不仅关系到基本人权的保护，也关系到社会公平的实现，更是社会经济和谐发展的基础。因此，义务教育及其均等化始终被列为浙江教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等，浙江义务教育及其均等化无论从外延还是内涵都取得了长足进步，实现了从普及小学义务教育到普及九年义务教育到基本普及十五年教育，从“有书读”的外延扩张到“读好书”的内涵建设的两大跨越，义务教育机会均等目标已基本完成，资源配置的均等化程度逐步提高。但这样的成就仍然难以掩饰其发展过程中的诸多问题。由于地区间经济发展水平等多种因素的影响，义务教育发展在城乡之间、地区之间、城市内部、农村内部之间的差距仍然很大，义务教育均等化问题已经成为当前教育研究关注的焦点。
一、义务教育均等化的内涵
教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。义务教育均等化的本质就是对全体公民在教育机会、教育资源配置、教育质量和教育成果提供相同的底线，即最低水平，并在保证最低水平基础上，通过增加公共投入的扶弱力度，逐步缩小差距。在义务教育均等化的理解上，我们特别强调以下几点：
第一，均等化并非平均化。平均化要求每个公民在义务教育机会、资源配置、教育质量和教育成果等方面完全相同。尽管这一结果公平常常是政策分析的理想目标，但是考虑到为实现这一目标的效率损失（巨大成本），以及实施过程中涉及的复杂社会博弈，平均化政策的结果很可能脱离实际，欲速不达。均等化则是基于国家能力和财政作为的现实可行性，通过加大对弱势群体义务教育的财政投入，保障义务教育最低供应水平，并逐渐缩小享受义务教育服务的差距，最终将义务教育服务在城乡之间、区域之间、校际之间以及不同社会成员之间的差距水平控制在一个合理的范围。
第二，与基本公共服务具有阶段性和层次性相同，义务教育均等化同样具有阶段性和层次性。义务教育的阶段性是指因为经济社会发展水平等各方面因素的限制，政府将何种教育层次纳入义务教育范畴，提供均等化服务，并不相同。例如：印度政府提供8年的义务教育，日本政府提供9年的义务教育，德国和美国则提供12年的义务教育，20世纪90年代前，我们的义务教育更多地指初等教育，而目前则是包含初等和初中阶段的教育；义务教育的层次性是指义务教育均等化在不同的阶段其内涵是不同的。最初人们追求的均等化是就学权利的平等，或称教育机会的均等。而到就学权利的均等基本实现后，人们又会产生新的教育均等物体，即教育条件的均等。因为尽管大家都有学上了，但有人上好学校，有人上差学校，享受的教育资源是不同的，此时教育均等化的重点就是资源配置的均等化，目前浙江省义务教育发展中的资源配置均等化问题就是在教育机会基本解决后，人们对教育均等化的进一步追求。教育资源配置的均等化，特别是师资，有一个水平由低到高的过程，可以用教育质量差别来衡量，因此，可以说，教育质量的均等是在基本办学条件实现均衡后，人们追求的重点。可以预言，在教育质量达到一定水平，并且基本实现均等化之后，人们追求的教育均等主要体现在每一个人独特价值的实现上，要求所有的人在学校中都应受到一种充分的、公平的对待，这是一种差别均等。比如大家都在同一所学校、同一个班级、由同一个老师授课，应该公平了，但是由于人与人之间在各个方面都存在差异，如何接受到最适合不同个体需要的教育就是教育所面临的问题，国外称之为“选择性教育”，选择性教育就是每个人都可以根据自己的个人条件、愿望、要求，选择某一类学校、课程、教师，使自己得到最大发展，这就是差别平等。在教育机会、资源配置基本解决后，就会出现“差别平等”问题，这是更高阶段的教育均等化问题。就浙江省现阶段经济社会发展水平以及财力状况，我们认为义务教育均等化，重点是通过公共资源的分配，实现教育资源配置，特别是办学软件条件的均等化。
第三，义务教育的提供及其均等化的实现责任主要在政府。因为义务教育是为公民受教育权这一基本权利提供保障，从社会公正的角度看，这一基本权利是政府和社会必须保障的，一个公民如果缺少了这一权利，就保证不了为谋生所必需的基本权利。
因此，为了确立社会公平的基点，政府应当承担起义务教育的提供及其均等化的责任，这不仅关乎底线公平，更关乎国家前途。一个社会对贫困群体和欠发达地区施以援手，其中不但蕴含着改善全体成员基本生存和发展条件的社会目标，而且具有促进社会稳定、和谐的作用。
第四，义务教育均等化的责任并非预算级次较低的县级政府（和乡镇政府），而是预算层次较高的中央政府、省级政府和市级政府，具体到何级政府，取决于均等化的范围。具体来说，对于全国范围内制定的义务教育均等化目标，主要责任在中央政府，通过中央政府的财力转移实现义务教育底线标准和差距标准的完成；对于在国家均等化目标基础上制定的省级范围内义务教育底线目标和差距目标，主要责任在省级政府，通过省级财力的转移，保证全省范围内义务教育发展的均衡；对于各市制定的超过省级均等化目标的市级均等化目标，其实现责任主要在市级政府。这一责任划分可以用“洋葱头”的例子来说明，在洋葱的最里层，属于全国范围的义务教育均等化目标，因为范围广，这一目标往往比较低，其责任主体在中央政府；省级均等化目标往往高于全国范围的均等化目标，相当于在洋葱最里层外面又套了一层，这一目标责任主体在省级政府；对于省内各市根据自身情况制定的超过省级均等化目标的市级均等化目标，又相当于在省级洋葱外面套了一层，这一目标责任主体在市级政府。
二、浙江省义务教育均等化的衡量指标
自1997年浙江省率先在全国省区完成“两基”任务，标志着浙江省义务教育机会均等目标基本实现，实现了低水平均等化。高标准、高质量普及义务教育既是浙江教育工作的“重中之重”，也是浙江追求义务教育均等化的总目标，这一目标包含两方面含义：一是义务教育底线水平的不断提高；二是差距不断缩小。
为了更好地反映浙江省义务教育均等化现状，根据数据的可获得性，我们设计了如下评价指标根据所选定的义务教育均等化指标，对浙江省以及我国部分省（市、自治区）进行了测算。从测算结果看，浙江省义务教育均等化呈现以下特点。
1.以入学率衡量的教育机会均等目标已经基本实现
自1997年第三个通过全国“两基”总体验收之后，浙江省义务教育机会均等水平一直处于全国前列。目前，浙江省小学学龄儿童入学率达到了99.99%，初中阶段的毛入学率达到了99.39%，小学毕业生升学率、初中毕业生升学率都已超过99%，接近100%。在全国32个省（市、自治区）中，仅次于上海市。
流动人口子女教育机会均等化水平迅速提高。2005年浙江省有2.7万的流动人口子女失学、辍学，入学率为96%，低于全省义务教育入学率平均水平三个百分点。
2007年流动子女入学率提高到99.96%，与全省平均水平持平，但流动子女就读公办学校的数量仍然有限，2006年，只有50%余的流动子女就读公立学校。
三残儿童入学率略低于全省平均水平，2005年为97.35%，有5000余名残疾儿童由于各种原因未接受义务教育，2007年入学率提高到98.5%。
2.财政在义务教育投入中的主体地位不断加强，地级市之间、城乡之间的生均投入相对差距呈现缩小趋势，但县际之间的差距呈扩大倾向
财政投入是确保义务教育均等化的重要举措。近年来，为促进义务教育均等化水平的提升，财政投入在义务教育投入中的主体地位进一步加强。突出地表现在两个方面：一是义务教育财政性投入增幅远高于GDP增长幅度，1999-2005年，义务教育生均预算内事业费，小学由667.31元增加到2613.18元，年均增长了18.6%，超过同期GDP增长幅度9.3%。另一个是省级财政对各县财政的义务教育投入责任，特别是对经济欠发达县、农村地区的投入责任进一步加大。2004年省级财政对各县（市、区）的义务教育专项转移支付为64400.9万元，2006年达到了139347.8万元，是2004年的2.16倍。
（1）城乡义务教育投入差距无论在小学还是初中阶段都呈现缩小态势，个别地区农村生均义务教育投入甚至超过了城镇生均义务教育投入。
财政投入力度的加大以及投入重心的提升，极大地遏制了义务教育在城乡之间的相对差距。1999-2005年，农村小学生均预算内事业费的年均增长幅度为19.9%，超过18.6%的全省平均值。同期农村初中生均事业费的年均增长幅度和全省平均增长幅度分别为19.5%和18.9%。2007年与2002年相比，城乡小学生均教育事业经费支出的比例从1.23∶1提高到1.12∶1，初中从1.28∶1提高到1.17∶1，城乡预算内教育事业费在小学和初中都呈现缩小趋势。但是，城乡的绝对差距目前仍然比较大，2006年城乡小学和城乡初中的财政性投入差距分别在842元和1018元。
从城乡生均义务教育投入差距的地区分布看，各地明显不同。以2005年数据为例，财政性义务教育投入在嘉兴、湖州、温州和杭州四地，农村反而超过城市；在绍兴、金华、宁波地区生均农村义务教育投入略高于城市生均投入；丽水地区农村初中生均投入超过城市，但小学阶段城市学生生均投入超过农村；而衢州地区恰恰相反，生均小学财政性投入在城乡基本持平，但初中阶段城市明显超过农村。
（2）11个地区义务教育投入的均等化水平在小学阶段高于初中阶段，但近年来各自并未出现明显变化。
尽管考察义务教育投入的均等化可以采用各种指标，如差异系数、最大值/最小值，教育基尼系数等。单纯采用前两种指标，可能得出的结论并不相同。最大值/最小值在不断扩大，但差异系数并未出现相同规律。因此，要准确衡量均等化水平的变化情况，教育基尼系数更为准确。
借鉴收入分配基尼系数的做法，将各地生均义务教育投入由低到高排序，并分别计算出各地区学生数占学生总数的比例以及各地区义务教育投入占义务教育投入总量的比例，由此画出1998年和2005年的教育洛伦茨曲线如图，从图3中可以看出，近几年我国义务教育均等化程度并没有出现明显变化，但小学阶段的均等化程度要高于初中阶段。
（3）公共义务教育资源在不同收入群体之间的分布并不均等，从平均结果看，低收入的农村家庭处于劣势，但从公共资源的边际影响看，低收入的农村家庭受益更多，换句话说，低收入群体享有公共义务教育资源的份额在逐渐增大。
国际上通常采用利益归宿分析方法，考察不同收入群体享有公共支出的受益程度。限于资料限制，我们的调查样本无法描绘出浙江省义务教育公共支出的集中曲线，但是，根据调查数据，却可以明显地看出“随着家庭人均收入增加，就读农村学校比例下降”的规律，人均年收入低于500元以下的家庭中，75%子女就读农村中小学，而人均年收入在3万~5万元的家庭中，这一比例则下降到12.2%，人均年收入超过5万元的家庭中，这一比例为零。结合前面的统计数据，农村中小学生均教育经费低于城镇中小学生均教育经费，我们可以看出人均收入水平比较低的农村家庭目前不是公共义务教育资源中的主要受益者，但可以预期，随着农村生均义务教育投入增幅超过城镇生均义务教育投入增幅，农村家庭必将成为义务教育公共资源的主要受益者，即公共义务教育资源的边际受益者将主要是农村家庭和低收入家庭。