——基于中国财政预算执行情况的实证分析
刘述申、李永友
摘要：政府预算作为一种制度设计是对政府行为的一种约束机制，其灵魂体现在政府预算的法治性。然而从我国的财政实践看，政府预算并没有对政府行为产生有效约束，自由裁量行为在政府预算的编制和执行过程中普遍存在。本文对我国财政预算执行情况和政府预算中的软约束现象进行了分析和研究。研究认为，我国政府预算中的软约束现象归因于政府预算的法治性较弱，政府执法的意愿较低。克服这一现象，使政府预算真正发挥对政府行为的约束作用，关键是构建激励相容的机制。
关键词：政府预算；软约束；法治性；科学性
自1994年以来，中国财政活动中一个最抢眼的话题就是财政收支的超预算膨胀。
本文暂且不论这种超预算膨胀的好坏问题，因为基于不同的出发点，不同的人对此可能有不同的认识。本文关心的是，超预算膨胀至少反映了两个问题：一是预算本身的科学性。用最通俗的语言来说，财政预算作为一个政府预算，是政府基于一定的宏观调控目标对未来财政年度收支情况进行的一种计划安排。从资源配置的角度看，这种计划安排反映了政府介入市场参与社会资源配置的程度和方式，这意味着，计划安排的科学与否直接关系到资源配置是否能达到帕累托效率状态。虽然在预算执行过程中可能会因一些未预测事件使预算安排不是非常合理，需要作出调整，但这种情况不可能是一种常态，否则预算也就没有必要。即使考虑到这一点，根据国际通行的预算调整幅度，即一般情况下，预算误差也不应超过5%。但事实上，中国自1994年税制改革后，财政收支的决算数总是超过预算数10%以上，有些项目甚至达到了100%以上。这种持续出现的高位误差情况只能反映预算的科学性和精准度较低。二是预算执行不到位。政府预算和其他预算不同，政府预算必须由一国立法机关审议通过，一旦通过就具有法律效力，所以法治性一直被认为是政府预算的灵魂。执行部门必须严格按照预算安排执行预算，即使在实际预算执行过程中出现需要调整预算的情况，也需经由立法机关同意。从我国政府预算及其执行情况看，如果假定预算是科学的，那么持续的超预算收支只能反映预算的执行部门没有严格按照计划执行预算，换句话说，我国预算执行部门在预算执行过程中具有较随意的自由裁量权。
众所周知，政府预算作为政府管理经济社会事务、介入社会资源配置的重要手段，其科学性和法治性既反映了政府管理经济社会事务的水平，也反映了政府严格执法的意愿。随着中国市场化和参与世界经济社会事务程度的不断加深，公共财政建设已成为一个必然趋势。作为公共财政框架的重要内容，政府预算管理制度的改革在社会主义市场化改革进程中也取得了一些突破性进展。但从我国政府预算的实践看，政府预算管理远远滞后于市场经济的总体要求，编制上的计划性和执行上的随意性使得我国政府预算无法适应市场经济发展的需要，也侵蚀着政府执政的合法性基础。如何提高政府预算的管理水平以适应公共财政建设和市场化改革的总体要求，成为政府预算管理必须面对的重要课题。基于上述分析，本文通过对1994年以来我国财政收支超预算膨胀情况的考查，对政府预算的科学性和法治性进行研究，以此揭示政府预算管理存在的深层问题。
一、政府预算科学性的实证描述
一般而言，衡量政府预算是否科学，一个很重要标准就是预算实际执行数是否与预算相一致，误差越小意味着预算安排越科学。当然由于预算是一种事前计划，不可能对预算执行过程中所有影响因素作出科学预测，所以预算中往往设置了预算调整项或者允许预算编制存在一定的误差，但误差不应该太大。这主要是因为预算是一种年度预算，在连续的财政年度之间，经济社会出现非连续变化的可能性较小。而对我国来说，更不可能出现较大的误差，因为我国的预算是在每年的3月交由人大审议通过，预算通过时财政年度已经过去了1/4，在未来的9个月中，经济社会发生意想不到情况的可能性更小。假定真的发生了经济社会的非连续性变化，那么在预算执行过程中，某些同属性项目应该发生同向运动，这也是判断预算是否科学的一个标准。为了能对我国政府预算是否科学及其是否存在软约束情况进行分析，本节利用我国财政预算执行情况对此进行实证描述。实证描述分三个层面进行：首先考察国家层面的政府预算，其次考察中央和地方政府预算，最后考察政府预算科学性和软约束的地区差异。
以政府预算中的税收收入和财政收入为例，对政府预算中收入完成情况进行了描述。自1998年至2005年，无论是税收收入还是财政收入，超预算完成似乎是一种常态，这种常态没有因经济状况的变化而改变，相反，在经济低迷的1998年至2000年，税收收入不但没有随经济低迷而下降，反而不断上升。相反，财政收入的情况似乎与经济实际情况更趋一致。从2002年和2003年的情况看，2002年经济实际上是处于上升阶段，理论上，与经济关系较为密切的税收也应该出现向上的偏向，但情况正好相反。结果表明，在收入预算上，最起码税收的变化没有反映出经济社会情况的变化，对于未预料到的经济复苏或高涨，税收也应出现与经济变化同样的预期变化。从支出预算情况看，项目之间的预算执行情况差异较大，也没有一致性。其中基本建设支出除了极个别年份基本上都出现正的偏向，虽然科教文卫支出也出现正的偏向，但在误差上也远远小于前者。从误差出现的幅度看，除了科教文卫支出，其他支出项目误差变动较大。通过不同支出项目的特征分析，我们发现几乎所有自主性较强的支出，误差范围都较大，而且变动幅度也较大。以社会福利支出为例，1998年出现-18.4%的负向偏向，而2002年又出现较大的正向偏向。如果将这种偏向变动与这两年的经济变化作一比较，我们发现两者毫不匹配。按理说1997年我国就显示出1998年经济低迷的情形，而1998年至1999年经济也的确如预测的一样出现了较大幅度的回落，1998年和1999年经济名义增长率最低。
在这种情况下，社会福利支出如果按照经济预测进行安排的话应该是较为准确的，即使出现误差，这种误差也应该是正向误差，因为按照1997年预测，1998年可能不会出现更深的下降。但事实上1998年和1999年的经济表现超出了人们的预测。再看2002年，2002年正好是经济经历1997年末以来下降后出现回升的第一年，如果说没有预测到经济逆转的这么快，那么2002年的社会福利支出预算安排较实际的情况更大，但事实上2002年的社会福利支出反而出现历史上最大的误差，达28%以上。上述分析表明，无论在收入上还是在支出上，如果排除执行部门的有偏选择。那么预算安排都与经济社会的理论预测存在较大的误差。这至少反映出国家层面的政府预算缺乏科学性。
根据预算编制的程序和方法，国家预算是不同层级政府预算的加总。那么国家层面的政府预算科学程度是由哪一级政府造成的，不同层级政府预算的科学程度是否存在差异呢？为此，我们需要对中央和地方政府预算进行分析。从收入的角度描述了中央地方两级政府预算的科学程度，从图中看，地方政府预算完成情况波动幅度较大，最低年分为-0.7%，即意味着预算未能完全完成，最高年份超过了14%，意味着超预算完成任务。预算收入的完成情况表明，相比较中央预算，地方预算的完成情况变化幅度较大。从收入预算完成情况与经济社会变化情况的一致性看，中央地方预算完成情况的变化路径基本一致，但地方的变动幅度较大。1999年相对于1998年，经济下降的深度更大，由于有1998年的经验，所以1999年出现较大程度的不可测变化几乎不可能，这意味着，税收收入的计划应该是向下调整，但从实际执行情况看，1999年都存在一定幅度的正偏向，并且中央的正偏向程度更高。2001年经济实际上已开始出现回升，税收收入计划可能没有意识到这种较明显的回升，所以呈现出一定幅度的下调，这意味着，2001年税收收入计划应该较实际是正向的，但中央明显是一种下调态势。从2001年税收收入预算完成情况看，中央政府预算的科学程度显然要低于地方政府预算，但从变化的幅度上，却反映出地方政府预算的科学性更差。所以仅从收入角度看，似乎难以确定中央地方收入预算的科学程度。为此，我们再从支出角度进行分析。
对中央地方本级支出预算完成情况进行的描述表明，除个别年份外，中央政府支出预算完成情况偏离预算数的程度较地方政府支出预算更小。这一结论表明，中央政府预算对财政年度的支出情况预测更科学。从分项支出预算情况看，在基本建设支出上，地方政府预算完成情况变化幅度较大。除个别年份外，支农支出预算完成情况基本一致。在社会福利支出方面，中央预算执行情况非常糟糕，变化幅度相差近200%，相比较，地方福利预算相对较为接近实际。和上述三类支出相比，社会科教文卫可以说是预算完成情况最好的项目。从完成情况的偏向上看，在大部分支出项目上，中央都呈现出负的偏向，即没有完成预算数，而地方基本上都呈现出正的偏向。从偏向的比较中，我们能看到，地方支出的扩张欲望要强于中央。但不能从偏向本身推导出政府预算谁更科学，这还要看预算结果与经济社会情况的变化是否一致。以基本建设和社会福利支出为例，1998年至2001年我国经济正好处于由低谷转向复苏的阶段，由于经济变化较快，所以预算往往不能准确捕捉所有的经济信息，所以在财政支出预测上应该会出现经济低谷时高估和经济复苏时低估，对应于预算完成情况，应该是经济低谷时超预算完成，经济高估时实际支出会较预算数低，所以一定会出现负的偏向。中央和地方似乎正好成反向运动，而且两者都不满足理论上的预测。这意味着我国政府预算与经济社会情况是严重脱节的，无法反映经济社会情况的变化。再从项目的性质上看，文教科卫支出一般具有较强的刚性，而且受经济的影响不大，所以预算相对较为简单和准确，但基本建设、支农支出与社会福利支出都是缺乏制度约束的支出项目，政府的随意性较大，而且与经济的变化关系较为紧密，所以预算的难度较大，准确性相对较低。
从政府预算完成情况的地区特征看，各地政府预算在偏向上呈现出一定的相似性，收入基本上都呈现出正的偏向，支出都呈现出负的偏向。在区域特征上，政府预算完成情况差异性没有明显的区域特征，地区之间的支出偏向与收入偏向几乎没有直接关系。从时间趋势上看，无论是收入项目还是支出项目，与各地经济社会变化的关联性都不高。我们利用各地人均收入水平的变化作为各地经济社会变化的代理变量，与各地政府收支预算进行相关性分析，相关系数几乎为0。从对各地之间经济社会情况的比较来看，虽然各地在经济发展水平上存在较大差异，但经济的运行态势基本一致，然而各地预算完成情况的偏向在趋势上却存在较大差异。上述分析意味着，各地政府预算都具有同样的倾向，即预算脱离于经济社会的实际情况。
二、政府预算法治性缺失与预算的软约束
根据上述实证描述，我们可以得到一个直观印象，即我国政府预算无法反映经济社会情况的变化，预算脱离经济社会实践的现象较为严重。从政府收支预算完成情况的偏向上看，政府预算的收入偏向较明显，扩张收入的欲望导致收入预算屡屡被突破，相反，支出意愿严重不足，尽管出现持续的超规模收入增长，但各地政府的支出预算还是没有得到严格执行，各地普遍表现出支出预算过大，实际执行较低的现象，最严重的地区支出预算的完成情况甚至不到80%。我国政府预算完成情况说明，我国政府预算的科学性较低。但问题远不止如此，实际上在预算科学性较低的背后，反映的是政府科学预算的意愿和预算法治意识淡漠。