“公共服务均等化”课题组
摘要：本文在深入探讨基本公共服务的内涵、基本特征、范围和实现基本公共服务均等化的意义的基础上，结合浙江社会经济发展现状，明确界定了浙江省基本公共服务的范围；分析、总结了浙江省基本公共服务均等化的现状，设计了一套科学合理的评价基本公共服务均等化的指标体系，并结合浙江省未来五年经济社会发展和财力状况，明确今后五年浙江省实现基本公共服务的指导思想、总体目标、基本任务和政策思路，并就落实浙江省“实施基本公共服务均等化行动计划”，完善基本公共服务均等化的财政保障体制和机制方面提出政策建议。
关键词：基本公共服务；均等化；财政保障
一、引言
随着市场化进程的加速，市场化进程中“市场失灵”和公共服务领域中市场对政府的“过度替代”，产生了一系列有关就业、基本医疗卫生、义务教育、社会保障、环境保护等关系民生的公共服务问题。一方面，提供基本公共服务的总量水平还很低，另一方面，城乡间、地区间、人群间享受基本公共服务不平等的程度更加突出。
“基本公共服务”均等化是一个最早源于西方的学术概念和政策原则。对处于工业化中后期阶段，面临着经济增长和体制转轨双重任务的我国而言，这个概念和原则具有重要的理论价值和现实意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，针对区域协调发展问题，就明确提出：“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。”同样在这份纲领性文件中，“促进社会和谐”被定位为“我国发展的重要目标和必要条件”，具体的政策要求是“按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人们共享改革发展成果”。胡锦涛同志在十七大报告中指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。而在报告的第八部分专门提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设，事实上就是对政府提供基本公共服务的具体展开。“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。不难看出，“构建和谐社会”、“以人为本”、“改善民生”、“扩大公共服务”、“共享发展成果”这些政策取向都与人的基本权利，与政府职责、公共服务相关联。
在改革开放中，浙江经济的发展取得了令世人注目的成绩，经济社会发展走在国内前列，2002-2007年，全省生产总值由8004亿元增加到18640亿元，年均增长14.1%；人均生产总值由16978元增加到37130元，年均增长12.7%；城镇居民人均可支配收入由11716元增加到20574元，农村居民人均纯收入由4940元增加到8265元，年均实际增长9.8%和7.8%。2007年浙江财政总收入达3240亿元，地方财政收入超1500亿元，进出口总额达到1768亿美元，主要经济指标在全国处于领先水平，经济总量居全国第四位，已处于工业化的中后期阶段。但即使是这样一个沿海发达省份，基本公共服务均等化也并非是一个轻松的话题，依然存在着公共服务错位、公共产品短缺的矛盾。吕祖善省长在省十一届人大第一次会议上所作的《政府工作报告》中提出的“全面小康六大行动计划”之一的“实施基本公共服务均等化行动计划”，要求“完善公共财政制度，创新公共服务体制和方式，健全多层次、全覆盖的社会保障体系，促进城乡教育、医疗卫生、文化等事业均衡发展，加快城市公共交通、供水供电、通信网络、污水垃圾处理等设施向农村延伸，努力缩小欠发达地区与发达地区之间的基本公共服务差距，使全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，加快形成惠及全民的基本公共服务体系”。
本文就是要从财政保障体制和机制方面，对落实浙江省“实施基本公共服务均等化行动计划”提出具体政策建议。本文的结构安排如下：第一部分为引言，介绍本研究的背景、要求和结构安排；第二部分探讨基本公共服务的内涵、基本特征、范围和实现基本公共服务均等化的意义；第三部分结合浙江社会经济发展现状，明确界定浙江省基本公共服务的范围，分析、总结浙江省基本公共服务均等化的现状，肯定成绩，找出不足；第四部分设计一套科学合理的评价基本公共服务均等化的指标体系；第五部分结合浙江省未来五年经济社会发展和财力状况，明确今后五年浙江省实现基本公共服务的指导思想、总体目标、基本任务和政策思路，并就完善浙江省基本公共服务均等化的财政保障体制和机制方面提出政策建议。
二、基本公共服务的内涵、特征及范围
（一）基本公共服务的内涵及基本特征
近年来关于基本公共服务及其均等化的讨论很多，具有代表性的几种观点试阐述如下：
杨团（2002）认为公共服务是指以服务形式而存在的公共物品，由此衍生而出基本公共服务就是政府提供的公共产品（以服务形态存在的）中不可或缺的、基础性的内容。安体富等人（2007）从产业特点和政府财政出钱的角度来确定公共服务的范围，并在此基础上，把与民生相关的纯公共服务看成是基本公共服务。邱霈恩（2007）认为基本公共服务是“覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性”。唐钧（2006）从政府保障居民权利的角度来阐述基本公共服务均等化。马凯（2005）从缩小城乡差别和社会主义新农村建设出发，指出要逐步解决农村公共服务严重滞后的问题，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。陈昌盛、蔡跃洲两位博士在其所编着的《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》一书中对公共服务和基本公共服务做了一个比较全面和完整的解释。他们认为，“公共服务通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。其可以通过公共部门直接提供、也可以由政府提供资金支持，而由私人来提供”。而基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。比如基本的公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全，等等”。
从我国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必需的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性，是指那些影响全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段基本公共服务的主要内容。
综上所述，基本公共服务应该是由政府提供的、以保障公民基本权利为目的、用来满足公民基本需要的产品或服务，主要包括公共教育、公共卫生、公共安全、环境保护、社会保障、住房保障、基础设施、基础科技、文化娱体，等等。
总之，基本公共服务及其均等化是和“公共产品”、“公民基本权利”和“政府职责”这三个关键词相联系的，并具有以下几个基本特征。
1.基本公共服务的价值基础是对公民基本权利的保障
“公民基本权利”或者说“社会公正”是审视基本公共服务均等化最基本的维度。
一般认为，在社会领域中，有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这就是：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项权利，对老百姓而言，是不可或缺的甚至是没有退路的——最底线的权利。从这个意义上说，基本公共服务不是就公共服务的水平高低、数量多少而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任角度而言的，这个概念本身相当于划了一条关于责任的底线。在这条底线以上或以外的部分可以是由市场、区域和社会组织，甚至由个人去承担的，是灵活的、反映差别的部分。在这条底线以下的部分，是每一个公民的生活和发展共同具有的部分——起码必备的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了为了谋生所必需的基本条件。因此需要社会和政府来提供这种保障性的服务。所有公民在这条底线——基本公共服务面前应当具有权利的一致性。可以说，基本公民权利是基本公共服务均等化的“灵魂”。基本公共服务只不过是公民基本权利在社会领域中的表现形式而已。
美国经济学家詹姆斯·托宾提出的商品平均主义（commodity egalitarianism）理论就是建立在对公民基本权利保障的基础之上。他认为对某些特定的商品应当进行平均主义的分配。因为这些商品对生命和公民权利是至关重要的，例如投票权、教育、医疗照顾、食品券等等，这些商品的平均分配也有助于改善未来人力资本和收入的分配，在实践中往往是易于操作。
2.基本公共服务的客观内容既有属于公共产品的，但也可以是某些私人产品
基本公共服务的表现形式可以多种形态，如基础教育服务、基本医疗服务、食品安全、社会保障、基本住房保障、基础设施等等。国内较流行的观点是把基本公共服务等同于公共产品。但从萨缪尔森关于公共产品的经典定义来看，公共产品要满足消费过程中的非竞争性和非排他性。按照这个定义，这些多样化的基本公共服务不完全归属于公共产品。基本公共服务既有属于公共产品范畴的服务，也有具有正外部性特征的产品，还有属于私人产品范畴的，如住房、医疗等。经济理论及实践表明，公共产品的供给，属于市场失灵或市场不可能有效率地配置资源的领域，而且缺少足够的激励来满足社会需求。为此，需要政府承担规范、筹资乃至于直接提供某些服务的责任，以促使这些产品和服务的供给达到社会所期望的水平。另外，即使一个社会具有充足的公共产品和服务供给，那些陷入贫困的群体往往也难以分享与其他群体同等的公共产品和服务。因此，在公共政策层面为了缩小不平等程度，政府除了采取累进税制和社会救助等常规性收入再分配措施外，还有必要实行具有投资取向的收入再分配。也就是说，通过专门的制度安排，使贫困人口得以享受公共产品和服务，例如基础设施、初等教育和基本健康服务等。这样的资源配置，将有助于提高贫困人口拥有的物质和人力资本水平，有助于他们从根本上摆脱贫困，从而也有助于校正市场机制运行的某些不良结果。
3.基本公共服务供给及其均等化的责任主体是政府
通过以上对基本公共服务两个特征的分析，我们的分析目光自然延伸到政府的职责和功能上。现代政府管理理论认为政府就是满足社会公共需求、提供充足优质公共产品与公共服务的公共组织。基本公共服务供给和均等化的最终落脚点和实现途径在于政府的职责。对这一点可以从三个方面来理解：
首先，对属于公共产品范畴的基本公共服务，其供给属于市场失灵的范畴，那么此类服务的供给乃至均等化就属于一个不同于市场的领域，即公共领域。在这里，决定资源配置目标的是社会价值，资源配置过程因而本质上是一个政治决策过程，市场价格机制是无能为力的。必须由政府作为公共利益的“人格化”的代表，通过再分配机制和相关制度安排来实现供给均等化的基本公共服务。即便是那些具有私人产品特征的基本公共服务，如果与保证公民的基本权利有关，也应该由政府来提供。
其次，在市场化程度不断提高的过程中，私人保险市场由于逆向选择和道德风险等原因不能有效解决市场机制中出现的公共风险问题，政府通过编织覆盖面广的社会安全网——如社会保障制度等基本公共服务——来化解市场风险。