三、研究结论及分析
纵观三家报纸有关乳品安全的报道和议题建构，我国媒体在呈现乳品安全问题时存在着“重政策，轻法规”的问题。
一方面，从《人民日报》的具体议题来看，党报在议题选择的过程中主要以政府政策为主进行宣传引导，虽然对三聚氰胺造成的危害也有所涉及，但主要是针对危害造成以后政府所进行的挽回危害的措施以及随后出台的政策进行报道，同时党报的报道中，涉及基层奶农的也较少。《新京报》和《第一财经日报》的报道中，报道最多的是乳企管理，而对于奶农和基层消费者同样报道很少，这就难以满足消费者及奶农们的信息需求。
另一方面，对法律法规宣传不足。三家报纸对乳品安全方面的法律法规报道都比较少，比如《人民日报》2008年10月10日《乳品质量安全监督管理条例》，这是三聚氰胺事件之后颁布的关于乳品安全的第一个法律条文。《新京报》从2004年到2009年没有一篇涉及法律法规的，《第一财经日报》2007年2月6日有《新液态奶标准被疑变相“禁鲜令”》，自2008年三聚氰胺事件之后，关于乳品安全法律法规的报道就再也没见过。
可见，三份报纸对乳品安全的报道方式较单一，轻视法规建设的报道，从另一个侧面也反映了报纸对乳品安全问题缺乏必要的理性思考。
第三节我国乳品安全问题的舆论调控空间
詹姆斯·E.安德森指出公众问题进入政策议程的四种方式：政治领袖的重视、某种突发性危机、抗议活动和新闻、媒介的推动。可以看出，乳品安全问题的缓解要想最终进入政府议程，离不开媒介的推动。
公众议程与政策议程，作为议程设置框架下的重要环节，其与媒介议程的关系值得我们关注。要做好对乳品安全问题的舆论引导首先要做好“两头”，这“两头”其实就是公众议程与政策议程，公众议程对下而政策议程对上。尤其是在乳品安全问题的具体议题中，公众议程与政策议程的重合与错节都能在媒介议程中找出缘由。
一、舆论调控的空间
（一）公共议程的差异化
从公众议程内部来看，我国乳品安全问题的公众议程并不统一，乳品安全问题的相关舆论，由于社会群体的不同呈现出两种不同的议程模式，一种是社会精英群体议程，一种是以网民为主体的社会公众议程。前者多着眼于奶粉事件对中国乳业的影响，以及事件后外资品牌在中国发展的契机，关注普通百姓的较少；而后者所关注的，则是与自己切身利益相关的问题，如对乳品的信任问题，完善政府职能部门监管、立法等。
根据研究框架，公众议程内部不一致，这为媒介议程提供了作用空间。社会精英群体的乳品安全问题议程，从其传播优势上更能影响媒介议程，这也为发挥媒体舆论引导的作用，为不同社会群体认识社会问题，提供了权威的认知前提。
（二）媒介议程推动政策议程
在《人民日报》的相关报道中，正是因为报道了三聚氰胺所带来的负面影响以及消费者的不满、奶农的无奈，才促使了《乳品质量安全监督管理条例》的颁布实施。也直接推动了国务院启动国家重大食品安全事故一级响应。这说明，媒介议程对政策议程的影响相当明显，乳品安全问题的缓解，需要大众传媒不失时机地抓住对涉及乳品焦点事件的报道，从大处着眼，小处入手，让乳品安全问题有代表性的事件进入媒介议程，从而引发更大程度与规模的公众舆论，在公众议程与媒介议程的双重影响下，推进政策议程的制定落实。
（三）媒介议程设置有待提升
根据前文分析，我国媒体在呈现乳品安全问题时存在着“重政策，轻法规”的问题，即重自上而下的单向灌输政策，轻自下而上反映民意和相关法规建设的报道。
西方学者认为，“监视环境”（Surveillance）是大众传媒的首要功能，媒介向公众提供信息，向人们发出危险警报。而我国媒体由于社会背景和角色不同，以及存在着发展中国家自身发展的一些要求，奉行的是“发展新闻学”的观点，新闻报道要为社会发展服务、促进国家发展，对所有通过人类计划和努力而出现的社会、经济增长或改善做报道。这一观点指引下的国内主流媒体（特别是党报）在新闻报道中提倡的是“以正面报道为主”、“弘扬主旋律”的报道方针，倾向于反映各个领域所取得的进步和成就，倾向于在宣传口径上与政府的立场保持一致。
三家报纸乳品安全问题的报道往往流于形式，以相对固定的宣传模式、报道基调和处理态度来应对变化中的乳品安全形势。实际上，乳品安全的背后隐藏着更为深刻的社会问题，乳品安全事故频繁出现，反映出中国社会转型期出现的一系列政治、经济和法律问题，凸显了政府在处理突发性公共危机事件时的困境。但是，我国媒体却没有挖掘出隐藏在乳品安全问题背后的深层社会矛盾与利益冲突，只是简单地重复着令人担忧的乳品安全事故信息。
二、通过媒介议程进行舆论监督
在市场经济大潮下，各种经济活动纷繁复杂，各类经营实体为了牟取经济利益，往往做出一些损害消费者的不法行为，对消费者的生命健康造成了威胁。鉴于此，传媒对餐饮行业实施监督就显得十分必要和迫切，中央电视台的《中国质检报告》为全国媒体在食品安全上的舆论监督做出了典范，但只有更多的媒体都来关注食品卫生，加强监督引导，才能更好地保证食品安全，将不卫生的各个环节遏制在餐桌之外，保证餐饮行业乃至整个食品市场的安全和良性循环。大众传媒在舆论监督方面的作用主要有以下几点。
（一）弥补餐饮行业和食品卫生常规监管中的不足
由于大众媒体的监督形式与一般政府部门的监管不尽相同，卫生部门和质量技术监督部门对餐饮行业和整个食品市场往往采取的是定期检查和抽检两种形式。在定期检查中，各企业老板早有防范，势必会做到尽善尽美。在抽检时，虽有突击检查的意味，但不可能全面检测企业卫生情况，只是对其某一段时间内的卫生状况有所了解，这样难免会出现漏网之鱼，让一些不法分子有可乘之机。因此大众媒体的新闻舆论监督，既能够辅助质检部门和卫生部门在常规监管外实施有效监督，又能够督促餐饮企业进行自律，将一把无形的“尚方宝剑”悬于乳企之上。在“三聚氰胺”之后，很多乳企开始宣扬自己奶源纯净，制作工序严格，主动要求广大群众监督，这正是媒介舆论监督所带来的积极效果，它成了政府质检、卫生部门检查的“反映台”。
（二）提升公众食品卫生安全意识
通过大众媒介来监督与人们日常生活息息相关的食品行业，势必带来广泛的社会影响。三聚氰胺事件见报之后，众多专家学者纷纷在报纸上发表专业意见或者个人主张。有对乳品安全立法的考虑，有对乳业发展方向的质疑，也有对媒体报道的建议等等，这不仅是乳品安全问题，而且是整个行业的自律问题。这些专家学者的意见使市民们接受了一场市场经济环境下诚信和规则的洗礼，提高了全社会的食品安全意识和消费者的自我保护意识。
（三）促动市民参与食品安全的监督
大众传媒由于其自身公开性、及时性特点，有利于强化监督效果。通过新闻媒体对食品行业食品安全进行监督，其产生的效果具有迅即性和持久性的特点。媒体关于“三聚氰胺”的报道一出，立即引起有关部门的重视，各卫生部门纷纷展开对乳企的调查，很快政府就制定了《乳品质量安全监督管理条例》。由媒体发起的舆论监督，由于是在公开透明的过程中进行的，因此普通市民也可以参与到监督中来，这样可以保证监督效果的持久性，降低了同一问题反复发生的可能性。
三、努力克服舆论监督的负面影响
大众传媒是一种方便、快捷的舆论工具，但不可否认的是，大众传媒犹如一把“双刃剑”，如果运作不规范，就有可能对乳品市场起到不利的消极影响。
（一）不能一味抱着“挖黑”和“揭丑”的心态
利用媒体对食品行业进行舆论监督的过程中，容易出现“矫枉过正”的情况，带来严重的社会后果。例如前段时间发生的雀巢“3＋奶粉”碘超标事件，据报道，与此款奶粉同时被查出超标的儿童食品，还有其他十余种。然而，最后却只有雀巢受到了舆论的大面积“围攻”，虽然品牌的显著性意味着报道的影响力和关注度，但这也跟媒体行业的特性密切相关。站在舆论的风口浪尖长达一个多月，雀巢公司做出了回收产品、增加碘含量检测的多项挽救措施，在舆论的强大作用下，雀巢公司一再保证其所有产品完全符合国家标准规定的碘含量。碘含量超出国家标准是否就对身体带来危害，中国疾病预防控制中心营养与食品安全研究员、科技部食品安全重大事项首席科学家陈君石教授代表了一部分权威的声音，他公开表示碘含量虽然超标但不影响产品的安全性。从这个案例中，我们可以看到新闻媒体在对乳品市场的监督中，不能一味抱着“挖黑”和“揭丑”的心态，为公众提供全面、客观、科学的信息才是关键，舆论监督的功能是消解公众的疑虑，而不是带给他们更多的疑惑。
（二）不能一棍子打死，要有重点、有针对性
媒体在对某项食品或某家食肆进行舆论监督时，不能一棍子打死，要有重点、有针对性，如果不是普遍现象，一定要把它当成独立的新闻事件来处理。媒体要多方面听取意见，给专家和权威们说话的机会，不能抓到一个行业的把柄，就认为做新闻大稿的机会来了，不顾及受众的知情权，按自己既定的思维逻辑走下去。每一次见到食品质量问题的报道时，消费者最关心、最想了解的，就是这些被曝光的食品究竟会不会对自己的身体和健康造成实质性的危害，因此只有给消费者提供可信赖的声音，才能真正实现新闻报道的最终目的。由于目前我国政府相关职能部门的反应速度，不可能与日渐成熟的媒体和消费者相提并论，因此就更需要媒体在短时间内将全面、科学的声音传达出去，为受众解惑。如果这时媒体只是一味偏执，那么收获的必然是放眼望去无可信任的窘迫。中国人民大学新闻学院副院长、舆论研究所教授喻国明说：“媒体要注重多元化的信息平衡和信息对称，否则，其带给社会的就是一种信息偏态”，同时，他还认为“媒体要向公众传达更多、更全面、更科学的信息，以帮助人们建立起正常的评估风险的尺度——尤其是对于涉及食品安全的问题，在传达警示信息的同时，要格外增强科学素养。”
（三）提升传媒的自律机制
媒体在对乳品行业的舆论监督中，受到各方面的干预较多。有些领导干部出于个人利益、地方保护、人情关系等方面的考虑，会插手媒体对乳业的监督，强迫记者中止暗访工作，或在报纸即将出版之时给媒体领导施加压力。权力的随意干预必然使媒体丧失独立性，很难对所探访的乳品行业实施有效、公正的监督。此外，在市场经济条件下，大多数媒体依赖广告收入来维持运行。而乳品企业的广告投放在报纸的全部广告受益中占据不小的部分，因此各家报社与各乳企的关系自然就非同一般，这就在一定程度上给媒体监督乳企设置了障碍，随着我国媒介产业化市场化步伐的加快，这一利益冲突会越来越明显。
针对媒体在对乳品行业的监督中可能遇到的各种阻碍和来自各方面的利益博弈，应加强传媒的自律机制。提高记者个人的专业素养，坚持以事实为准绳、用事实说话的报道原则，不断加强职业道德教育，坚决抵制有偿新闻。巧妙利用各种采访和报道手段，让稿件在真实、可靠的基础上及时发出。在制度建设上，可以在媒体内部建立“防火墙”，将宣传报道与广告、发行、印刷、制作等经营活动彻底分开，实行采编与经营分别运作机制，并完善内部监督机制，从制度上杜绝被个别利益主体收买的可能性。
本章以《人民日报》、《新京报》和《第一财经日报》的相关报道为例，以议程设置过程为研究框架，通过以现实议程作为客观依据，以公众议程作为参照系，以媒介议程与政策议程、公众议程的互动关系为框架，研究了我国乳品安全的舆论调控。
首先，公众议程与现实议程在复杂的现实问题上容易出现偏差，给公众带来不利影响；现实议程的客观复杂性，使政策议程、媒介议程在呈现时往往持有谨慎的态度。因而，在乳品安全问题上舆论引导十分必要。
其次，在公众议程与政策议程的互动过程中，媒介议程扮演了重要角色，通过解读政策议程，帮助政策议程得到舆论的认同与支持，但在将公众的意见、建议反馈给政策议程时，存在不足。大众传媒应及时传递民众的信息和意见，利用媒体公信力和权威性的特点为民众说话。实际上，现代大众传媒的影响力不仅表现在其所提供信息的及时和全面等方面，更表现在其在广大群众心目中的公信力上。
再次，改善乳品安全问题的舆论调控应当注意，媒介议程对于政策议程的呈现，宣传任务多，建议反思少，即存在“重政策，轻法规”的现象。因此，媒介应该更好地肩负起舆论监督的责任，让媒介议程真正贴近公众议程。媒介必须打破对公众“闻三聚氰胺色变”的刻板印象，呈现公众建议的一面，让更多来自群众的新闻见报，传达公众呼声与反馈。媒介应当重视利用媒介对舆论的近期影响力，把握舆论形成的脉络，找准舆论引导的切入时机，不能过分依赖“形成舆论压力”。同时媒介应当重视借助网络平台汇集公众议题，从而配合政策议程。