第一节 我国农村市场商品质量安全监管的立法及不足
一、我国农村市场商品质量安全监管的立法现状
“法律的颁布不仅代表着对于重要资源的配置承诺，而且反映了来自不同部门及其有关人员对此作出的努力和投入。”[1]针对我国目前较为严峻的商品质量安全现状，国家制定了一系列法律、法规及规范性文件予以规制。尽管少有专门针对农村市场的立法，但从涉及对农村市场的商品质量监管来看，主要包括以下三个层次的规定。
（一）法律和行政法规
从立法的层级来看，法律的效力仅次于宪法，具有较强的规范效力。目前涉及对农村市场商品质量安全监管的法律和行政法规分为三个方面：
一是对包括农村市场在内的所有领域、所有商品的质量安全监管进行一般性规范，主要包括涉及产品质量监管和相关经营者义务与责任的《产品质量法》、促进产品质量改进和技术进步的《标准化法》、对广告内容和广告行为等进行规制和监管的《广告法》、对商品价格进行规范的《价格法》、对经营者的不正当竞争行为进行监管的《反不正当竞争法》及涉及消费者权益保护的《消费者权益保护法》等。此外，还有涉及对行政许可、行政复议和行政处罚的《行政许可法》《行政复议法》及其实施条例、《行政处罚法》《认证认可条例》（国务院令第390号）等相关方面的法律、法规。当然，考虑到因商品存在质量安全问题而发生损害时，所涉法律还包括《侵权责任法》和《民事诉讼法》等。
二是专门就某些领域和某些种类的商品质量安全进行规范，具体又可分为四个方面：（1）食品安全方面的立法，如除作为食品安全基本法的《食品安全法》及其实施条例外，还有《动物防疫法》《粮食流通管理条例》（国务院令第407号）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）、《生猪屠宰管理条例》（国务院令第525号）、《乳品质量安全监督管理条例》（国务院令第536号）、《农业转基因生物安全管理条例》（国务院令第304号）等。（2）药品安全方面的立法，如除作为药品监管基本法的《药品管理法》外，还有《医疗器械监督管理条例》（国务院令第650号）、《中药品种保护条例》（国务院令第106号）、《放射性药品管理办法》（国务院令第25号）、《医疗用毒性药品管理办法》（国务院令第23号）、《野生药材资源保护管理条例》等。（3）非食品、药品的其他生活资料方面的立法，如《食盐专营办法》（国务院令第197号）、《棉花质量监督管理条例》（国务院令第314号，2001年制定，2006年修订）等。（4）汽车及农业生产资料方面的立法，如《种子法》及其管理条例、《缺陷汽车产品召回管理条例》（国务院令第626号）、《校车安全管理条例》（国务院令第617号）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（1999年制定，2001年修订）、《兽药管理条例》（国务院令第404号）、《农药管理规定》（国务院令第216号）、《农业机械安全监督管理条例》（国务院令第563号）等。
三是专门针对农村市场的商品质量安全和农民权益维护等方面内容的规定，如《农产品质量安全法》《农业法》《乡镇企业法》（1996年制定）等。
（二）部门规章
部门规章分为两个层面：一是综合性规章，如《流通领域商品质量抽查检验办法》（国家工商行政管理总局令第61号）、《网络交易管理办法》（国家工商行政管理总局令第60号令）、《质量监督检验检疫行政许可实施办法》《产品质量监督抽查管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第133号）、《零售商促销行为管理办法》（商务部令2006年第18号）、《关于商品和服务实行明码标价的规定》（国家计委令第8号）等。
二是专门性规定，专门就某些领域的商品的质量安全进行规范，具体也可以分为三个方面：（1）食品安全与监管方面，如《流通领域食品安全管理办法》（商务部第1号令）、《流通环节食品安全监督管理办法》（国家工商行政管理总局令第43号）、《食品添加剂生产监督管理规定》（国家质量食品药品监督检验检疫总局令第127号）、《食品添加剂新品种管理办法》（卫生部令第73号）、《食品召回管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第12号）、《食品安全抽样检验管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第11号）、《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）、《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号）、《餐饮许可服务管理办法》（卫生部令第70号）、《食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号）、《食品标识管理规定》（质检总局令第123号）、《食品流通许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第44号令）、《农业部关于加强农产品质量安全管理工作的意见》《无公害农产品管理办法》，等等。（2）药品安全与监管方面，如《药品经营质量管理规范》（国家食品药品监督管理总局令第8号）、《医疗器械经营监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第13号）、《医疗器械生产监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第7号）、《医疗器械说明书和标签管理规定》（国家食品药品监督管理总局令第6号）、《医疗器械注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第4号）及《药品医疗器械飞行检查办法》（国家食品药品监督管理总局令第14号）；此外，还包括卫生部颁布的《医疗器械召回管理办法》（卫生部令第82号）、《药品生产质量管理规范》（卫生部令第79号）和国家食品药品监督管理局颁布的《药品广告审查办法》（国家食品药品监督管理局令第27号）、《药品召回管理办法》（国家食品药品监督管理局令第29号）、《药品流通监督管理办法》（国家食品药品监督管理局令第26号）、《药品说明书和标签管理规定》（国家食品药品监督管理局令第24号）、《互联网药品信息服务管理办法》（国家食品药品监督管理局令第9号）及国家工商总局颁布的《药品广告审查发布标准》（国家工商总局令第27号），等等。（3）汽车及农业生产资料方面的立法，如《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》（国家质量监督检验检疫总局令第150号）、《农业生产资料市场监督管理办法》（国家工商行政管理总局令第45号令），等等。此外，还有维护消费者权益的《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局令第73号），等等。
（三）地方性法规和地方政府规章
一方面，各省、自治区、直辖市根据法律授权或国家法律、法规的要求，制定了一系列地方性法规和地方政府规章，如根据《食品安全法》的授权，很多省市就食品小作坊和摊贩管理作出的规范，如《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》《包头市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》等，并按照《食品安全法》的要求制定了相关办法，如《上海市实施〈食品安全法〉办法》《浙江省实施〈食品安全法〉办法》的规定；另一方面，制定了涵盖食品、药品等诸种商品质量安全方面的规定，如《北京市食品安全条例》《广东省食品安全条例》《湖北省药品管理条例》《山东省农产品质量安全监督管理规定》《山东省药品使用条例》《云南省药品管理条例》等地方性法规和《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》《重庆市食品安全管理办法》《深圳市药品零售监督管理办法》《宁波市食用农产品质量安全管理办法》等地方政府规章，同时还就农业生产资料的监管制定了相关规则，如《山东省农药监督抽查管理办法》《山东省农药经营告知管理办法》《四川省农业机械安全监督管理条例》《上海市农药经营使用管理规定》《江苏省非主要农作物品种鉴定办法》，等等。
除法律、法规层面的规定外，国务院和各地政府始终将商品质量安全尤其是食品、药品质量安全放在极其重要的地位，制定并发布了一系列规范性文件，如《关于严厉查处保健酒、配制酒违法添加行为加强酒类产品质量安全监管的通知》（食药监食监一〔2015〕135号）、《国务院食品安全办等四部门关于加强食品安全法宣传普及工作的通知》（食安办〔2015〕9号）、《关于进一步加强白酒小作坊和散装白酒生产经营监督管理的通知》（食药监电〔2015〕1号）、《关于食品用香精等标准有关问题的通知》（食药监办食监一函〔2014〕455号）、《关于开展银杏叶药品专项治理的通知》（食药监电〔2015〕6号）、《关于进一步加强中药材专业市场质量监管的通知》（食药监电〔2015〕3号）、《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）、《国务院办公厅关于开展集贸市场专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕15号），等等；同时，还制定或修改了大量的产品质量标准，并制定了一系列指引性的规范文件，如《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门奶业整顿和振兴规划纲要的通知》（国办发〔2008〕122号）、《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号），以加强对包括农村市场在内的商品质量监管制度建设。
二、我国农村市场商品质量安全监管立法的不足
尽管现有的规定对我国农村市场的商品质量安全监管发挥了重要的作用，但从制度本身和农村市场的特殊性看，现有监管立法存在一些不足。
（一）立法的层次不高，宣示性内容居多
尽管各级政府意识到农村市场商品质量监管形势的严峻性，但这种认识并没有上升到立法层面，而大多是以政府文件的方式予以推进，而很少有法规和规章层面的制度设计，法律层面的内容更少。一方面，目前专门针对农村市场商品质量监管的制度设计，除《农产品质量安全法》和《农业机械安全监督管理条例》等外，基本上是政策性文件，其中还有不少是夹杂在其他文件中以某项内容的方式予以强调，前者如《关于加快实施“万村千乡市场工程”的通知》（商建发〔2009〕164号）、《关于推动农村邮政物流发展的意见》（国办发〔2009〕42号），后者如《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）中仅在第（六）、（九）和（十）部分提及，而且主要还是针对农村输往城市的农产品的质量监管，而《国务院办公厅关于进一步加强药品安全监管工作的通知》（国办发〔2007〕18号）也只是在其中一部分强调“高度重视农村药品安全工作，建立健全农村药品监督网和供应网，鼓励药品生产批发企业面向农村配送药品，支持零售企业向农村延伸网点。加强农村药房规范化建设，规范农村医疗机构药品购销渠道，提高农民安全用药水平”。另一方面，基于政策本身的指导性作用，除少部分文件如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》外，大部分文件及其内容仅仅是原则性的宣示内容，表明的是政府及其职能部门的态度而大多不具有可操作性，也缺乏程序性保障，使这些文件的实际效用大打折扣。
从包括农民在内的消费者权益保护法律制度发展路径看，本来消费是生产的最终目标，消费者的权利与权益也应该是生产者和经营者关心的问题，然而，尽管相关制度已经从最初的很少提及消费者权利保护[2]到目前相关制度已经初具规模并逐渐体系化[3]，但同样存在规定过于原则而缺乏可操作性，政府全面主导而忽视消费者主权意识、消费者权利的现象，而从其成效来看，虽然目前相关制度已经初具规模和体系且在消费者权益维护上发挥着重要的作用，但现实生活中不时爆发的产品质量危机和损害消费者合法权益的行为，让我们无法对相关制度的实际效用产生信任。
（二）立法的政策性和维稳色彩较强，忽视常态化、日常化监管机制的构建
受一系列商品尤其是食品、药品质量安全事件的影响，近年来围绕商品质量监管的立法和规定明显增多、惩罚的力度明显加大，几乎每一次影响较大的商品质量安全事件的发生都会引发从中央到地方大量监管政策的出台和系列监管风暴，而且监管举措和处罚不断趋于严厉，这一点在食品安全方面体现得尤为明显，而其他领域的商品质量监管也不鲜见。[4]这种疲于应付的导向使目前的立法和规范性文件具有非常明显的政策性和维稳色彩，而是否能够从根本上解决问题反而成为次要目标。如2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上国家发展和改革委员会作出的《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》中虽然提出要“创新社会管理”，但围绕“创新社会管理”，要求的是“整合社区管理资源，进一步畅通群众利益诉求表达渠道，积极预防和妥善处理各类群体性事件，加强社会治安综合管理。强化食品药品安全监督管理。坚决遏制重特大安全事故发生”[5]，具有非常明显的维稳色彩。同时，这种监管高压态势极易使目前的监管制度设计重视应急性、临时性而忽视常态化、日常化监管机制的构建，也使监管部门及其工作人员疲于应对突发事件而无力面对繁重的日常监管工作。
此外，我国的商品质量监管立法中也不同程度地存在因重大质量安全事件的发生而加速相关立法进程或增删与调整立法内容的现象。如因为20世纪70年代末在安徽、河南等地发生一系列假冒伪劣药品致人死亡的案例，国务院于1980年提出“健全药事法制，由卫生部牵头会同有关部门，总结国内外经验，以1978年国务院批转的《药政管理条例》为基础，拟定‘药政法’”，并进而促成1984年《药品管理法》的颁布；1993年7月，全国人大《关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定》，规定“生产、销售假药，致人死亡或者对人体健康造成其他特别严重危害的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”，大幅提高法定刑，也与当年河南上蔡县发生的农民白武松使用假药造成3名幼女死亡、一名幼女休克的严重灾难事件等有着某种程度的关联；而“郑筱萸事件”的发生也使药监局于2007年年初出台了包括向高风险企业派驻入厂监督员，启动药品再注册工作和对药品注册办法的修订等在内的一系列新的规制措施。尽管这种应急性立法或政策性规定能在短时间内见成效，但正如学者所指出的：“因急需制定规则而加剧了规制经验的缺乏。规则制定者没有时间去积累起草初始规则的经验，而一旦起草完成，他们又没有时间去评估规则的整体一致性。”[6]在笔者看来，立法应该打破部门利益和地方利益的藩篱，减少媒体和舆论施加的影响，在尊重法的基本价值和规律的基础上，从社会发展的实际需要出发，理性地看待公共事件，避免因突发事件的发生而进行应急性或临时性立法。尽管应急性立法能解一时之渴，却可能因迎合一时之需而忽视制度体系的内在逻辑、忽视制度约束存在的成本转嫁及利弊分析，以致从长远来看背离了制度本身的价值。正如学者在评价“郑筱萸事件”对我国药品规制的影响时所指出的，“中国药品规制或许正处于‘危机时刻’，郑筱萸事件作为政治事件引发了高层领导人的关注，其间引出的药品规制问题，作为与人民利益休戚相关的民生问题，又引起了媒体和公众的关注，政治家、媒体和公众的三重关注，使得药品规制改革成为公共议程上的优先议题”[7]，“但在这样的危机时刻，更需要避免匆忙出台某些缺乏论证急于求成的政策，避免展开那些旨在‘快速扭转被动局面’的形象工程，而是要倡导理性化的民主决策，从而确保规制政策形成过程的民主正当性，以及实体内容上的合法性和合理性”[8]。
（三）注重农村输往城市的商品的质量监管，而忽视对城市流入农村商品的规制
一直以来，受农村社会自给自足的自然经济的影响，农村是城市商品及其原料的生产地和供应地且农村商品化率较低，而城镇是商品的主要集散地且城市的商品很少流入农村，这种近乎单向性的商品流动使长期以来对商品质量监管制度设计主要是围绕城市流通领域的商品质量安全和消费者权益保护等，注重农村输往城市的商品质量监管制度建设而忽视对城市流入农村商品的质量监管规制立法，尤其是很少针对农村市场的特殊性问题作出特殊的制度安排。事实上，《农产品质量安全法》等所构建的或强调的“从农田到餐桌”的监管制度设计正是这一现象的典型写照。由于未能针对农村市场的商品质量安全的特殊问题进行特别的制度安排，农村市场的商品质量监管只能套用城市监管的模式和经验，其结果是监管的效果并不显著，以致“农村地区仍是我国流通领域产品质量安全的薄弱环节”[9]。然而，这种情况不仅没有引起立法者的注意，不少学者也停留于这种思维而未充分重视，这正如学者所指出的：“到目前为止，法学研究是以城市为中心的，是关注中央的，经常用中央套基层，用城市套农村。我们的很多方案、政策建议，我们讨论的潜在对象都有这样一种倾向。”[10]在笔者看来，如果作为影响决策者的学者大都停留于这种认识的话，农村市场的商品质量监管立法恐难根本改变，这是一件值得反思的事情。
（四）一些立法刚性有余而执行力不足
伴随一系列商品尤其是食品、药品质量安全事件的发生，国家加大了对安全生产和质量监管及违法者的惩治力度，彰显了政府努力提高商品质量安全水平的决心和勇气，更凸显了政府对商品质量监管和国民健康权的重视。以《食品安全法》为例，这部涉及民生问题的法律，从一开始就被立法者上升到“国家安全”的高度以体现对食品安全的重视，通过加大对违反食品安全行为的惩处力度威慑违法行为，这使得相关规定中存在大量对违法者的行政处罚内容，而且处罚较重，这一点可以从该法“法律责任”一章中可见一斑。而这种姿态，在该法2015年的修改中体现得更加明显和严厉，如将罚款的数额从原来的“不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”提高到“不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”等[11]、规定明知从事违法食品生产经营活动而仍为其提供生产经营场所或者其他条件者与食品生产经营者承担连带责任、加重对在食品中添加药品等违法行为的处罚、增设对用非食品原料生产食品等严重违法行为的责任人拘留的处罚、完善了对消费者的赔偿标准（第148条第2款之“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元……”）。增加规定用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品等违法行为的法律责任。这些规定毫无疑问将大大增加违法者的违法成本，但诸如此类的规定，一方面给予了执法者过大的自由裁量空间，极易引发权力寻租和选择性执法，以致抵消规则的威慑力，另一方面仍然存在过于强调行政处罚而忽视对消费者权益保护的问题。2009年制定并实施的《食品安全法》未能有效遏制近年来发生的一些食品质量安全事件，就充分说明这一问题，而诸如此类的规定和问题并不限于《食品安全法》，而是常见于相关规定和诸多领域中。这正如学者所指出的：“制定法因糟糕的实施而失灵……有些制定法失灵是因为它们没有得到充分的实施，它们所提供的保护只不过是干巴巴的语言和象征，在现实世界中并没有产生任何效果，结果就是对官僚过程的失望以及法治原则的失败。”[12]在笔者看来，这种刚性有余而执行力不足的制度设计对于商品质量问题的解决未必是好事，反而可能诱发更多的质量安全隐患。
这些问题，都应该在后续的立法中加以积极面对，并尽量予以克服。
第二节 我国农村市场商品质量安全监管现状及其不足
一、我国农村市场商品质量安全监管现状
当农村市场成为商品质量安全的薄弱环节，让农民买上放心商品，已经成为各级政府和监管部门不得不重视的问题。针对农村市场存在的商品质量安全问题，一方面，监管部门制定了一系列规章制度，采取了诸如约谈、飞行检查、专项整治和整顿等措施加强监管，取得了一定的成效。如针对作为农资的化肥生产，国家质检总局在2012年10月就集体约谈了55家产品严重不合格的化肥生产企业法定代表人，要求其切实落实“三种责任”（即质量保证的法律责任、诚信经营的社会责任和全过程质量控制的管理责任），完善“五项制度”（即生产过程质量控制制度、原料进厂查验制度、化肥出厂检验制度、产品质量追溯制度和售后服务制度），并做到“三个必须”（即必须牢固树立产品质量主体责任意识、必须对存在的质量问题全面整改到位、必须防止类似质量问题再次发生）[13]。2015年1月，国家食品药品监管总局对河南禹州、安徽亳州、河北安国、湖南廉桥、四川荷花池等5个中药材专业市场进行了飞行检查，最终10家药企被停产、8家企业涉嫌犯罪被移送公安机关，并在全国发出《关于进一步加强中药材专业市场质量监管的通知》（食药监电〔2015〕3号），以要求各省药监部门加强监管。[14]2007年3月，国务院办公厅在《关于进一步加强药品安全监管工作的通知》（国办发〔2007〕18号）中也强调“高度重视农村药品安全工作，建立健全农村药品监督网和供应网，鼓励药品生产批发企业面向农村配送药品，支持零售企业向农村延伸网点。加强农村药房规范化建设，规范农村医疗机构药品购销渠道，提高农民安全用药水平”。还有如国家工商总局进行“农村食品市场整顿年”活动[15]、各省市开展的“小食杂店、小摊点无照经营专项整治行动”及每年春耕时节各地常见的“打假护农保春耕百日行动”等。
另一方面，地方政府和监管部门在加强对城市商品质量监管的同时，也按照中央要求并根据本地实际采取了一些措施加强农村市场的商品质量监管工作。不仅包括不时对农村市场展开检查整顿专项行动，加强对与农民生产生活息息相关的农业生产资料和农民生活资料的监管检查，而且积极探索商品质量综合监管机构在乡村的设立，将监管重心下移并强调对社区和乡镇的商品质量监管[16]，建立完善的农村市场商品质量监管体系，以消除监管的盲区。[17]如针对食品安全问题，不少地方政府不仅根据部署设立了食品安全委员会等机构，使“各级政府的食品安全综合协调机制正在完善并开始发挥作用”[18]，而且建立了包括省、市（县）、乡镇、农村的多层次的食品安全监管网络，将监管的触角延伸到农村的每一个角落[19]；一些地方在将食品安全工作纳入各级政府综合目标考核体系的同时，把城乡结合部和农村地区的食品安全监管作为强化的重点之一。[20]国家食品药品监督管理局自2003年6月就开始推动农村药品监督网络与供应网络建设，在全国范围内建立了61万多个监督网点，覆盖了全国90%以上的乡村，基本实现了“乡乡有协管员、村村有信息员”等。
这些都充分说明各级政府及其职能部门在加强农村市场监管、提高农村商品质量安全方面的努力和良苦用心，在确保农民买到放心的食品、药品、农药、化肥、种子、农机具等方面取得了一定的成效[21]，有效地推动了农村市场的商品质量安全监管工作。总体来说，目前农村市场秩序明显好转，商品质量状况有了较大改善，城乡在商品质量安全方面的差距也在不断缩小。
二、我国农村市场商品质量安全监管中存在的问题
随着经济的发展和社会的进步，加之政府加大对农村市场的监管力度，农村市场的商品质量安全有了较大的进步，但农村市场的商品风险隐患和监管不足的问题依然存在，监管形势依然严峻。政府投入了大量的人力、物力加强商品质量监管，商品质量安全监管的制度设计和措施也日趋严厉，但为何农村市场的商品质量安全事件仍然不时爆发？在笔者看来，不能单纯强调加大监管力度、增加监管投入等，而应该剖析目前的商品质量监管体系，反思目前的监管是否到位、监管手段是否充分、监管体系是否能有效地应对监管形势等。梳理这些方面，笔者认为，我国农村市场的商品质量安全监管存在以下五个方面的问题。
（一）监管活动在很大程度上依赖“运动式”治理，监管成效不显著
风险社会到来，商品质量安全问题的发生不可避免，而从风险管理的角度来说，政府及其监管部门应该理性地看待事件的发生并反思现有监管存在的问题，以修补监管制度设计中存在的不足且应是一个持续的过程。然而，我国目前的商品质量安全监管，尤其是当食品、药品等行业出现质量安全问题时，监管部门仍然习惯于通过发文件，或者搞突袭或“运动式”执法的方式进行商品质量安全监管，如以“专项整顿”“专项执法”“专项治理”“突击检查”等形式组织“运动式”执法。尽管从中央到地方，各级政府都积极参与统一部署的商品质量监管执法，并在舆论上对问题商品尤其是假冒伪劣商品形成“人人喊打”的态势。但在实践中，监管风暴往往是在重大商品质量安全事件发生后，上级政府发文进行疾风骤雨式的检查和处理，而后监管行动基本处于偃旗息鼓状态，以致那些在风头上躲藏起来的制假售假者重操旧业，以更加疯狂的手法进行制假售假。这种“运动式”治理的做法使国内的商品质量监管无法摆脱“问题商品泛滥→高压打击→商品质量安全问题暂时缓解→再度猖獗→更高压的打击”的监管怪圈。事实上，“阜阳大头娃娃事件”发生后疾风骤雨式的监管，并没有根本解决问题奶粉的蔓延，也未能引起奶制品行业的真正反思，随后发生的“三鹿毒奶粉事件”虽引发全国范围内拉网式的监管风暴，但之后仍然发生了“山西金叶奶粉事件”和一些企业收购毒奶粉加工的事件。这充分说明“运动式”监管极易出现“按下葫芦翘起瓢”的反弹乃至危害的加剧，无助于商品质量安全问题的有效解决，同时，这种非常规治理方式因其执法过程缺乏常态化、规范性及持续性，不利于法治秩序的形成和人们对法治的信仰，相反易建立对权力的崇拜和权力的寻租。
“运动式”的监管模式颇具中国特色，正如学者所指出的，“当软性的思想政治工作方式行之无效的时候，国家就会抛出行政指令的杀手锏来直接控制和干预企业”[22]，然而，正如“一个靠运动来维系的社会，不可能是一个正常的社会”[23]一样，一个依赖“运动式”执法维系的市场秩序，必然陷入无序和人治。在笔者看来，监管实践中常见的“运动式”执法虽然凸显了政府对商品质量监管的重视和对公众健康与安全的关心，但也恰恰反映了上级监管部门对下级监管部门履行监管职责的不放心，担心其懈怠、不作为、渎职乃至为虎作伥，因而需要借“运动式”执法以强化监管的重要性、监管的统一性和协调性并检验监管队伍的监管效能，但这种像“打了鸡血一样”的短期监管行动，不仅大大削弱了常规监管的力量和资源配备，而且易导致下级监管部门及其工作人员疲于应付各级政府频繁发动的监管风暴而荒废了日常监管和常规检查，以致消极等待监管指令而忽视法律所要求履行的日常监管职责。同时，这种做法一旦形成习惯并让违法者熟知，“打一枪换一个地方”或游击式的违法经营将可能成为违法者的常态，而在权力寻租或官商勾结的情况下，因检查前的通风报信也将大大抵消这类做法的监管效果。事实上，商品质量安全事件频发正是因为忽视日常监管和常规性监管而导致的恶果，而“运动式”执法的过程看似轰轰烈烈地“亡羊补牢”，实则可能导致一些监管部门及其工作人员平常有意“放水养鱼”以求关键时刻表功，以致“养痈为患”。
（二）重监管制度建设，忽视监管制度执行的现象较为严重
应该说，我国目前围绕商品质量监管的制度设计已经不少，而且比较完善，反映出商品质量安全问题日益受到各级政府的重视，制度建设也成为我国当前各级政府及其职能部门工作的重要组成部分。然而，热衷于制度建设的背后，大量的立法规定和制度设计内容停留于评比和贴标签等表面形式进行监管和考核，制度设计缺乏严谨的考虑和社会调查，具有较大的随意性和不严谨性。如国家食品药品监督管理局于2012年3月27日下发的《关于加快推进餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的通知》（食药监办食〔2012〕38号）中规定，对餐饮服务单位的食品安全进行量化评级，并以“大笑”“微笑”及“平脸”等几个等级公示牌的悬挂实现监管目的，这在笔者看来是一种监管偷懒的做法，于监管本身并无实质意义。同时，这种做法不仅浪费了大量的行政与立法资源，而且还将因统一制作、发放公示牌而增加经营者的成本支出（该规定没有明确这种公示牌的制作是国库支出还是经营者付费购买，但不论是从过往相关公示牌的发放还是即使明确免费发放而实质操作办法来看，经营者都免不了要掏腰包），更何况这种评级缺乏具体的可操作性，难免成为执法者寻租或腐败的借口，也就难怪有学者对这种做法在表示抗议的同时提出“应当首先给食品安全监管部门贴个平脸”[24]。尽管从中央到地方颁布了大量法律、行政法规、部门规章到地方性法规、地方政府规章及各级政府的规范性文件等，但仍然管不好一头猪、一杯奶，而“三鹿毒奶粉事件”之后更是发生了“皮革奶事件”“双汇瘦肉精事件”“毒胶囊事件”等诸多影响较大的食品安全事件，反映出目前我国在商品质量安全领域虽重视制度建设，但是大多数制度仅仅停留于纸面上，满足于“纸面监管”的现象较为普遍。
如果大量的规定被束之高阁，规则的制定者只是负责制度的设计而不去考虑相关规定是否被真正执行、执法者是否有怠于依法行政或选择性执法，制度的功效必然大打折扣，“九个部门管不住一头猪”“十几个部门管不好一杯奶”的现象也就不足为奇了。加之，目前重行政处罚轻民事赔偿的规则体系，即便有相关赔偿设置安排，公众也很难通过相关途径激活这些法律、政策和文件的效力，而当制度形同虚设时，其应有的功效也就难以充分发挥了。
（三）监管中轻重不分的现象突出，严重影响监管效果
农村市场的商品质量监管存在非常明显的轻重不分现象：一是重视对食品、药品等的质量监管和处罚，而不大重视食品、药品以外的其他商品的质量监管，尤其重视对农村输往城市的农产品的质量监管，而不大重视城市流入农村的诸多商品的监管，以致需要制定并颁布《农产品质量安全法》予以强化。二是我国的商品质量监管存在“重审批、轻监管”的问题，这一点在农村市场中体现得尤为明显。农村尤其是偏远农村地区的质量监管机构缺失，对农村市场的监管大都停留于对证照的批准、审查及监督，忽视对商品质量及安全性的评价，这使得目前农村市场的商品质量监管处于较为薄弱的环节，缺乏强有力的监管。三是长期以来，我国对商品质量监管是以对问题商品的立法、清除市场上的不安全商品和实施监管部门所认可的项目为基础的，这些做法注重事后监管而忽视预防性举措的构建，导致一旦发生质量问题或危险隐患时无法及时而迅速地作出反应。
此外，监管机构的设置和监管体系的构建完全是自上而下的、“依葫芦画瓢”式地仿效，而且是按照现有的行政层级进行，既没有根据各地农村实际而灵活地进行机构设置和监管分工，也完全忽视农村消费者和农村各类组织在其中的作用，这让笔者认为其在很大程度上只是迎合检查和考评等形式上的要求，其真正的作用值得怀疑。如不少地方虽聘请了很多食品安全信息员，并初步建立了覆盖农村的商品质量监管网络，但因其主要是针对流动的食品摊贩、无证照小食品店及农村红白喜事宴请等进行监管和信息反馈，因缺乏实质性的监管而大多流于形式。或许正因为如此，虽然各地都在形式上建立了健全的商品质量监管体系，但并未有效遏制重大商品质量安全事件的发生，而小范围内的质量事故也层出不穷，反映出相关监管网络和监管体系的功效不甚明显。
（四）监管力量无力有效应对规模较小、数量分散的监管对象，严重影响商品质量安全监管水平
尽管政府正积极推动规模化经营，但分散、小规模的商品制造者和销售者仍然是我国目前商品生产和流通的重要力量。一方面，数量有限的监管机关面对数以万计的生产者，决定了监管难以有效涉及所有监管环节和所有主体。据国家工商行政管理总局统计，截至2014年12月底，我国实有各类市场主体6932.22万户，其中，个体工商户4984.06万户，企业1819.28万户，农民专业合作社128.88万户[25]，而隐匿于城镇与乡间的小作坊和流动的摊贩尚游离于政府登记之外且数量非常庞大，由于商品的种类繁多，而经营者的数量庞大且规模相对较小、分布较为分散，监管体系难以触及所有角落，监管部门的监管压力无疑是巨大的。另一方面，我国商品质量监管领域的力量较为薄弱，监管所需的人力、技术配备都明显不足，严重影响了监管的效力。在将公务员分为综合管理、专业技术和行政执法三类的情况下，因现实中综合管理类人员占用过多编制，公务员专业化水平难以提高。以社会广为关注的食品、药品领域的监管为例，“全国食药监系统实际拥有行政管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6万人，其中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更不足1.5万”[26]，监管技术力量和监管人才队伍的不足状况在基层表现得尤为明显，而农村地区的监管则基本处于放任状态。事实上，“家电下乡”中发生的一些现实案例也反映出即便存在相应的监管力量，也会因监管部门之间的扯皮而使监管形同虚设[27]，在缺乏监管的情况下，这种状况将更加不容乐观。而部分省份对此进行的有针对性的做法虽能大大消解这种现状对农民权益的损害[28]，但眼球效应远大于其实际效用，系统的制度构建和长效执法机制仍然没有有效构筑。
提高监管部门的监管水平已经成为社会公众反映较为强烈的问题，而以药品监管为例，据学者调查研究发现，90%以上的受访者认为各级药监部门有必要加大财政投入并提升药监官员的专业水平，还有一些受访者认为机构文化和执法人员数量也很重要，“地方药品监管部门呈现整体能力不强，地区间差异较大的特征”[29]，这些都反映出公众对问题的关注和焦急期待。
（五）监管者习惯以辟谣的方式应对商品质量安全事件，极易延误问题的解决
在商品质量安全事件频发的当下，公众基于问题商品可能致自身及家人健康威胁的警惕而对商品质量安全信息极为敏感，也因此产生对政府及其监管部门的期待和信赖。然而，“政府也不是天使”，政府也有监管不到或注意不到的问题，一些地方政府和监管者在出现商品质量安全问题时，尤其是当问题尚未发展成为公共事件而可控时，往往本能地将重点放在辟谣和惩治造谣者或传谣者上以掩饰或推脱责任，忘记了公众之所以相信谣言是因为其在商品质量信息方面的获取不足且政府未能及时予以澄清，以致心生恐慌。社会公众对目前商品质量安全监管的成效本来就有微词，在忧心商品质量安全的同时对政府官员和具有官方背景的专家在公开场合辟谣式地宣称商品质量安全形势总体乐观表现得极不信任。这一点，在食品安全领域表现得尤为明显。[30]这种矛盾和不信任在一些场合下发生恶性循环，以致不仅影响到对国内商品质量状况的总体评价，而且严重影响到政府的公信力，这正如学者所指出的：“公众产生的不信任越多，政府在兑现公众的期望和需求上就越没有效率，继而越多的政府官员以敌意或蓄意来回应他们为之服务的公民。于是政府变得更没有效率，公众变得更加不信任政府，如此循环，情况不断恶化，于是一个恶性的递减螺旋就产生了。”[31]
简单地辟谣无助于建立农民对农村市场商品质量安全的信任，而搭上政府的公信力更是不值得，但如果不采取积极、有效的措施加以应对，势必加剧商品质量安全风险，以致形成一种变相激励制假售假的示范效应。事实上，正如学者所指出的：“自2008年奶粉行业中的‘三聚氰胺’事件之后，我国消费者对国产奶粉信任度不断降低以及国产奶粉市场占有量一直下滑，与消费者使用可得性启发的方法来判断我国奶粉风险的负面后果有一定联系。”[32]于此，笔者认为不能仅仅停留于“谣言止于智者”的说教，政府尤其是监管部门应该重视事实真相的发布和传递，用充分、可靠、权威的信息缓解公众内心的焦虑和恐慌，让真相领先于谣言，使谣言不攻自破。
需要注意的是，尽管农村市场的国家常规监管力量处于相对薄弱的地位，但是，传统农村熟人社会的旧有习惯和方式对于外来的商品质量有其自身的接受路径和抵制方法。因此，尽管大量的工业产品涌入农村市场，各种商品广告也以各种形式在农村社会的各个角落和层面开花，但是产品经农村消费者试用或使用后，如果产品好尤其是物廉价美的商品，能借助口口相传等方式有效地传递给其亲友并很快获得农村消费者青睐，而劣质产品尤其是质次价高的商品极易被其抵制或同样借助口口相传的方式而被驱逐出农村市场。所以，这种传统农村熟人社会的“口口相传”方式，具有比广告更大的威力，能在较大程度上驱逐乃至消灭问题商品，或至少使其在农村没有竞争力。
第三节 农村市场商品质量安全监管不足的原因
近些年来，商品质量安全事件频发，其中不仅涉及食品、药品等与居民生活息息相关的消费品和玩具、日用品等，而且涉及各种生产设备和生产工具；不仅涉及消费终端商品，而且问题商品可以溯及到原料及原料的生产环节；不仅反映在国内市场上的诸多商品，而且经常发生在出口商品上。一系列商品质量安全事件的发生，引发了用户和消费者对商品质量的信任危机。尽管媒体的报道和公众的质疑存在不同程度的夸大，但无法掩盖当下商品质量监管体系的不足和低效，“从某种意义上看，‘中国制造’的危机就是缺乏监督的市场经济的危机，就是中国产品质量监管体制的危机”[33]。撇开城市商品质量监管中存在问题及其不足的原因分析，单就当下农村市场的商品质量监管的不足，笔者认为，不是单一原因而是各种因素交织并综合作用的结果，其中既有目前整个市场环境下的一般性原因，也有基于农村社会的特殊原因，而后者对于农村市场和农村商品质量安全的影响更大。
一、农村市场商品质量安全监管不足的一般性原因
（一）“对上负责”而不是“对公众负责”的监管体制是造成监管不力的关键原因
“三鹿毒奶粉事件”的调查报告中指出：“2008年8月2日至9月8日的38天中，石家庄市委、市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府做过任何报告，也未向国务院和国务院有关部门报告，违反了有关重大食品安全事故报告的规定。”在调查组看来，三鹿集团公司和石家庄市政府没有即时“上报”，是导致危害扩大化的重要原因。然而，“未及时上报”只是信息不畅通、问题被隐瞒的一个方面，且不是问题的关键，即便“及时上报”也并不代表上级部门和相关领导会公开信息。在笔者看来，关键还在于信息不对公众公开、质量安全隐患对公众隐瞒。事实上，按照上报制度的规定，当地政府发现食品质量出现问题后须向上级政府层层报告，但无须对消费者通报，而行业协会与消费者团体等也被排除在外，反映出上报制度等诸如此类的监管设计仍然停留于政府为有权力也有能力包揽解决社会问题的“全能政府”而国民只是“迷途羔羊”的认识误区。
“对上负责而不对消费者、用户和社会公众负责”的管理体制，决定了监管部门及其工作人员大都消极等待上级部门的指令而不大重视乃至敷衍用户和消费者在日常生产生活中遇到的商品质量问题，以致未能将质量安全隐患消除于日常工作中，甚至当“小问题”酿成“大事件”后，相关责任人不仅不会被追责却反而可能因相关责任事故发生后表现突出而受褒奖。这种鼓励平时懈怠而临时积极的畸形管理模式，不仅易助长监管人员在日常监管中的懈怠和不负责任的行为，而且可能让责任人产生可以“养鱼执法”或故意纵容大事件的出现以获取“功名”的错觉或误判。[34]
消费者、用户及社会公众在商品质量监管的制度设计中毫无地位，一切服从于政府与上级而不是公众与消费者的需要，商品质量安全就难有保障，而类似的商品质量安全事件频发，正是这些问题的必然后果。这是现有制度设计中最大的问题，也是最需要反思和改进的内容。
（二）商品质量标准缺失、不健全及老化是商品质量监管效果不彰的重要原因
商品质量标准是商品质量安全的技术基础，也是商品质量监管的重要依据。没有系统、完善、统一的质量标准，就没有真正的商品质量安全，从这个角度来说，制定科学、合理的商品质量标准，既便于监管部门及其工作人员进行检测和监管，同时，其本身也构成商品质量监管的有机组成部分。我国加入世界贸易组织十多年来，商品的国家标准与国际标准一致性水平大幅提高[35]，但总体来说，我国商品质量标准的数量不多、覆盖面也不广，缺乏先进性和引导性：一方面，很多商品的质量标准缺失或质量标准中的重要指标缺失，不少标准严重老化而远远低于国际标准或发达国家标准。虽然我国国家、行业和地方标准总数在2011年年底就达到9万余项，但标龄超过五年复审期的占到较大比例，其中不少还是20世纪80年代制定的标准，而食品安全标准间矛盾、交叉、重复乃至个别重要标准或重要指标缺失的现象并不鲜见[36]，这或许也就是国务院启动标准化工作改革并进行强制性标准清理评估的重要原因。[37]同时，我国的商品质量标准严重落后于时代需要，且不少商品质量标准与世界先进标准存在较大的差距。如在食品添加剂方面，国内批准的1900多种食品添加剂中，仅有250多种制定了国家标准，很多食品添加剂缺少残留限量标准和检测方法，不少很多国家早已禁止使用的食品添加剂在国内还被允许使用，如前几年媒体报道的面粉中使用的增劲剂，其主要成分溴酸钾早已经被确定为具有潜在致癌作用。或许正由于这些原因，不仅大大降低了我国商品质量安全的防线，以致大量国外的低劣商品流入我国或者出现一些跨国公司在很多国家遭遇质量危机时却辩称其商品符合中国标准而不予召回或赔偿的现象。由于我国商品的质量标准严重滞后于发达国家标准，在国际上的影响力较弱，可信度也不是很高，“中国制造”在全球市场一定程度上成为“低劣商品”的代名词。另一方面，目前我国的商品质量标准体系中存在国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，不少商品缺乏统一的质量标准，同时一些商品标准因制定的部门不同且制定标准的部门之间缺乏有效的协调和统一，导致实践中一些标准之间存在标准重复、交叉乃至冲突的现象，如同是一类商品存在两个或两个以上标准，或者国家标准、行业标准、地方标准和企业标准之间存在冲突，而一些企业也没有建立良好的质量规范体系。此外，还存在围绕质量标准和检测手段而实施的规避，这一点，在生产者中较为常见，如在“三鹿毒奶粉事件”中，正是因为国家规定了牛奶中蛋白质的含量，部分奶农和牛奶收购站乃至一些乳制品加工企业人为地在牛奶中添加“三聚氰胺”，以使蛋白质含量达到标准，由此给消费者造成巨大的伤害。
受诸多因素的影响和制约，目前我国仍然有部分商品的强制性标准存在空白，严重影响监管部门进行有效的监管，同时，存在不少商品的质量标准没有及时进行更新改进，导致商品质量标准严重落后，以至于存在不少安全隐患，严重威胁消费者的安全。商品质量标准的缺失或滞后已经在一定程度上影响到监管部门对商品质量监管的功效，亟待改善。
（三）监管机构之间职责不清，监管协同性不够，监管失职现象突出，监管效率低下
1.监管机构之间在职责分工、权力配置上的模糊或不清晰，必然导致监管效率低下
一方面，商品质量监管机构的设置和职责明确都是通过行政命令或政府文件的方式进行，既没有将其纳入法治化轨道而显得过于随意，也没有从市场监管的有效性角度进行规划和设计，当面对一些商品质量安全事件或出台有关商品质量监管政策时，通常以多部委联合下文的方式进行，反映出部门之间职责缺乏有效的梳理和协调，以致商品质量监管最终异化为监管部门之间权力与责任的协调过程，“大家都在管，谁也管不好”，从而商品质量监管中出现“七八顶大盖帽管不好一头猪”[38]的尴尬局面也就不稀奇了。另一方面，多部门分环节的监管体制设计，使各部门监管权的配置存在诸如职能交叉与冲突、职能调整频繁及监管部门之间缺乏有效的协调等问题，以致经常因职责不清和权责不明等导致争权或推诿的现象，严重影响监管功效。以食品安全监管为例，尽管政策层面试图梳理各监管部门之间的监管分工以消除监管过程中出现的无人监管或重复监管的问题，如《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）和中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号）等都在试图从制度上梳理食品安全监管部门之间的职责分工[39]，以尽可能减少各部门在资源、权责的归属等方面存在的模糊地带。然而，一系列商品安全事件的爆发，充分说明各部门监管并没有形成有效的合力或监管的无缝对接，职责不明和相互推诿的现象仍然存在，严重影响了商品质量监管的效果，这正如国务院就“阜阳大头娃娃事件”的调查结论中所指出的，害婴奶粉事件暴露了当地执法部门“执法不敏感、相互之间配合有差距”的问题[40]；而2008年发生的“三鹿毒奶粉事件”，在很大程度上也与监管部门协同监管不够、执法不力有很大关系。[41]与此同时，每一次监管职权的调整在部分缓解相关监管部门之间监管职责冲突的同时却不可避免地引发新的冲突。如因1993年颁行的《产品质量法》明确质监部门对生产环节的产品质量监督，而流通环节的商品质量监管由工商部门负责，以致2001年8月国务院以《国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发〔2001〕56号）明确“将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局”。这一做法意在改变各部门在食品流通领域中职责不清的问题，明确了生产领域和流通领域分别由质监部门和工商部门负责。然而，多年来两部门在流通领域执法中屡现争议[42]，严重影响了对流通领域中食品质量安全的常规性监管。当然，这一问题随着2009年《食品安全法》的制定（包括2015年修订）和中央编办《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字〔2011〕216号）及2013年《国务院机构改革和职能转变方案》等的梳理，才使食品安全监管方面的相关职权得到较好的协调和配置。[43]
“过于概括抽象的职能表述、变动频繁的职权重配、新旧制度的摩擦以及部门间协调机制的缺失等，都进一步模糊了部门之间的权责边界”[44]，尽管监管职权的调整与组合在不断完善着监管体制，但多部门分段监管模式而导致的商品质量安全监管的“碎片化”格局并未改变。这种格局，一方面易引发监管职能交叉重叠、职责模糊不清，以致出现重复监管或无人监管的现象；另一方面，各监管部门职责不清或职责边界模糊，为各监管部门在商品质量安全监管中的争权或推诿提供了制度空间，而监管体制中的模糊地带越多，监管部门自由裁量的空间就越大，争权或推诿的情况也将更加严重。[45]尽管目前的商品质量监管目标是通过上级政府的层层分解而到各级政府，进而细化分解到地方政府各个职能部门，但因为各部门之间职责分工、权力配置等存在模糊或不清晰的地方，必然导致监管资源浪费、监管效率低下等问题，严重影响监管目标的实现。
2.监管机构之间协同性不足，不仅导致监管资源浪费，更影响监管效率提高
“当组织面对着一个要求参与合作的指令时，它们会处于一种矛盾的境地。一方面，为了保持其‘组织空间’的完整性，它们倾向于保持其独立性，避免过深参与到合作过程当中去。另一方面，为了避免丧失合法性，它们又必须参与到命令式的合作过程中去。于是在力争独立性和力争合法性之间产生了一种紧张状态。”[46]在商品质量监管中，每一个监管部门都有自己的成本与收益计算，积极而主动地介入商品质量监管，不仅意味着其要承担监管成本，而且极易因受单位预算的限制而与部门其他主管事项竞争原本就稀缺的资源，以致在资金、人员及时间等的匹配上在单位内部产生矛盾，这正如学者所指出的：“当两个部门之间的政策领域非常接近，……部门之间的竞争关系将会遏制有效合作的产生……争夺政策空间，维持本部门的生存将会在很大程度上压制合作……部门之间围绕着相似的只能与服务对象而展开的监管权力与资源的竞争使得关系性合约难以缔结。”[47]加之，因监管所产生的收益和社会效益却不能为该部门所独享，在特定法律和制度框架下，各监管部门将会充分利用各种手段和策略，在规避各种风险的同时实现其部门利益的最大化，以致“在执法困难现实存在的情况下，一个理性的职能部门无疑会选择自身最优的执法水平，特别是如果食品安全监管部门的核心职能形成了资源上的竞争，部门‘往外推’的积极性显然会更加充分”[48]。
此外，还存在因为商品质量检测机构分别隶属于各监管部门，重复建设导致资源分散，相互之间缺乏有效的沟通和合作；商品质量安全监管部门各自为政，各自所掌握的信息资源未能相互交流和充分共享，以致本为公共资源的监管信息成为各个监管部门的“私有”信息而相互隔绝；监管部门的合作过多依赖“运动式”联合执法或联合检查，缺乏常规性协同监管，协同监管未能形成有效的监管对接和合作机制，以致合作能否开展及合作程度主要依赖部门领导之间的“面子”或“私交”等，导致商品质量监管部门之间协同监管不力。尽管在食品安全监管方面已经有所缓解，但是问题依然存在。当然，正如学者指出“食品链条的自然属性与人为切断监管体制之间的矛盾决定了食品安全监管部门之间的组织界限不可避免地出现模糊性，要把各部门的监管职责完全清晰地界定几乎是不可能的”[49]一样，商品质量监管的权力配置和职责分工不可能完全实现泾渭分明，相互之间的制约和互动是必要的。
3.监管力量失职现象较为突出，责任追究不到位，影响监管职责的履行和监管效率
“每一个政府部门都是一定程度的‘领域帝国主义者’”“为了避免自己的势力范围不受威胁或者争夺政策空间的位置，部门本位主义或自我中心主义的行为策略选择就不可避免”[50]，商品质量监管部门也不例外。
一方面，地方政府及其质量监管部门主要负责对本地市场的商品质量进行监管，然而，受GDP发展速度和政绩考核及地方利益等的影响，地方政府过多地介入到微观经济，以致不可避免地存在地方保护主义的倾向，这使得地方政府及其监管部门监管的动力不足，以致监管水平远低于最优水平。在实践中，一些监管机构及其监管人员基于地方保护主义等原因，未能在执法或监管过程中依法办事，不仅有法不依，对制假售假、以次充好的行为听之任之或表现得较为暧昧，如黑龙江“五常大米事件”中就存在官员充当掮客和“调和米”的问题[51]，而且存在为违法者通风报信[52]、纵容包庇、干扰或妨碍对制假售假行为的监督和处罚的现象，以致出现“我们无权监管大超市”的言论。[53]事实上，在诸多商品质量安全事件的背后，总能发现监管部门和监管人员失职的因素：不论是在制假企业的生产和销售环节，还是在商品流通环节，这不仅导致了大量假冒伪劣商品、不符合国家安全标准的商品甚至是有毒有害的商品生产出来却没有被发现，而且这些商品在流通领域大行其道而工商、质检、卫生部门都没有发现。在笔者看来，监管机构对于其辖区内的制假售价企业不进行严格监控或怠于监管，如果不是带有纵容性质的知情而不管，至少也是懒政、惰政，而部分监管者与相关违法企业之间错综复杂的利益关系以致形成利益共同体，更在一定程度上导致商品质量安全问题愈演愈烈。
另一方面，正如笔者所看到的，在一些商品质量安全事件发生后，除对生产者、销售者及其责任人员进行惩治外（通常比较常见的是一些处于生产、销售底端的责任人被处以极刑，而处于生产、销售终端的企业和责任人，尤其是知名企业及其负责人却只获得相对较轻的处罚，甚至没有处罚，如在“三鹿毒奶粉”案中，被告人耿金平犯生产、销售有毒食品罪被判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；被告人张玉军犯以危险方法危害公共安全罪被判处死刑，剥夺政治权利终身；生产、销售含有三聚氰胺的“蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危险方法危害公共安全罪被判处死缓；被告人张彦章、薛建忠犯以危险方法危害公共安全罪被判处无期徒刑；其他15名被告人各获2年至15年不等的有期徒刑；三鹿集团董事长田文华犯生产、销售伪劣产品罪被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金人民币2468.7411万元；被告人、原三鹿集团高管王玉良犯生产、销售伪劣产品罪，被判处有期徒刑15年；被告人、原三鹿集团高管杭志奇犯生产、销售伪劣产品罪，被判处有期徒刑8年；被告人、原三鹿集团高管吴聚生犯生产、销售伪劣产品罪，被判处有期徒刑5年。此外，该事件再无其他人员被追究刑事责任），对此事负有监管责任的相关部门负责人仅仅是给予行政处分或者引咎辞职，并无一人被追究刑事责任，甚至不少人很快陆续复出后还获得提拔[54]，以致民众怀疑是以几个处于弱势地位的替死鬼顶罪的方式平息公众和舆论的不满。当监管者怠于履行监管职责却未得到应有的追责，势必影响监管者对其职责的漠视，因此有必要对在日常监管或常规性监管中懈怠的监管部门及其工作人员进行追责。尽管这种情况正在改变，但道路依然漫长。[55]
（四）商品质量安全预警机制不够完善影响有效监管
目前，市场上仍然存在不少假冒伪劣商品，也和我国目前的商品质量安全监测和预警系统不完善有一定的关系。首先，商品质量检测机构的人员设置和设施投入严重不足，无法形成覆盖“从原料生产到销售终端”的整个环节的质量安全检测体系，市场上不可避免地存在大量的假冒伪劣商品和未经检测就已经上市交易的商品。其次，检验检疫资源主要集中在城镇且分散于各个监管部门，无法有效地发挥其专业优势和个体优势。一方面，我国的商品质量安全检测机构主要集中在城市，尤其是大中城市，城郊、城乡结合部及农村地区的监管力量较为薄弱。另一方面，大量的检测资源分散于质检部门、卫生部门、农业部门、工商部门等，且分别受制于各自的监管部门，监测信息未能实现较好的沟通和共享。此外，受检测条件和检测水平的影响，不少检测机构不能有效地胜任其职责，无法对商品中的不安全因素作出快速而准确的检测分析。事实上，一些有毒有害食品和存在严重安全隐患的商品能通行无阻地进入市场，很大程度上就与相关商品未能进行有效的检测有关。最后，除食品安全方面外[56]，目前尚未形成统一、权威的商品质量安全信息发布机制，不仅导致各部门各自发布商品质量信息，以致一些信息之间相互冲突，而且存在某些部门或工作人员仅凭简单的抽查结果就对商品质量安全进行评估。[57]这必然严重误导公众的消费心理，以致公众无所适从。
商品质量安全预警机制的不足，一方面使我国目前商品质量安全事件预防能力不足，问题商品和质量安全隐患不能及时、有效地传递给用户和消费者，以致一些本来可以避免的商品质量安全事件频频发生，这一点，在农村社会体现得尤为明显。另一方面，因缺乏预警使质量安全事件的处理处于被动地位，监管成效不显著，效果不甚理想，许多本来可以降低的损失没有降低到最低限度。
二、农村市场商品质量安全监管不足的特殊原因
（一）农村商品质量监管体系的严重缺失是导致农村市场商品质量安全问题的主要原因
“农村地区是我国流通领域产品质量安全薄弱环节”的现实反映了农村市场商品质量监管的现状，决定了农村地区需要更加健全而强有力的商品质量监管。然而，长期以来，政府监管部门主要侧重对城镇商品质量安全的监管，而不大重视乃至忽略了对农村市场的常规性监管，以致与城市日渐完善的监管体系相比，农村市场的商品质量监管体系基本处于缺失状态。不论是对与农民生产生活密切相关的农村社会的经营实体，还是对从城市流入农村的各类商品，都缺乏常态化的日常监管和系统化的监管举措。从而出现城镇尤其是大城市有较为完善的商品质量监管体系，而农村尤其是偏远地区缺乏监管特别是系统且常态化的监管，以致形成监管现状和监管体系在地区分布上的“马太效应”：经济越发达、监管越完善的城镇地区，商品质量监管越容易受到重视和加强，同时因经济与社会资源（如通过政府机关、市场主体、公共媒体、社会组织交错形成的国家公权力体系、财税体系、社会舆论体系和公共监督体系等）雄厚而有较充足的财力和较完善的监督手段保证这种公共服务，监管措施和监管手段越趋完善；而经济越落后、监管越薄弱或欠缺的农村地区，商品质量监管亟待强化却被边缘化乃至被忽视，同时因经济与社会资源欠缺导致既无充足财力也无有效的监督机制保障这种公共服务的充分供给，监管措施和监管手段越趋弱化。
农村商品质量监管基本缺失，商品质量安全处于失控状态，这使流入农村的各类商品的生产者和销售者极易漠视法律、法规的约束力和威慑力，以致不严格按照国家相应的要求和标准组织生产，或不严格按照国家规定的进货检验制度等开展销售，而是完全根据个人的常识或经验判断商品质量的好坏与高低，凭借个人道德和责任意识组织生产或销售活动。在缺乏有效监管的情况下，基于尽可能降低成本以实现利润最大化的逐利驱动，经营者极易生产或销售威胁农村消费者健康的不合格商品、假冒伪劣商品，以致这些商品充斥农村市场，甚至导致农村市场中“劣币驱逐良币”“‘柠檬货（lemon Goods，英语中对‘劣质产品’的俗称）’驱逐‘优质品’”的现象[58]，造成目前我国农村市场商品质量安全存在诸多隐患，乃至经常爆发一些食品、药品安全事件。事实上，正因为缺乏有效的监管，在“阜阳大头娃娃事件”中，受害的婴幼儿全部分布在阜阳各地的农村地区，而从生产到流通环节也正是通过诸多个体经营者肆无忌惮地将劣质奶粉一级一级输送到农村市场并最终销售给农村消费者，以致给受害的婴幼儿及其家长带来了巨大的伤害。
事实上，不仅如此，从农业技术革新、农村理论研究和智库支持的角度看，一直以来，政府及其职能部门、研究人员对农村的关注主要侧重于确保粮食增产、农民增收及农村社会的稳定，重视在数量上的追求而忽视在质量上的要求，以致出现“几十年来，中国对农业技术的研究一直集中在增产技术上，食品安全技术方面的许多研究几乎是空白”[59]的现象。当然，目前农村市场监管不力，制度层面构建的不完善或缺失原因不可忽视，但将所有的责任都归责于制度则有失偏颇。事实上，农村基层监管设施配备不足和监管人员责任心不强、怠于履行职责或寻租等也是质量安全事件频发的重要原因。
（二）现有监管模式不能适应农村市场商品质量监管的需要
农村社会发展虽日益受到城市化和市场经济的冲击，但农村熟人社会的复杂性、农民居住相对分散等农村社会的一些显著特点尚未根本改变，农村店铺或集贸市场分散且不成规模但农村市场整体的无限广阔性等，使农村市场商品质量监管应有其特殊性[60]，这使得不论是加强还是完善农村市场的监管，都无法简单地将城市行之有效的监管模式复制或移植到农村。一方面，政府公共资源的有限性决定了商品质量监控体系难以有效覆盖地域广阔且较为分散的农村各区域[61]，现有监管模式和监管举措大多立足于城市相对健全的公共设施和公共服务体系基础之上，而未充分考虑城乡二元格局下农村熟人社会的复杂性和农村市场的弥散分布性等农村市场商品质量监控中存在的特殊性，监管部门习惯性地采取“运动式”或“口号式”的监管方式应对农村市场的商品质量问题，难以维持长久且作用极为有限。另一方面，在城乡二元格局不仅没有得到根本改变甚至被日益强化的背景下，公共资源和社会资源向城镇尤其是大城市集中，商品质量监管机构主要集中在以城镇为中心的区域，以致商品质量监管体系逐渐演化为以城市为中心的商品质量监管，单纯强调农民或农业生产环节的质量责任[62]、强化对农村输往城市的各类商品进行严格监管却忽视农村市场的商品质量监管。此外，由于分段监管的模式存在各监管部门之间职责不清、责任不明、相互推诿，以致出现“人人都可管，人人管不了”的现象，无法适应农村社会和农村市场商品质量安全监管的需要。
“阜阳大头娃娃事件”“三鹿毒奶粉事件”等在农村市场的频繁爆发，不难发现，目前的商品质量监管体系在农村市场并没有有效地发挥作用。在笔者看来，如果农村市场的监管思路不能充分地考虑农村社会的特殊性和农村市场的实际情况，而是简单地将或许在城市，或者在欧美发达国家行之有效的监管制度和监管模式照搬到农村市场，其监管效果未必能如愿。
（三）农村社会组织未能有效地参与农村市场商品质量监管过程
农村市场商品质量的好坏与农民的生产生活息息相关，正如“农民应该是新农村建设的主导和主力军”[63]一样，农民及农村社会的各类组织也应该是农村商品质量监管的主要力量。然而，联产承包责任制的推行，大大削弱了农村基层组织的经济力量，而取消农业税在减轻农民负担的同时，也削弱了乡村组织为农民提供公共物品的能力，农村基层组织和乡村干部的影响力也大大降低，以致一些地方开始取消村民小组组长等。农村基层政权和组织力量的弱化，在一定程度上无法担负起对农村公共品的提供，也无法有效地参与农村市场商品质量的有效监督。同时，尽管政府也在积极加强农村市场的商品质量监管，并通过设立农村食品安全信息员、农产品质量安全信息员及农村自办宴席申报备案制度等予以强化，但更多的是强调国家监管力量的延伸和权力的介入，而很少重视农村经济社会组织的积极参与。其结果是身处消费终端的农民只能消极等待国家监管力量在农村市场发挥作用，而不能积极、主动地参与其中。
建立一套适合农村社会实际的、行之有效且监管有力的商品质量监管体系，是当下社会主义新农村建设的当务之急，也是其重要内容。在倡导“小政府大社会”并强调农村基层自治的当下，笔者认为，农村市场的商品质量监管需要吸收农村经济社会组织和农村精英等有组织、有影响的农村社会力量参与这一过程，从而形成政府、农村经济社会组织和农村精英共同参与的商品质量安全多元监管体系。
注释
[1]Thomas O.McGarity, “The Role of Government Attorneys in Regulatory Agency Rulemaking”，61 Law and Contemporary Problems, 19（1998）.
[2]学者提出，“1978年前整个消费领域消费者几乎处在无权状态，社会上也难形成保护消费者权利的观念”，同时指出这种状况存在着深刻的思想、政治、经济原因。详见谭志哲：《消费者权利保护三十年》，见
[3]目前我国消费者保护法律体系具体包括三个层次的规定：一是基本法律，如《消费者权益保护法》《食品安全法》和《农业法》中专门对农民权益保护的规定等；二是其他涉及消费者权利保护的法律，如《商标法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《药品管理法》《反不正当竞争法》等；三是关于消费保护方面的行政法规、地方性法规和部门规章，如2007年7月26日起实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等。此外，还存在一些涉消费者权益保护内容的司法解释。
[4]如2015年7月湖北荆州某百货公司发生的电梯“吃人”事件，不仅引发了社会公众对事故电梯生产者的电梯质量质疑，在湖北全面停用该品牌电梯的同时，各地以各种形式展开对电梯危险的排查和清理整顿。参见李铁柱、匡小颖：《湖北“吃人”电梯品牌4年被“曝光”5次》，载《北京青年报》，2015-07-28。
[5]国家发展和改革委员会：《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》，见
[6]Julia Black, “Which Arrow? Rule Type and Regulation Policy”，10Public Law, 94（1995）.
[7]王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》，2006（5）。
[8]宋华琳：《危机时刻与规制变迁——公共议程的设定与美国1938年〈食品、药品和化妆品法〉的形成史》，载傅蔚冈、宋华彬主编：《规制研究：转型时期的社会性规制与法治》，150-164页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008。
[9]据商务部于2008年3月20日发布的《2007年流通领域食品安全调查报告》显示，尽管农村食品安全状况已有明显改观，但是由于农民较低的收入和农村监管的缺失，农村仍是流通领域食品安全薄弱环节。参见卢铮：《农村仍是流通领域食品安全薄弱环节》，载《中国证券报》，2008-03-21。
[10]中国社会科学院法学所张志铭教授在“农村基层法律服务国际研讨会”上的发言。参见傅郁林主编：《农村基层法律服务研究》，284-285页，北京，中国政法大学出版社，2006。
[11]具体可以从2009年和2015年修订的《食品安全法》第9章“法律责任”部分中的条款对比可见。
[12]［美］凯斯·R.桑斯坦：《规制是如何失灵的？》，钟瑞华译，载傅蔚冈、宋华彬主编：《规制研究：转型时期的社会性规制与法治》，212页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008。
[13]参见《质检总局首次就质量问题集体约谈企业》，载《上海证券报》，2012-10-27。
[14]参见《国家总局飞行检查5个中药材专业市场》，载《中国医药报》，2015-02-11，第A01版。
[15]2007年2月15日发布《关于深入开展“农村食品市场整顿年”工作的通知》（工商市字［2007］34号）。
[16]参见胡秋菊：《全市食品安全监管重心下移》，载《常德日报》，2008-04-03，第A01版。
[17]参见孔祥武、富子梅：《消除食品安全监管盲区》，载《人民日报》，2007-09-25，第6版。
[18]《我国正在编制未来五年食品安全监管体系规划》，见 itics/2011-06/29/c＿121602097.htm?prolongation＝1，最后访问时间：2011-08-09。
[19]参见龙莹：《我州构建四级食品安全监管网络》，载《团结报》，2006-11-18，第2版；汤玲：《我市编织农村食品安全监管网络》，载《蚌埠日报》，2005-11-15，第2版；陈仁云：《我市流通领域食品监管实现“双百”目标》，载《扬州日报》，2007-11-27，第C03版；仲崇山：《中央媒体聚焦江苏食品安全监管》，载《新华日报》，2007-08-22，第A02版。
[20]如安徽省在强化政府食品安全监管主体责任，将食品安全工作纳入各级政府综合目标考核体系的同时，明确将城乡结合部和农村地区的食品安全监管作为强化的重点之一。参见王慧慧、许蓓蓓：《赵树丛强调加强监管确保食品安全》，载《安徽日报》，2010-04-20，第02版。
[21]如国家工商总局按照国务院的部署，在印发《关于认真开展农村食品市场专项整治行动工作方案》的同时，于2010年4月起组织全国各地工商机关开展农村食品市场专项整治行动，截至8月底，全国工商机关共出动执法人员282万人次，检查农村食品经营户667.4万户次，取缔无照农村食品经营户1.9万户，吊销营业执照276户，查处农村食品违法案件1.3万件，移送司法机关31件，为农村消费者挽回经济损失1234万元。该项整治行动取得明显成效，农村食品质量安全水平明显提高，流通环节食品安全状况进一步好转，人民群众食品消费安全感进一步增强。参见《工商总局：农村食品市场专项整治取得明显成效》，见
[22]刘鹏：《计划经济时期中国政府产品质量管控模式研究——以1949-1977年药品安全管理体制为例》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，22页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[23]《要法治，不要运动》，载梁治平：《法治十年观察》，130页，上海，上海人民出版社，2009。
[24]苏文洋：《给食品安全监管部门贴平脸》，载《北京晚报》，2012-04-16，第16版。
[25]《国家工商总局举行2014年度全国工商工作情况发布会》，见
[26]胡颖廉、叶岚：《科员到处级升迁比例仅4.4%有人自嘲患“副科病”》，载《瞭望新闻周刊》，2014-04-15。
[27]参见林蔚：《给家电下乡以特别保护》，载《瞭望新闻周刊》，2009（11）。
[28]参见屈凌燕：《浙江省为“家电下乡”提供特别保护》，载《绍兴日报》，2009-03-12。
[29]胡颖廉：《沿海十省（市）药品监管机构能力之比较研究》，载《公共管理学报》，2007（1）。
[30]参见戚建刚：《食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意》，载《中外法学》，2014（1）。
[31]Rucheishaus, W.D.，“Trust in Government: A Prescription for Restoration”，The Webb Lecture to the National Academy of Public Administration, No.15，p.2（1996）.转引自戚建刚：《食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意》，载《中外法学》，2014（1）。
[32]戚建刚：《食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意》，载《中外法学》，2014（1）。
[33]刘鹏：《计划经济时期中国政府产品质量管控模式研究——以1949-1977年药品安全管理体制为例》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，1页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[34]有学者研究指出，“监管者‘养鱼执法’是纵容农产品质量安全乱象的催化剂”，参见许红莲、胡愈：《农产品质量安全问题根源及其整治路径探究》，载《中央财经大学学报》，2013（12）。
[35]国家质检总局局长支树平2011年12月6日在接受记者采访时说，我国采用国际标准的比例由加入世贸组织时的40%提升到现在的68%。参见任意：《我国国家标准采用国际标准比例达68%》，载《经济日报》，2011-12-07，第03版。
[36]参见尹晓宇、喻京英：《“十二五”末食品安全国家标准体系建成》，载《人民日报·海外版》，2012-08-14，第04版。
[37]2015年8月30日，国务院办公厅下发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉行动计划（2015-2016年）的通知》（国办发〔2015〕67号），以推动标准化改革。
[38]陈言青、黄祖辉：《美国食品召回制度及其对我国食品安全的启示》，载《南方经济》，2003（3）。
[39]2004年9月发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）明确食品安全要“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”，从而确立了多部门分环节（分段）的食品安全监管体制。这种监管模式旨在调动工商、质检、卫生、食品药品监管及农业等多部门的监管力量，以监管合力的方式应对食品安全监管中的复杂性、多样性和交叉性等，对于解决食品质量监管的职权分散、管理交叉及权责不明等问题具有积极的意义。
[40]参见吴兰、朱礼文：《国务院调查组抵达阜阳认为当地执法部门不敏感》，见
[41]国务院法制办负责人就《乳制品质量安全监督管理条例》答记者问时就承认“三鹿毒奶粉事件”的发生与“有关部门配合不够”有关。参见《国务院法制办负责人就〈乳品质量安全监督管理条例〉答记者问》，见
[42]如2004年南通市质量监督局对涉嫌在经销的菜油中掺入棕榈油的经销商南通市东海粮油公司进行处罚后，遭到“质监执法涉嫌越权”的质疑。参见肖军、谢琳莹：《南通质监查“假油”遭质疑》，载《江南时报》，2004-12-31，第30版。
[43]2009年颁布的《食品安全法》第4条第1款明确规定设立“国务院食品安全委员会”，根据2010年2月6日《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号）的规定，其被定位为“国务院食品安全工作的高层次议事协调机构”，其主要职责为：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。然而，在中央编办《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字〔2011〕216号）中在进一步明确国务院食品安全委员会办公室主要职责的同时，又将原由卫生部承担的“食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息”等三项职责划入国务院食品安全办，而后又于2013年根据《国务院机构改革和职能转变方案》将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合到国家食品药品监督管理总局，由其“对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等”，并明确“保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担……不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室”。这些调整在2015年修订的《食品安全法》第5条中得到确认，从而使相关职权的行使获得最终的梳理和明确。
[44]颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，65页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[45]对此，有学者指出，“我国目前的多部门分环节监管体制，恰恰是一种非常有利于产生机会主义行为的体制”。颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，66页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[46]［美］拉塞尔·M.林登：《无缝隙政府——公共部门再造指南》，汪大海等译，168-169页，北京，中国人民大学出版社，2002。
[47]颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，63-64页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[48]颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，63-64页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[49]颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，65页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[50]颜海娜、聂勇浩：《食品安全监管部门间合作困境探究：交易费用的视角》，载宋华琳、付蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监管》，62-63页，上海，格致出版社、上海人民出版社，2009。
[51]《五常大米乱象调查：交通事故揭开的造假迷局》，载《中国新闻周刊》，2015-06-23；王全宝：《五常大米的发达之路：从优质到假货泛滥》，载《中国新闻周刊》，2015-06-25。
[52]正如学者所指出的，受地方利益和地方官员个人政绩观的驱动，“一方面，（地方政府）表面上对打假‘态度’坚决，并且‘积极’响应打假的指示；另一方面，暗地里向制假售假份子通风报信，保护、偏袒他们，甚至设置重重障碍，对执法部门横加指责刁难，阻扰执法人员执行公务。更有甚者，有的地方政府官员同不法之徒和恶势力进行权钱交易，相互勾结，充当保护伞”。李光德：《经济转型期中国食品药品安全的社会性管制研究》，211页，北京，经济科学出版社，2008。
[53]河北省邯郸市殷姓律师积极举报销售企业售假行为，执法者为违法者通风报信并以如上表述为自己监管不到位敷衍推脱，而且不兑现对举报者的奖励。详见吴伟：《食品举报者：求求你，奖励我》，载《新京报》，2011-12-13，第A22版。
[54]参见王姝：《6年来85名免职官员逾3成复出》，载《新京报》，2014-08-12，第A14版。
[55]最高人民检察院在2015年8月5日举行的新闻发布会上通报的11个危害食品安全犯罪典型案例中，6起为渎职案件，反映了当前加大对监管渎职行为的制裁力度。但从相关案件所追责的对象来看，仍然主要停留于对基层监管者的责任追究，无对较高层级监管负责人的责任追究。
[56]2015年修订后的《食品安全法》第118条规定：“国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。未经授权不得发布上述信息。……公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。”
[57]如深圳市11名人大代表分别在居民居住集中区域的大、中型超市以及农贸市场、地毯等近50个场所采购近500个蔬菜样本送专业部门检测，发现农药残留超标率达到11%，远高于深圳食品监管部门公布的全市蔬菜农残超标率4%，甚至检出重金属铬。因此，这些代表专门就“食品安全问题”约谈深圳市食药监管局、市财委和宝安区政府等部门负责人。参见张玮：《深圳人大代表检测蔬菜农残超标率达11%》，载《南方日报》，2014-11-19。这一做法遭到一些学者质疑。
[58]阿克洛夫在《论柠檬市场：质量不确定性和市场机制》一文中指出，当卖方对产品质量拥有比买方更多的信息，而买方又难以辨别产品的品质时，市场就会出现“劣币驱逐良币”的现象。See George A.Akerlof, “The Market for ‘Lemons’：Qual ity Uncertainty and the Market Mechanism”，84 The Quarter-ly Journal of Economics, 488（1970）.这种因为信息不对称导致的市场机制扭曲，即通常所说的“逆向选择”，或柠檬市场效应，而柠檬市场也就是次品市场的代名词。
[59]魏益民等：《中国食品安全控制研究》，3页，北京，科学出版社，2008。
[60]参见傅达林：《构建中国法治需要走进农村》，载《法制日报》，2010-05-27，第03版。
[61]据统计，截至2009年年底，我国共有230万个村庄。参见尹卫国：《别让古村落成为记忆》，载《人民日报·海外版》，2012-03-16，第05版。
[62]余丰慧：《食品安全责任焦点岂能只对准农民》，载《江南时报》，2006-12-20。
[63]胡晓玲、李勇军：《国外农村法制建设的经验及其对我国的启示》，载李昌麒主编：《经济法论坛》，第5卷，590-591页，北京，群众出版社，2007。