摘要：奥巴马总统推动的TPP谈判之所以引发国会与政府之间的政治博弈，主要是因为民主党与共和党在经济全球化和自由贸易这一问题上的分歧。在这场政治博弈的背后则是美国贸易政策决策的整个政治过程，即贸易政治。在有关TPP的谈判内容和谈判条款的设定上，各利益集团都试图通过游说国会议员来抵制由自由贸易协定带来的冲击；在国会的两党竞争的政治格局中，相关利益集团的利益是通过两党的不同政治主张来集中显示的，并最终体现在由政府制定的贸易政策上；而政府在制定有关TPP谈判的政策时，首先考虑的是国家的整体利益，这是由美国贸易政策的特殊性，即它是国家整体外交政策的有机组成部分这一点所决定的。中国与美国的双边贸易往来中，为规避其贸易政治的影响，应继续对其“院外援华集团”实施“利益均衡”的策略，培育其与中国之间的“相容利益”，同时加强与那些具有贸易保护主义色彩的利益集团之间的沟通和磋商，并借助“中美战略与经济对话”这一机制和平台，加强与美国行政部门的沟通、磋商及协调。
一、问题的提出
“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”谈判作为美国“亚太再平衡”战略的经济组成部分，
目前已进入后程。完成这一谈判是奥巴马决心在其总统任期届满之前留下的一项重要政绩。由于TPP的12个成员国的人口之和为全球总人口的11%，如果这场由美国主导的TPP谈判最终得以顺利完成，那么它将是近二十年来全球规模最大的一项贸易协定。更为重要的是，TPP的目标是建立一个“黄金标准”，这意味着它将为21世纪的全球贸易体制设定标准。为此，奥巴马政府从加入TPP谈判伊始，一直对尽快达成TPP谈判协议寄予厚望，并一再敦促尽快完成这一谈判。然而，这场由奥巴马极力推动的谈判却由于美国国会与政府之间的政治博弈而进展缓慢。美国国内围绕着TPP谈判出现了一场有关经济全球化和自由贸易的激烈争论。本文试图研究的问题是：为什么奥巴马政府推动的TPP谈判会引发国会与政府之间的政治博弈？如何理解这场政治博弈背后的贸易政治？中国在与美国的贸易往来如何规避其贸易政治的影响？对这些问题进行深入的研究，不仅是出于学理上的一种探索，从而有助于发现贸易政策背后的政治力量，而且也具有重要的政策研究意义。
二、奥巴马推动的TPP何以引发政府与国会之间的政治博弈？
（一）美国国内何以出现反对TPP的声音？
在美国，自由贸易从来都不是代表自由派意识形态的民主党人所主张的政策议题。自从小布什卸任以后，除了与韩国签订了自由贸易协定外，奥巴马政府几乎没有与其他重要的国家达成自由贸易协定。但是，奥巴马却将推动和完成TPP谈判作为其第二任期的政策重点。然而，在民主党内部，反对TPP的声音由来已久。
（二）“贸易促进授权”议案的投票何以出现乱局？
在2014年11月4日的国会中期选举中，共和党不仅在众议院保持并扩大了多数优势，而且还至少以52席的多数优势控制了参议院。选举结束后，美国政治正式步入2016年的大选周期。到2015年初，随着TPP谈判接近尾声，被认为当政6年来“无所作为”的奥巴马总统加大了争取TPA的力度。TPA的前身为美国国会在《1974年贸易改革法》中设置的“快车道授权”。它作为美国国会与行政部门之间长期争论、合作及妥协的产物，是一种程序性机制。它主要是通过限制国会的委员会审议和禁止全体会议修改，并在规定的时间内把行政部门谈判达成的贸易协定提交国会进行“或批准或否决”的表决。该授权旨在解决美国宪法体制下由于谈判权和立法权分立所导致的贸易协定无法获得国会批准的风险，从而既保证了总统能够履行承诺，也保证了国会对谈判的适度控制。至于国会是否给予总统TPA，是总统与国会在贸易政策制定权上博弈的集中体现，反映了以白宫为代表的国际利益与以国会为代表的国内利益之间的制衡。
同年2月21日，奥巴马再次敦促国会批准TPA。他指出，目前，美国企业在其他国家出售的产品和服务已经达到创纪录的水平，但还有巨大的增长空间；世界上95%的潜在消费者生活在美国之外，而其中许多生活在亚太地区。因此，国会应该在TPA问题上采取行动。
民主党和共和党对TAA和TPA的不同态度反映了其不同的政治主张。重视工会组织的民主党之所以支持TAA，是因为TAA这一议案作为贸易自由化的补偿机制，通过对美国工人提供补偿，可以减轻经济全球化对美国就业的影响。2013年11月，151名众议院民主党议员曾联名致信奥巴马总统，声明将坚决反对国会通过TPA。此次奥巴马的“后院”再次起火，并不令人意外。这就是说，重视工会组织的民主党成员与对行政部门权力和自由贸易不满的茶党成员据有关调查，茶党支持者中的62%认为自由贸易对美国有害无益。
TPA投票中出现的这一乱局，在某种程度上折射出民主党与共和党之间以及国会与政府之间的博弈背后的贸易政治，从而印证了凯托研究所的沃森在评价TPA时所指出的“与40年前创设‘快车道谈判权’相比，美国的贸易政策已经变得更具党派性了”。
三、如何理解美国贸易政策决策背后的政治博弈？
从政治经济学的角度看，在美国国内，贸易政策是国会、相关利益集团以及拥有特定政治经济政策目标的政府之间相互博弈的结果。在贸易政策决策的整个过程中，其监督者、影响者以及制定者在既定的法律架构和政治制度的约束下，根据自身的利益需求，相互作用、影响乃至博弈，并由此决定了彼此之间存在着极其微妙的关系。
（一）利益集团在TPP谈判上对贸易政策决策的影响
（二）国会民主共和两党在TPP谈判上对贸易政策决策的影响
国会作为美国贸易政策决策机制中的两大主体之一，其本身就是多元利益代表的集合体。自20世纪90年代中期以来，随着经济全球化进程的加快，美国贸易政策的政治性变得越来越明显，也更有争议性。
（三）政府与国会在TPP谈判问题上的政治博弈
在美国的政治体制下，以总统为首的行政部门和国会作为美国贸易政策决策机制中的两大主体，二者既分享权力又相互制衡。这种贸易政治的平衡和变化最直接地体现在国会对政府的TPA之中。
需要指出的是，美国政府在制定有关TPP谈判的政策时，首先考虑的是国家的整体利益，即政府是代表国家评估市场开放的总体收益。政府作为美国贸易政策决策机制中的主体之一，之所以被称为“抵制贸易保护主义的壁垒”，主要是因为：第一，与国会议员不同，总统无须对某一特定的选区负责，而通常是从国内外的总体情况出发考虑其贸易政策的决策；贸易保护主义政策只是保护个别或某些利益集团的利益，而实施这一政策的代价则由整个国家来承担。因此，自《1934年互惠贸易法案》通过以来，美国历届总统都因为倾向于坚持贸易自由化和抵制贸易保护主义而被称为“总统自由主义”。第二，美国政府的贸易政策不是一般意义上的贸易政策，而是“美国政府试图影响外部经济环境的行为”。
四、中国如何在与美国的贸易往来中规避其贸易政治的影响？
美国国会与政府在TPP谈判问题上的政治博弈证明了TPA作为促进自由贸易的政治平衡的一个手段，是“立法部门和行政部门多年来在国际贸易政策上权衡与锻造责任分配方式的结晶”。从美国的贸易政治中不难看出，TPA是围绕贸易政策决策而产生的一系列政治现象的集合。它作为促进自由贸易的一个手段，是国会与行政部门共同协商合作才能有效运作的程序，因此其政治性强于法律性。无论未来TPP谈判的进展如何，美国国会与政府在TPA和TAA问题上的博弈，特别是这一博弈背后所折射出的贸易政治，是我们在与美国开展贸易往来时不能忽略并且需要加以规避的。
随着中美双边贸易规模的急剧扩大和贸易失衡的不断加剧，两国在贸易和经济领域里的竞争和摩擦的加剧已经成为一种难以避免的趋势。当然，中国经济的迅速崛起和国内市场的进一步开发，也为美国的某些利益集团提供了良好的发展机遇，特别是形成了一个与中国有“相容利益”的“院外援华集团”。本文认为，根据美国贸易政策决策的逻辑，中国应采取以下对策。
第一，由于美国国会的选举期限较短和选民是其“生存”的基础，所以相对而言，国会更容易受某些利益集团的影响；而总统在其任内只要不违反宪法，则没有地位变更之虞，因此受选民的压力较小。为此，对于中国而言，通过投入更多的精力以影响美国国会议员的效果可能会比通过外交途径与美国政府交涉的效果更好。由于迅速发展的中美双边贸易关系在很大程度上惠及了由美国跨国公司、农产品出口商、金融机构以及服务业部门构成的“院外援华集团”，所以从某种意义上说，这些“院外援华集团”是有效制衡“保护性利益集团”和影响美国对华贸易政策的一支重要力量。为此，中国应该继续对其实施“利益均衡”的策略，即通过适时和适度地开放一部分国内市场，将一部分利益让渡给这些行业，培育其与中国之间的“相容利益”，以对冲那些保护性利益集团在中美双边贸易摩擦问题上的推波助澜。
第二，虽然利益集团是美国贸易政策决策体系的重要参与者，特别是某些主张贸易保护主义的利益集团通过对国会议员的游说，在一定程度上助推了中美双边贸易摩擦，但是中国也应该尽可能通过主动加强与这些利益集团之间的沟通和磋商，以消除误会和缓解矛盾与冲突，从而将其在国会的游说活动可能对中国产生的负面影响降到最低程度，同时也有可能缓解美国政府在制定对华贸易政策时所面临的各种国内政治压力。
第三，尽管美国政府也时常将国会的压力作为其同中国打交道的砝码，以迫使中国在某些方面做出让步，但是我们也应该认识到，在美国贸易政治的基本结构三维互动，特别是在选举政治的影响下，国会，特别是众议院更容易向某些利益集团妥协，而行政部门即总统则更多地从国家的整体利益出发来考虑并制定其贸易政策。为此，中国应该将“中美战略与经济对话”作为增进中美两国高层共识、管控及消除分歧和摩擦的一个极其重要的机制和平台，通过加强与美国商务部、贸易谈判代表办公室等行政部门之间的磋商、沟通及协调，对有关贸易摩擦问题交换意见、汇聚预期及化解压力，以弱化美国贸易政治的影响，从而为双边贸易的持续、健康发展创造一个良好的环境。