第三节 知情权：实现表达自由的前提条件
1980年联合国国际交流问题研究委员会对知情权这样阐述道：“1.它是民主宪政的固有因素。民众是国家的主权者，政府是实现民意的机关，民众有权了解政府工作的一切情况。只有这样，民众才能作出明智的判断，选举自己的政府并对之进行有效的监督或罢免。他们的这些权利大都是通过新闻报道实现的。2.它是公民的言论自由权的重要前提。获取信息资料是行使这一权利的基础，否则人们将无话可说，言论自由也变得毫无意义。3.它是监督政府工作、防止出现‘坏政府’的重要手段。4.在信息时代，它又是一项公众的社会权利和政治权利。普通民众不可能仅靠个人力量收集广泛的信息资料，因而知情权赋予处在社会信息流通中心的政府及新闻媒介以义务，帮助民众获得需要的信息。”知情权的重要性和功能，在这段话中尽显无遗。尤其需要强调的是，表达自由是政治民主的权利前提，知情权则是政治社会公民实现表达自由权的权利前提。因为“获取信息资料是行使这一权利的基础，否则人们将无话可说，言论自由也变得毫无意义”。另有说法是把知情权内涵于表达自由权之中。笔者不作如是观，知情权和表达权各司其职，或曰知情权是表达权的上位概念，知情权属于信息的获取自由权利，而信息的获取自由，是信息的表达自由的基础和前提，知情权和表达权二者不宜混合。
一、知情权与信息获取自由
人们为什么要获取信息？目的在于“知”，通过“知”来消除“无知”的不安全感和不确定性。中国的人权理论历来强调生存权和发展权，为保障信息获取自由而设的知情权，其目的正是为保障公民的生存权和发展权。这一点在危急事件发生之时表现得尤其明显，比如在2003年“非典”期间。因为，“在现代社会，了解与自身利益相关的信息，了解自身的真实处境，知晓自己所面临或可能遭遇的危险或困境，是一个人得以生存和发展的前提条件和基础，是公民本该享有的一种天赋人权。”《信息社会世界首脑会议原则宣言》（2003）在“人人共享的信息社会：重要原则”这一部分有这样两段话：
“24.在包容性信息社会里，人人具有获得信息、思想和知识并为之作出贡献的能力至关重要。
25.通过消除在公平获得经济、社会、政治、卫生、文化、教育和科技活动信息方面存在的障碍，通过促进公用域信息的获取，包括利用通用的设计和使用辅助性技术，可以加强有益于发展的全球知识共享。”
而“信息获取的自由，就是指人们以合法的方式自由获取所需信息的状态，或者说，信息获取自由是指人们自由获取所需信息的权利”。知情权则是信息获取自由的法律依据。因为知情权是被法律规定了知的范围并得到法律保护的知的权利。
具体而言，“知情权”英文表达法是right to know，中文译法亦称“知的权利”、“知晓权”、“了解权”、“信息权”或“资讯权”，但以“知情权”最广为人知，是指公民有权知道应该知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民知悉、获取所需信息的权利，尤其是政务信息的权利。应该说，作为一项独立的政治权利，知情权也在不断发展演变，既包括公法领域，如政府信息公开，也涉及私法领域，如消费者权益保护。
“知情权”（right to know）一词最早是由美国人肯特·库勃提出来的。在1945年1月的一次演讲中，当时身为美联社专务理事的他，鉴于政府在第二次世界大战期间实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府之间的无端猜疑，提出“公众可以不受任何妨碍，自由取得自己所需信息的权利”，主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”的规定。虽然取代说并未被采取，但知情权一词却逐渐通过新闻界流传到法律界，最终得到人们的认可。不过，关于知情权的观念和思想比知情权一词出现得早得多。密尔顿在《论出版自由》中，第一次提出了含有保护知情权的思想观点：“人们运用理性可以辨认正确与错误，为此就不应限制人们去了解别人的观点。”有学者认为这应是知情权思想的最早阐释。1789年的法国《人权宣言》第15条首先明确规定了知情权的主张权内涵：“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”而美国独立宣言起草人之一路易斯·麦迪逊在1822年就曾在一封信中指出：“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么，它不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。”而在知情权一词出现后，1946年联合国通过的第59号决议宣布：“查情报自由原为基本人权之一，且联合国致力维护之一切自由之关键。”这等于承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国的全球人权宣言提出“信息自由流通”的概念，第19条规定：“每个人有权自由发表意见和做出表示。这种权力包括：不受干涉地保留意见，通过任何媒介超越国界寻找、接受和传送信息。”而1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9条则进一步明确知情权为基本人权。世界各国宪法虽然没有明确规定知情权，但各国大多以信息公开法、隐私权法和电子信息自由法等普通法的形式对知情权予以确认和保障。赋予知情权以宪法地位的，只有二战后的联邦德国。1949年联邦德国基本法第5条第1项规定：“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源不受阻碍地进行了解”。从中可以看出，知情权和表达权同时都得到了宪法的承认。
我国宪法同样没有关于知情权的明文规定，但通过公民的参政权、言论自由权、监督权及国家机关政府公开的原则予以间接确认。在我国法律体系中，1993年通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定公民和社会组织以消费者身份享有对商品和服务的知情权。该法第8条第1款规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条和第32条则分别规定了经营者、消费者协会等知情权义务主体的义务和职责。此处的知情权就属于民事私权的私法范畴。而首次出现“知情权”一词并作出系统规定的，当属2002年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府信息公开规定》，第1条就指出该规定的宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权”。这里的知情权就属于公法性质。此后，各地方政府陆续出台关于政府信息公开的政府规章制度。2004年4月国务院开始审议《政府信息公开条例》。2007年1月17日经国务院第一百六十五次常务会议审议通过，4月5日温家宝总理签署国务院令颁布了这部条例。该条例于2008年5月1日开始实施。在这些从地方到中央的政府信息公开的法规、规章或条例中，保障公民的知情权乃至监督权是必不可少的主要内容。而中央政府和执政党最高层在2007年对“公民享有知情权、表达权、参与权、监督权”的公开强调，也已彰显出民主政体下公民权利日益受到重视。我国的知情权立法也已开始步入正规化轨道。正如日本学者杉原泰雄在论述知情权和民主关系时所言：“没有知情权的保障，民主主义就不可能得到真正实现，因为主权者不能获得有关政治的信息就不可能做出准确的判断。”
二、知情权与信息公开制度
在前引联合国国际交流问题研究委员会对知情权的阐述中，最后一句说：“在信息时代，它又是一项公众的社会权利和政治权利。普通民众不可能仅靠个人力量收集广泛的信息资料，因而知情权赋予处在社会信息流通中心的政府及新闻媒介以义务，帮助民众获得需要的信息。”政府无疑是社会公共信息的主要拥有者，政府信息的公开程度，大体上决定着整个社会信息的公开程度。同样，公民对政府信息的获取自由程度，也大体上决定着整个社会信息获取自由的程度。而公民的知情权“以要求政府公开政务信息和一切与人民利益相关的其他信息为权利内容，公开是知情权的基本价值要素。离开了信息的公开，知情权就无法实现。”而知情权概念的产生，原本就起源于公众对抗国家秘密的不断扩大，要求政府信息公开。可见，知情权的首要针对对象就是政府信息，只有政府信息公开，才能保障公民的知情权得以实现，使公民的知情权从抽象走向具体。总之，政府信息公开是一项实现公民知情权，保障公民信息获取自由的政府义务，政府信息的公开化程度决定知情权的实现程度。
什么是政府信息？政府信息，就是指“政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务的过程中制作、获得或拥有的信息。”可见政府信息包括两个部分：（1）政府自身在行政事务中产生的信息；（2）政府为提供必需的公共服务而从社会、组织或个人获取的信息。而政府信息公开，是政府机关通过适当方式将其掌握和控制的信息情报公之于众，公开也可分为不依请求的公开和依请求的公开。前者是指政府机关基于法律的规定无需公民请求，即应自动公开的政府信息，后者则指政府机关应公民的申请而予以公开的政府信息。
政府信息公开的法理基础是公民的知情权，满足公民的知情权则是政府信息公开的义务。这是主权在民的政治理念的具体反映。历史上，主权在民的思想是新兴的资产阶级鼓动人民推翻封建专制统治的强大理论武器。1776年的美国《独立宣言》和1789年的法国《人权宣言》都宣称“政府的正当权力得自被统治者的统一”，“整个国家主权的本质寄托于国民”。在资产阶级革命陆续取得胜利后，西方各国纷纷以宪法的形式确认了这一理念。主权在民如今已是全世界大多数国家宪法的最高原则。我国宪法第2条开宗明义，也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”既然国家的权力来自全体公民，公民就有权了解政府机关及公务人员的政务活动信息，有权参与国家及社会公共事务的管理并对其实施监督。这是其一。